穩增長壓力加大宏觀政策亟待發力提效*
——2021年經濟形勢分析與2022年展望

中國國際經濟交流中心宏觀形勢課題組

一、2021年我國經濟恢復喜中有憂，穩增長壓力持續加大

同時也應看到，我國經濟恢復基礎尚不牢固。2021年中央經濟工作會議明確指出，我國面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力。一是我國經濟下行壓力持續加大。經濟增速呈逐季回落態勢，季度GDP分別增長18.3%、7.9%、4.9%和4.0%，穩增長壓力明顯加大。二是內需恢復尚不充分。一方面，受居民收入差距擴大、居民部門負債水平較高以及預防性、被動性儲蓄上升等因素影響，我國居民消費支出意愿不強，消費增長動能恢復至疫情前水平尚需時日。另一方面，受房地產開發投資回落以及基建投資不及預期等因素影響，我國固定資產投資動能趨弱。當前制造業投資雖然保持較快增長，但內部分化較為明顯，上游投資明顯好于中下游投資。三是服務業恢復相對滯后。2021年下半年以來，受疫情多點散發的影響，我國服務業特別是旅游、交通運輸等傳統服務業再度受到沖擊，服務業恢復再度延緩。四是原材料成本高企。我國生產價格指數(PPI)處于歷史較高水平，原材料價格的持續上漲導致位于產業鏈中下游的企業生產成本明顯上升，加大企業經營壓力，弱化企業發展信心。

二、需求收縮三大問題表現與原因分析

2021年中央經濟工作會議提出，在我國目前的三重壓力中，需求收縮的壓力居于首位，積極應對需求收縮的壓力是確保我國2022年“六穩”工作的首要任務。當前我國的需求收縮主要表現為：全球疫情好轉趨勢背景下，我國超預期高速增長的出口已經開始出現逐漸回落的趨向，2022年作為外需的凈出口對經濟的貢獻將下降。同時，在內需中，消費方面，居民收入增長挑戰諸多，居民邊際消費傾向下降明顯；投資方面，制造業投資增速較高，但無法對沖基建投資與房地產投資低迷的影響。

(一)出口增速放緩，對經濟增長的貢獻度開始逐漸回落

出口增速放緩的主要表現為外貿出口與新出口訂單指數回落趨勢明顯，中國海關總署數據顯示，2021年12月，我國出口金額達3404.99億美元，同比增長20.9%，雖保持高速增長，但延續了自8月以來的增速下滑態勢。國家統計局發布的數據顯示，我國2021年12月的制造業采購經理人指數(PMI)中，新出口訂單指數為48.1%，自2021年4月以來持續處于收縮區間。PMI指數的收縮與出口超預期的背離，表明當前我國出口增長主要源于訂單轉移和出口商品價格同比上漲，出口商品數量的增幅要明顯低于出口額的增長。如果訂單轉移的態勢弱化，意味著出口對國內工業生產乃至整個經濟增長的拉動作用可能減弱。

外貿出口與新出口訂單指數回落趨勢明顯的原因主要在于三方面因素的疊加：發達經濟體貨幣財政政策緊縮預期加速(短期因素)，疫情結束后各國產業鏈恢復(中期因素)，世界經濟區域化趨勢下全球產業鏈重塑的區域化(長期因素)。在這三方面因素疊加之下，需謹防我國出口增速大幅下降所帶來的產能過剩風險，尤其是外貿型中小企業的產能過剩。

中期內，疫情結束后各國產業鏈開始恢復。對東盟、韓國出口表現一般，反映了新興經濟體工業生產有所恢復，我國出口替代效應有所弱化。雖然奧密克戎新冠病毒在歐洲的爆發，于一定程度上延緩了我國對歐出口下滑的態勢，但奧密克戎新冠病毒僅僅是“現象”的擾動因素，中長期各國的產業鏈恢復才是我國出口逐步回落的“趨勢性”因素。

長期內，疫情后全球產業鏈重塑的區域化特征對我國的外貿環境帶來諸多挑戰。新技術的運用決定了全球供應鏈區域化的發展趨勢，而疫情后的地緣政治博弈會進一步加速這種發展趨勢的演化，導致部分國家去中國化，雖然我國加入區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)一定程度上能對沖這種風險，但需要在國際規則和標準制定的話語權上有所作為，進一步化解這種風險，繼續推動全球供應鏈區域化基礎之上的產業鏈國際化。

(二)居民消費能力與消費意愿均不樂觀

居民消費偏弱一直是疫情以來影響我國經濟增長和宏觀經濟運行的首要因素。其直接原因是受疫情的影響，但根本原因還在于居民消費能力不足以及消費意愿不強。

居民收入整體水平相對不高，居民消費能力不足。一是收入增速放緩。2021年，全國居民人均可支配收入名義同比增長9.1%，人均可支配收入中位數累計同比增長8.8%，均低于GDP名義同比增速12.8%，收入分配對居民不利。二是就業壓力大。2021年12月，全國城鎮調查失業率為5.1%，較上月進一步上升0.1個百分點；16～24歲人口調查失業率為14.3%，與上月基本持平。由于房地產收縮對產業鏈的影響加大，教育雙減政策落地，以及互聯網企業擴張進入平臺期，就業壓力正逐漸顯現。三是收入結構性數據表現不好，中低收入人群受疫情影響更大。疫情對低收入群體收入影響相對較大，中低收入群體收入的下降對消費的敏感度更高。另外，有關社會調查數據表明，疫情后我國的貧富分化問題有所加重。

居民消費意愿不強，居民邊際消費傾向出現了明顯下降。2013年以來，居民消費增速一般略低于居民可支配收入增速，兩者之間的平均差額約為0.5個百分點，但疫情后兩者增速差距拉大。在2020年消費支出降幅明顯高于收入降幅的情況下，2021年消費支出增速高于收入但未能彌補上年的缺口，居民邊際消費傾向出現了明顯下降。這種情況表明在疫情反復的不確定環境下，居民的預防性儲蓄出現了持久性增加，從而持續拖累消費。

(三)基建投資低迷，房地產投資下半年出現明顯下降

在內需中，投資是連接總需求和總供給的關鍵變量，是應對當下我國需求不足壓力的關鍵性因素。目前來看，基建投資與房地產投資低迷是影響投資整體增速的主要原因。

制造業投資增速較高，但無法對沖基建投資與房地產投資低迷。2021年12月，全社會固定資產投資增長4.9%，增速呈持續放緩態勢，民間固定資產投資同比增長7%，較11月回落0.7個百分點。分領域看，制造業投資較快增長，但基建投資增速進一步下滑，房地產開發投資回落。2021年12月，制造業投資增長13.5%，較上月回落0.2個百分點；基礎設施投資同比增長0.4%，較上月回落0.1個百分點；房地產開發投資增長4.4%，較上月回落1.6個百分點。全年看，房地產投資增速下行趨勢較為明顯，基建投資增速維持低位，2022年初有望在政策推動下實現回升，相關設備制造業有望拉動制造業投資。

房地產投資不振是政策、市場與企業等因素疊加的結果。2021年12月，我國房地產開發景氣指數為100.36，較上月略有下降，該指數從2021年2月開始持續下滑。原因主要在于：一是融資政策導致流動性不足。2021年金融機構對房企融資需求愈加謹慎，造成了房地產企業普遍性的流動性不足問題。二是市場銷售不佳。房地產市場有典型的“買漲不買跌”特征，造成銷售回款減少，進一步降低了房企的投資能力和投資意愿。三是少數企業的債務“暴雷”。恒大、華夏幸福的債務暴雷事件直接和間接地導致了全國投資的走弱；同時，因為房企信用風險暴露，金融機構對整個房地產市場的融資需求愈加謹慎。

三、供給沖擊緩解但并未根本消除

在疫情脈沖式沖擊與西方保護主義交織作用下，我國經濟遭受的外部供給沖擊將愈發嚴峻。半導體芯片等關鍵零部件供給仍短缺，煤炭、天然氣、有色金屬、糧食等商品高價位運行，這給我國工業生產和服務業供給造成較大影響。

一是關鍵技術被“卡脖子”問題短期無法解決。應當看到，自主技術攻關短期難以取得明顯成效。芯片設計上，我國企業雖已進步不小，但制造技術仍落后英特爾、三星和臺積電等公司數年乃至數十年，“缺芯少核”問題仍未有效解決；京東方、TCL華星等在顯示面板制造上取得實質性突破，但其上游關鍵材料與核心設備供應仍存在“卡脖子”風險。在動力蓄電池制造方面，我國已取得領先發展，但在中上游的高端隔膜設備、混料機、窯爐、表面改性設備等正極材料核心設備等方面仍嚴重依賴國外。

三是工業生產低位企穩但制約因素猶在。因限電限產政策等階段性趨緩，制造業和采礦業工業產出得到回升，2021年11月和12月的制造業PMI已連續兩個月保持在擴張區間。2021年12月，全國規模以上工業增加值同比增長4.3%，兩年平均增速為5.8%，均較上月有所加快，但總體繼續弱于正常水平。缺芯、缺煤、缺電、限產、物流受阻等因素導致制造業增長放緩。疫情的反復導致汽車和電器等行業繼續缺芯，工業原材料成本高企，貨物、人員流通受阻等問題仍舊突出，用電高峰期工業用電仍然偏緊。“雙控”“雙碳”目標趨勢下，可再生能源比重越是提升，電力系統的穩定性就越差，提升過快而沒有儲能技術支持時，可能導致能源供給體系脆弱性上升。目前看，奧密克戎疫情的后續影響不確定性較大，勞動力短缺、原材料及運費飆升、運輸延遲及交通物流倉儲堵點等問題依然存在，工業品原材料和能源供給受疫情約束情況短期內難以改變，供給端的價格彈性被大幅削弱，價格的上漲并不能撬動供給快速增加。在下游需求疲軟的情況下，上游原材料成本向下游傳導并不順暢，造成中下游企業利潤受到擠壓，特別是中小微企業經營仍舉步維艱。2021年，國有控股企業利潤同比增長65.8%，而同期私營企業同比增長27.9%，以私營企業為主的中下游環節企業利潤增長遠不及以國有控股企業為主的上游原材料企業。

四是服務業供給仍受疫情拖累恢復緩慢。全國服務業供給繼續恢復，但修復速度略有放緩。2021年，服務業生產指數同比增長13.1%，兩年復合增長6.0%，服務業生產仍未回到疫情前，實質性的快速改善尚未實現。疫情多點散發，導致服務業增幅放緩，部分接觸型服務業受疫情影響比較明顯。疫情反彈拖累交通運輸、住宿和餐飲、文化旅游、租賃商務等線下活動。其中，2021年住宿和餐飲業增加值雖增長14.5%，但兩年平均增速下降2.4%。

四、預期轉弱對經濟的影響仍將持續

隨著近幾年經濟增速持續走低，加上各種災害頻發，居民和企業的預期發生變化，對經濟運行的影響較為明顯。

一是居民對收入增長的預期下降。隨著經濟增速的逐步下降，居民收入增速相應出現下降。收入增速預期的下降又導致居民消費支出增速減緩，從而影響消費需求的增加。

二是居民的消費意愿下降、預防性儲蓄意愿增強。由于收入增長預期弱化，近年來受疫情影響就業穩定性有所下降，加上疫情和極端氣候對居民生活造成的影響加大，居民的預防性儲蓄意愿增強，進一步影響到居民的消費支出和消費需求的增長。

三是企業投資預期弱化。隨著我國基礎設施的不斷完善和居民住房需求得到基本滿足，加上鋼鐵、化工、電力等重資產行業產能逐步飽和甚至出現產能過剩的情況，企業尋找合適投資項目的難度加大，企業對投資增長的預期弱化。

五是通脹預期增強不利于居民消費增長。2021年國際大宗商品價格大幅度上漲，且已經導致美國、土耳其等國家生產價格、消費價格出現較大幅度上漲。上述情況也向我國能源資源類產品傳導，帶動我國工業品生產價格和生產資料購進價格出現較大幅度上漲。從近期情況看，我國居民和企業關于價格上漲的預期強化，這將對居民消費和部分企業投資產生一定的不利影響。

六是金融風險預期強化。伴隨著房地產市場銷售的下降，2021年以來先后有華夏幸福、恒大等一批大型房地產企業債務違約，尤其是負債規模高達2萬億元的恒大集團債務違約后，市場反應強烈，社會各界對金融風險的預期明顯強化。反過來，金融機構對高風險企業限貸甚至收貸，進一步加劇了市場流動性風險。近期，人民銀行采取了降低準備金率和貸款市場報價利率(LPR)等措施，目前市場預期有所好轉，但后續效果仍然有待觀察。

五、2022年經濟增長仍將承壓

展望2022年，我國經濟增速將延續下行態勢，預計2022年GDP增長5.5%左右，增速較2021年回落2.6個百分點。此目標是在考慮政策加力的情況下比較樂觀的預期。而受基數影響，我國2022年經濟增速將呈前低后高特征。

從供給端看，在2021年基數效應較高的情況下，第一產業和第二產業增速將有所回落，預計2022年分別增長2.6%和5.1%左右，增速較2021年分別回落4.5和3.1個百分點。與此同時，在國內疫情反復的情況下，第三產業恢復仍將面臨壓力，預計2022年增長6.0%左右，增速較2021年回落2.2個百分點。

表1 2020—2022年主要宏觀經濟指標增長情況 單位：%

從需求端看，在擴大內需政策作用下國內需求增長偏弱態勢可能得到一定程度的改觀。一方面，投資增速有所提升，預計2022年固定資產投資將增長5.5%，增速較2021年小幅提升0.6個百分點。其中，隨著制造業上游利潤增長趨緩，制造業上游投資增長動力不足，對制造業投資形成制約，預計制造業投資增速將回落至9.6%，增速較2021年下降3.9個百分點。在房地產融資條件有所放松的情況下，房地產投資有望企穩，預計房地產開發投資將增長3.1%左右，增速較2021年下降1.3個百分點。受發債節奏加快、財政預算盈余逐步發揮作用以及基建項目加快落地等因素影響，基建投資增速將明顯回升，預計2022年增長6.1%，增速較2021年上升5.7個百分點，成為支撐我國投資增長的重要因素。另一方面，在收入改善不明顯、房地產貸款對消費擠出以及預防性儲蓄動機依然較強的情況下，我國消費支出增速將處于下行狀態，預計2022年社會消費品零售總額增長6.5%左右，增速較2021年下降6個百分點。此外，隨著2022年全球經濟增速放緩以及主要經濟體貨幣政策轉向，我國面臨的外部環境越發嚴峻，出口高增長態勢將明顯減弱，預計2022年增長4.8%，增速較2021年下降25.1個百分點，出口對經濟增長的拉動作用將逐步向常態回歸。

從價格方面看，受美聯儲貨幣政策逐漸收緊以及國際大宗商品供給逐步恢復等因素影響，PPI漲幅將逐漸回落。預計2022年上漲3.3%，特別是由于2021年第四季度基數較高，2022年第四季度PPI有可能出現同比下降的情況。盡管豬肉和蔬菜價格會對我國CPI形成一定擾動，同時翹尾因素以及低級數效應對2022年CPI上漲形成一定支撐，但2022年CPI并不具備全面大幅上漲基礎，CPI漲幅仍將保持在合理區間。預計2022年上漲2.4%，漲幅較2021年回升1.5個百分點。PPI與CPI漲幅都處于可接受范圍內并且剪刀差明顯縮小，從而為貨幣政策操作提供更大空間。

六、政策建議

面對階段性、結構性、周期性等問題，要正確認識和把握新發展階段的新形勢、新特點和新規律，堅持“穩字當頭、穩中求進”，增強財政政策和貨幣政策的效果，激發經濟發展活力，深挖消費潛力，緩解重點群體就業壓力，把握好實現“雙碳目標”的節奏和力度，確保經濟平穩運行。

(一)做好宏觀政策跨周期調節，貨幣政策和財政政策要發力提效

財政貨幣政策要做好跨周期設計，加強政策之間的協調聯動性，把握好政策的節奏和力度，確保政策的連續性、有效性和可持續性。一是貨幣政策要更加精準有效，保持流動性合理充裕。提升金融服務實體經濟質量和水平，在確保貨幣供應量與社會融資規模同名義經濟增速基本匹配的基礎上，用好貨幣政策工具，加大對中小微企業、科技創新以及綠色發展等重點領域的支持力度。持續推進利率、匯率市場化改革，合理引導實際貸款利率下行，進一步降低企業融資成本。增強人民幣匯率彈性，保持人民幣匯率在合理均衡水平上基本穩定。二是財政政策要加力提效。持續完善減稅降費政策，營造有利于中小微企業穩定發展的環境，助力企業解憂紓困。加大對重點項目的支持力度，做好專項債項目準備及發行工作，積極發揮專項債對地方經濟發展的促進作用。用好財政資金直達機制，充分發揮財政托底保障效應。三是妥善處理防風險與穩增長的關系。堅守不發生系統性財政金融風險的底線，謹防局部熱點事件引發系統性金融風險，防范化解地方政府債務隱性風險，避免防風險引發的次生風險。四是做好應對外部沖擊的政策儲備與預案。密切跟蹤美聯儲貨幣政策動向，加強我國薄弱環節的監管，做好重點領域風險防范和處置，提高應對美聯儲貨幣政策收緊帶來的外部風險的能力。五是做好預期管理，加強對政策的正確解讀工作，引導市場主體正確理解政策，避免預期發生混亂。

(二)加快推進市場化改革，激發經濟發展活力

以科技創新為引領，加快推進關鍵核心領域技術攻關，打通產業鏈供應鏈的堵點斷點難點，實現科技自立自強。以供給側結構性改革為主線，加快推進能源、利率等重點領域的要素市場化改革，破除要素自由流動障礙和壁壘，持續完善市場經濟體系，提高要素配置效率。以高水平的對外開放激活內循環發展潛能，加快推進更大范圍、更寬領域、更深層次的高質量對外開放，持續優化完善營商環境，加大知識產權保護力度，提高我國市場化、法治化、便利化水平。提升制度性開放水平，打破阻礙國際國內雙循環的制度性壁壘。合理引導和優化企業在全球范圍內的資源配置，切實維護國內產業鏈和供應鏈的安全與穩定，推動國際國內雙循環相互促進。

(三)多措并舉培育消費增長點，深挖消費潛力

一是進一步釋放居民服務性消費潛力。加快推動消費場景升級，增加服務業數字化轉型，利用數字技術做好疫情防控的同時，加快數字化賦能餐飲、文旅等多場景服務，擴大非接觸服務業的有效供給，為服務性消費創造有利條件。二是持續擴大居民增收渠道。鼓勵黨政機關和企事業單位采取獎金補貼、股權激勵、節假日福利等措施增加居民收入及薪酬福利，并拓展財產性收入、經營性收入和轉移支付收入的渠道，持續改善一、二次收入分配，提高低收入群體收入水平，完善三次分配制度體系，支持企業事業單位集資合作建房，提高職工住房無息貸款、房租補貼、企業稅費減免和延期還款政策。三是提高社會保障水平。進一步擴大社會保障范圍，降低居民對養老、醫療、教育等方面的負擔，緩解居民對預防性儲蓄的憂慮，從而提升居民消費意愿。

(四)繼續把就業優先政策落實到位，穩住民生基本盤

一是制定新一輪創業就業的扶持政策。引導更多高校畢業大學生開展創業，以此帶動就業崗位增加。進一步落實農民工返鄉創業扶持政策，促進滯留在農村的農民工就地創業就業，結合鄉村振興戰略，增加農村農業就業蓄水池的作用。二是對勞動密集型服務業出臺更多支持性政策。全面落實對中小微企業特別是服務性企業的穩崗就業政策，優化營商環境，穩定市場預期，加大減稅降費等政策落地力度，拓寬中低收入群體就業渠道，引導其逐步恢復正常營業，持續增加就業崗位。三是加大對靈活性就業的扶持支持力度。進一步完善靈活就業者的失業救濟補貼、社保補貼、技能培訓補貼等保障制度，健全“非合同制”從業人員的社保政策，穩定企事業單位、基層服務項目招錄規模，充分發揮失業保險和商業保險的兜底保障作用，推出高性價比的補充保險制度，在收入預期不穩定情況下，保障農民工生活補貼獲得性和社會保障連續性。四是圍繞“一老一小”需求增加就業崗位。出臺實質性和接地氣的教育培訓補貼政策，在實施鼓勵生育政策和應對人口老齡化政策下，積極培育服務于“一老一小”的市場主體，引導更多勞動者轉型從事托幼保育、護理養老等行業，持續提高從業者工資福利水平，為其提供減稅、補貼、假期等支持性政策。五是加快推進慈善機構等非政府組織發展。發揮慈善機構在調節收入分配、創造就業等方面的積極作用，鼓勵社會和慈善機構參與創業就業，采用以工代訓、以工代賑等方式，主動參與鄉村支教、弱勢群體援助、下崗職工培訓以及關心和愛護下一代成長等公益活動。

(五)統籌能源與經濟的關系，把握好實現“雙碳”目標的節奏和力度

在“雙碳”目標背景下，堅持發展優先、精準施策、分類指導，加強各部門的溝通協調，兼顧碳減排目標與穩增長目標，把握好能耗“雙控”的節奏和力度，避免政策急剎車帶來過大的短期沖擊。在推進能源供給結構綠色低碳轉型過程中，平衡好傳統能源與新能源協調發展節奏，正確處理能源發展與安全的關系，做到先立后破，始終把能源保障、能源安全作為經濟社會發展的基礎和底線，謹防運動式減碳。加快推進產業結構優化升級，堅決遏制“兩高”項目盲目發展，在保證產業鏈供應鏈安全的基礎上，有序推進高耗能產業節能降碳，強化技術創新、模式創新等在節能降碳中的作用，提高能源利用效率。