多主體供地改革中的風險問題研究

魏詠馨　瞿忠瓊

摘要：基于單一主體供地向多主體供地轉變的視角，對改革過程中潛在的風險問題進行了歸納分析，識別出多主體供地潛在風險主要來源于土地財政收入變化、土地供給量變化、集體土地利用政策變化、集體土地價值顯化、集體土地增值收益分配變化、土地政策制度沖突等方面，提出建立債務管理長效機制、統籌規劃土地供給、健全耕地保護利益補償機制、拓寬公眾知情知政權等建議措施，以保障多主體供地改革的順利推進。

關鍵詞：土地供給;單一主體;多主體;風險轉變

一、引言

長期以來，我國土地一級市場被政府所壟斷，即單一主體供地的土地市場格局，隨著社會的不斷發展和城鎮化率的快速提高，土地的稀缺性越來越明顯，單一主體供地暴露出一系列的問題與風險。如何化解建設用地供給與需求不匹配、城鄉建設用地效率落差大等現實矛盾，成為新時代土地管理工作的重點內容。2013年我國提出了建立城鄉統一的建設用地市場，允許集體經營性建設用地入市，土地供給側結構性改革進一步深化，之后，農村“三塊地”改革以及非房地產企業土地用作住宅用地辦法的出臺，意味著我國進入了多主體供地時代。

多主體供地是在單一主體供地與社會發展不匹配的條件下產生的，即單一主體供地格局的進一步發展與衍生，對當前土地市場中的土地財政風險、金融風險等問題能夠起到良好的抑制作用。目前多主體土地供給已經有了較長時間的實踐探索，積累了一定的試點經驗。但是在取得成效的同時也應注意，土地供給側改革運行穩中有變、變中有憂，在推進過程中需要及時發現和掌握潛在的新問題新隱患，提高防控能力，著力防范化解風險。本文旨在結合多主體供地的相關實踐，分析當前單一主體向多主體供地轉變過程中潛在風險問題的變化情況，研究討論土地市場新形勢、新挑戰下潛在的風險類型，為之后的風險評價與風險防范提供基礎與依據。

二、理論基礎

（一）多主體供地的概念

多主體供給，即供給主體不是單一的，而是多元化。當前改革土地多主體供給的參與主體是以政府為主導，企業、村鎮集體經濟組織以及工、商業原土地權利人協同參與。所謂多主體供地是指打破當前土地一級市場為政府所壟斷的局面，鼓勵企業、集體等土地權利主體在市場機制下參與到土地供給過程中，改變傳統的“政府征地—收歸國有—土地出讓”的單一供地模式，是推進土地資源市場化配置的必由之路。

（二）風險識別的科學原理

風險識別應遵循系統性、動態性、全面性的原則。本文將多主體供地的風險定義為在未知風險源的作用下，由于土地制度改革而對國家或政府、農民集體及其他參與者所造成的損失和影響。多主體供地風險識別即對未發生的、潛在的并客觀存在的各類風險進行系統分析、識別與歸納，識別風險的來源、風險的產生機理與相互關系、總結概括風險的特征及其可能造成的影響與后果，為進一步評價風險等級、開展風險防范等奠定基礎與提供依據。

三、單一主體到多主體供地發展過程中的風險轉變研究

（一）基于土地財政收入變化的風險轉變

隨著供地主體由政府單一主體向多主體轉變，地方政府對土地財政的依賴受到抑制，風險已由原來的土地財政依賴風險轉變為土地財政收入減少所引發的地方政府債務危機加劇的風險。近年來，地方政府大力經營土地，對土地財政的依賴程度越來越大，借助土地出讓金進行高額的債務融資以及銀行貸款使地方政府透支了未來的土地出讓收益，地方債務與土地高度關聯。地方政府債務風險主要是因為財政收入不能滿足財政支出而導致的，即收不抵支帶來危害的可能性，這種風險具有不確定性。2017年財政部發布了相關文件，著力提高債務信息透明度，堵住違規舉債渠道;2018 年12月召開的中央經濟工作會議指出，應采取合理措施妥善解決地方政府出現的債務風險問題，防止引發更嚴重的風險危機。但在政策規定約束下，有些地方仍然采用違規手段變相舉債，這種情況一方面說明地方政府的確有舉債融資的需求，另一方面表明地方政府債務風險防范仍然面臨較大的壓力。

構建城鄉統一的建設用地市場，集體建設用地和國有建設用地實現權力對等，土地財政所賴以存在的制度基礎必然受到較大沖擊甚至瓦解，這極有可能會使政府的土地收入縮減，增加債務危機發生的可能性，如果不能有效防控，還可能會導致嚴重的金融風險。另外，住宅用地出讓原來一直是政府獲得高額土地出讓金的主要途徑，允許非房地產企業原土地權利人在補繳土地出讓金后，可以自行開發、或出讓給其他開發商、或采取入股等方式在其土地上建設商品住房或租賃住房，集體土地也可不經征收，由農民集體經濟組織在集體土地上建設租賃住房，成為住房供應方，住宅用地多主體供給的局面逐漸形成，這也會對地方政府土地財政收入減少產生較大影響。

（二）基于土地供給量變化的風險轉變

隨著供地主體由政府單一主體向多主體轉變，供地渠道增多，相應地土地供給量也會有所增加，房地產市場面臨的主要風險可能會由原來的房地產泡沫風險向房地產過度開發和房價下降風險轉變。在單一主體供地時期，地方政府經營土地獲取財政收入最主要的途徑是通過“招拍掛”方式出讓住宅用地，近年來土地出讓金呈現指數型上漲趨勢，用地者拿地成本逐年增加，由此造成房地產價格居高不下;加之房地產自身的保值增值屬性促使更多人去投資炒房，進一步推高了房價，“房地產熱”無法被抑制，反而發展態勢更加猛烈，引發嚴重的房地產泡沫風險。

隨著多主體供地格局的發展，住宅用地供給市場發生巨大轉變。政府不再作為居住用地的唯一供給者，土地供給渠道擴大、供給主體增加，非房地產企業原土地權利人在補繳土地出讓金后，采取自行開發、或出讓給其他開發商等方式在其土地上建設商品住房或租賃住房，以往存量建設用地需要經過政府收回環節和出讓程序才能成為新增住宅用地的規定限制被改變，更多存量建設用地被盤活用作住宅用地，這種變化有助于緩解之前開發商間激烈的土地出讓競爭，在一定程度上調控用地成本，間接平抑房價。同時，隨著城鄉統一建設用地市場的建立，農村集體建設用地直接入市交易，入市地塊根據用途可以劃分為工礦倉儲、商服旅游、商品住宅三大類型，雖然試點要求里沒有規定入市土地可以用作商品住宅開發，但是也并未列入禁止性條款，因此集體經營性建設用地入市用于商品住宅具有其合理性基礎。由此推知，伴隨改革的不斷推進，市場上用于房地產開發方向的土地供應量可能會相應增加，按照供求關系規律，供應量增加將對房價產生向下的壓力。

（三）基于集體土地用地政策變化的風險轉變

自1998年《土地管理法》實施以來，集體建設用地的用途被明確限制，除了國家征收土地外，農村土地不能進入市場，城鄉建設用地二元分割明顯，造成了集體土地的閑置，阻礙了土地要素流動。2017年8月，《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》出臺，集體土地使用政策發生變化，農村土地市場逐漸被打開。在這次集體建設用地建造租賃住房的改革過程中，村鎮集體經濟組織成為集體租賃房的主要供給者，可以采取獨立建設運營的方式進行集體租賃房建設，但這種情況對集體經濟組織的資金實力要求比較高;也可以通過聯營、入股等方式與開發商合作建設、運營;此外，集體經濟組織也能夠出讓建設用地，由受讓人建設、運營，這是市場介入最深的一種情況，目前只有北京、上海、佛山敢于嘗試。與改革之前相比較，集體租賃住房建設相關的資金問題、運營問題、管理問題等都是新出現的，也許問題所帶來的潛在風險或大或小，但都需引起關注。2019年8月新《土地管理法》審議通過，集體經營性建設用地入市交易有了切實可行的法律保障。集體經濟組織作為主要的交易“代理人”，承擔的責任重大，如何保證交易順利以及協調與用地者之間的關系、交易后土地用途管制等問題都可能引發相關的風險。

（四）基于集體土地價值顯化的風險轉變

單一主體供地時期，居高不下的房價及城鎮化進程的不斷加快促使地方政府大量征收農民集體土地以滿足發展的需求，低征高賣土地征收模式導致農民利益受損嚴重，失地農民生產生活無法得到保障。隨著供地主體由政府單一主體向多主體轉變，宅基地流轉、集體經營性建設用地入市等使得集體土地價值不斷顯化，與農民切身利益相關的居住及生產保障問題也逐漸被重視起來。宅基地是農民基本的居住場所，法律應當保證農民居者有其屋，由于農民自身的信息不對稱、談判能力有限等原因使其通過轉賣宅基地獲得的收益實在有限，在相關社會保障體系建立健全之前，允許宅基地直接入市，邏輯上是賦予了農民土地資產的自由處分權，實際上可能使其基本的居住生活保障受到影響。增量集體建設用地入市可能導致農民失去生產保障，即耕地流失風險。在土地資源總體平衡的背景下，任何一塊集體建設用地的增加必須以相同面積的農用地減少為代價，因此集體建設用地的增加就是農用地減少的一個過程。長期以來，我國市場對建設用地保持著旺盛的需求，將土地用于非農建設所能產生的效益比耕地要大得多。人們從理性的角度出發，當然更希望資源流向效益最高的用途。在構建城鄉統一建設用地市場的大背景下，集體土地所有者及使用者很容易對土地利用所帶來的效益進行重新平衡，出于利益最大化的考慮，很有可能將農用地進行非農化，從而進入市場流轉。

（五）基于集體土地利益分配變化的風險轉變

從邏輯上講，農民通過集體建設用地入市獲得的土地收益應該遠大于土地征收的補償標準。但是，在現實中，各參與主體都有自己的利益訴求，即存在各利益相關體之間的競爭與博弈，而土地增值收益分配的過程實質上是各利益相關主體博弈的過程。在土地征收模式下，地方政府能夠通過“低征高賣”的方式獲得巨大的“剪刀差”收益，而集體經營性建設用地入市打破了原有現狀，征地范圍被縮小，地方政府獲得的土地收益也因此減少，但其肩負著推動城鎮建設和經濟發展的重任，這些都需要投入大量的資金，從而地方政府有維持財政收支平衡的需求，期望參與入市土地增值收益分配;同時，用地者也是追求利益最大化的。對集體經濟組織來說，既是入市改革的實施主體，也是土地增值收益的主要分配者，同時作為集體土地經營管理者，其還有發揮集體土地經濟功能、發展壯大集體經濟的訴求。相對之下，農民由于各種自身的和外在條件的原因，處于明顯的信息劣勢地位，由于信息不對稱，土地交易各個環節的公平性將受到嚴重的考驗，農民利益有可能得不到保障。目前，集體建設用地流轉收益如何進行分配還未形成完善系統地規范，部分地方的規范性文件所確定的收益分配方案也確實不利于農民的合法權益，大部分的土地增值收益被鄉鎮政府、村集體用于發展村鎮經濟和各項基礎設施建設，農民分配到的土地收益仍然有限。

（六）基于土地政策制度變化的風險轉變

土地市場運行過程中法律政策風險一直存在，但每個時期的風險發生條件以及風險內容不盡相同。單一主體供地時期，城市土地市場交易體系、交易規則、監管制度等已經建立健全，市場上存在的風險多為未受法律制度保護的農村土地交易，即農村土地隱性市場。隨著供地主體由單一向多主體轉變，“灰色”農村土地隱性市場逐步合法化，但在市場完善過程中，相關法律、政策、制度規定的銜接性與完善性不一致，當前風險主要集中于新舊制度沖突以及政策、法律法規相抵觸等方面。2019年8月《土地管理法》修正案正式通過，明確規定集體經營性建設用地可入市交易，然而，該修正案卻未對集體經營性建設用地的入市范圍、主體、期限、收益分配等四個方面作明確規定。當前試點地區大多是依照地方政府發布的政策性文件進行相關交易和利益分配，其中部分條款與可能與新法存在矛盾，會導致潛在的法律風險。

此外，隨著農村土地市場的建立，相應的農村土地金融市場以及集體土地的抵押融資流程等都需要建立完善，以及集體土地使用權到期后用地主體的權益保護問題也需要加以規定，這關乎農地入市后能否真正地起到促進城鄉土地市場建設和鄉村振興的作用。

四、結論與建議

（一）研究結論

本文立足于單一主體供地向多主體供地轉變的視角，對改革過程中潛在的風險問題進行了歸納分析，識別出多主體供地潛在風險主要來源于土地財政收入變化、土地供給量變化、集體土地利用政策變化、集體土地價值顯化、集體土地增值收益分配變化、土地政策制度沖突等方面，具體包括地方政府債務危機加劇風險、房地產過度開發和房價下降風險、土地用途管制風險、集體租賃房建設資金缺失風險、耕地流失風險、信息不對稱風險、利益分配失衡風險、法律政策風險等風險類型。

（二）對策建議

針對識別出的潛在風險問題，本文提出以下幾點風險防范措施。

1. 完善法律法規體制，建立債務管理長效機制。由于地方政府債務形成的原因復雜，所以必須要打好債務管理的法制基礎，形成一套完整的管理體制與法規框架。一是要對政府資金運用的領域進行界定;二是要建立規范的地方債務統計方法與口徑，防范地方債務數據模糊與混亂;三是根據已有實踐基礎，調整優化地方土地出讓收入分配比例。

2. 統籌規劃土地供給，保障房地產市場平穩運行。在多主體供地改革過程中，政府需要通過土地供給政策對土地市場進行宏觀調控，以土地供給范圍、土地供給數量、土地供給價格等為著力點，運用行政命令等形式，對土地交易活動進行管控。一是規劃統籌，發揮土地利用規劃的剛性作用，基于土地用途管制制度，嚴格控制存量土地用地性質調整、規劃用途變更;二是明晰產權，任何一宗土地的交易都必須建立在產權確定、權屬明晰的基礎上;三是市場監管，踐行多主體供地政策，必須要堅守改革底線，把握正確方向。

3. 轉變土地用途管制方式，建立健全耕地保護利益補償機制。由于未來事件具有難以預測性和不可預見性，政府具有有限理性且面臨信息不對稱的問題，采取一貫的自上而下的指標分配模式難以滿足發展的現實需要。因此，在實踐中，需要轉變土地用途管制方式，立足于人類土地利用活動豐富多彩、利益主體多樣、利益關系復雜的復合視角，采取科學有效的土地利用分類、分區、指標、強度、權利等具體管制內容，形成全面系統地約束或引導各類土地資源開發利用與保護行為的管制規則。

4. 多舉措、多渠道拓寬公眾知情知政權。常見的宣傳渠道有廣播、報刊、電視、互聯網等傳播媒體，但是進行政策宣傳的時候，除了要考慮可行的技術以外，還應該考慮目標群體的具體情況，也就是受眾的信息接受能力。當前農村地區受教育程度較高的青壯年大都選擇進城務工，長期在村中居住的多為老人和兒童，所以說，互聯網等宣傳渠道可能并不適用，一些更為傳統的宣傳方式，比如張貼宣傳條幅、入戶交談等可能效果更好。

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*本文系教育部人文社科規劃基金項目“土地市場多主體供給的風險防范及預警研究”（項目編號：18YJAZH071）的研究成果之一。

（作者單位：南京農業大學公共管理學院）