監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度構(gòu)建研究

張煒達(dá) 郝輝輝

黨中央在十八屆四中全會和十九屆四中全會中都強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。2021年1月中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》進(jìn)一步明確提出，要“強(qiáng)化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規(guī)范性文件、地方各級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查”。監(jiān)察規(guī)范性文件是監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)察工作運用最為廣泛的法律依據(jù)，在監(jiān)察活動中產(chǎn)生著重大的影響。實踐中，為了保障監(jiān)察活動能有據(jù)而為，各級監(jiān)察委員會或單獨，或與紀(jì)委聯(lián)合，或與其他國家機(jī)關(guān)共同發(fā)布規(guī)范性文件來指導(dǎo)監(jiān)察工作。基于完善備案審查制度的現(xiàn)實需要，本文擬在厘清監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查理論邏輯和研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度構(gòu)建予以初步探究。

一、研究緣起：法律監(jiān)督下的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查

（一）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的理論緣由

1.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的內(nèi)涵

監(jiān)察規(guī)范性文件是各級監(jiān)察委員會依據(jù)《監(jiān)察法》及相關(guān)監(jiān)察立法性文件，在其法定職權(quán)范圍內(nèi)針對不特定主體反復(fù)適用的非立法性文件[1]。依據(jù)監(jiān)察規(guī)范性文件作用對象進(jìn)行劃分，可分為監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件和監(jiān)察外部規(guī)范性文件。監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件針對監(jiān)察內(nèi)部自治，不發(fā)生外部拘束力[2]。監(jiān)察外部規(guī)范性文件針對不特定主體反復(fù)適用，產(chǎn)生外部拘束力。筆者認(rèn)為，監(jiān)察外部規(guī)范性文件制定數(shù)量較多，效力層級較低，具有普遍性，能夠反復(fù)適用，廣泛應(yīng)用于監(jiān)察工作，對監(jiān)察對象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生較大的影響，故監(jiān)察外部規(guī)范性文件應(yīng)納入備案審查范圍內(nèi)。

基于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查是加強(qiáng)憲法權(quán)威，推進(jìn)監(jiān)察法治的重要制度設(shè)計，本文認(rèn)為其意指地方各級人大常委會將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查工作的范圍內(nèi)，通過備案審查的方式實現(xiàn)監(jiān)督功能。針對實踐中大量存在的監(jiān)察規(guī)范性文件，各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)高度重視，開展必要的監(jiān)督[3]。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查與人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度存在緊密的聯(lián)系，人大常委會在聽取專項報告時不能不涉及到監(jiān)察委員會出臺的規(guī)范性文件的合法性問題[4]。從中國憲制結(jié)構(gòu)下人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的特點來看，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查應(yīng)是人大常委會的職權(quán)之一。

2.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的特性

（1）政治性。為了建立執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，黨中央作出了深化國家監(jiān)察體制改革的重大政治決斷[5]。監(jiān)察體制改革屬于國家的頂層設(shè)計，具有鮮明的政治性。監(jiān)察規(guī)范性文件是各級監(jiān)察委員會落實國家法律和政策所制定的非立法性文件，體現(xiàn)國家的政治導(dǎo)向和政治意志。從監(jiān)察規(guī)范性文件的制定目的、制定依據(jù)、適用原則、調(diào)整對象等來看，對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查離不開政治考量。政治性貫穿于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查全過程，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作首先是將黨和國家的政治建設(shè)放在首位，把握政治方向，承擔(dān)政治責(zé)任，從而為新時代監(jiān)察工作提供堅實的政治保證。此外，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是中國監(jiān)察制度的特色，作為黨的重要部門的紀(jì)委與監(jiān)察委員會聯(lián)合制發(fā)的監(jiān)察規(guī)范性文件也不少見，對此類監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查政治性要求更加突出。

（2）法律性。《監(jiān)察法》的頒布，標(biāo)志著監(jiān)察體制改革由重大政治決斷轉(zhuǎn)化為憲法、法律上的正式制度安排。任何組織和個人均須遵循法治邏輯、法治理念和法治方法來理解、維護(hù)、遵守有關(guān)國家監(jiān)察的法律規(guī)定[6]。監(jiān)察規(guī)范性文件屬于監(jiān)察法制體系范疇，其制定過程、規(guī)范內(nèi)容均具有法律性。監(jiān)察規(guī)范性文件在外化實施過程中產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力，對監(jiān)察對象的權(quán)利、義務(wù)造成實質(zhì)性的增加或減少。因此，對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查至為重要，其啟動、審查、處理、保障、監(jiān)督均須依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行。法律性成為監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作的特有屬性之一，具體體現(xiàn)在依據(jù)來源、權(quán)限、范圍、程序、結(jié)果等方面。

（3）時代性。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查與深化監(jiān)察體制改革相呼應(yīng)，具有濃烈的時代特色。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查是深化監(jiān)察體制改革的必然要求，其涉及憲法層面的制度架構(gòu)，與新時代背景下的監(jiān)察體制改革一脈相承，互相呼應(yīng)。監(jiān)察權(quán)在具體運行的過程中，需要進(jìn)行法律層面的監(jiān)督，從而確保其在法治軌道上有序運行。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查并不必然阻礙監(jiān)察體制改革，兩者互相兼容，共同完善。新時代的發(fā)展為監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查提供了有利的條件。新時代的發(fā)展呼吁監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的構(gòu)建。

3.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的理論基礎(chǔ)

（1）人民主權(quán)理論。作為中國特色社會主義法治的最新理論成果，習(xí)近平法治思想的核心要義之一就是堅持人民主體地位，把以人民為中心的發(fā)展思想融入到全面依法治國的偉大實踐中[7]。法治建設(shè)過程中主線是以人民為中心，滿足廣大人民群眾的美好追求。人民主權(quán)理論是世界各國法治的重要理論，也是社會主義民主法治的源頭。我國憲制層面的權(quán)力配置均體現(xiàn)了人民的意志。人民是權(quán)力的來源，是權(quán)力產(chǎn)生效力的正當(dāng)性基礎(chǔ)[8]。監(jiān)察權(quán)作為新興的權(quán)力類型，必然受到人民主權(quán)理論的影響。監(jiān)察規(guī)范性文件指導(dǎo)監(jiān)察主體作出監(jiān)察行為，對監(jiān)察對象產(chǎn)生監(jiān)察法律效果。規(guī)范性文件備案審查制度的理論來源為人民主權(quán)理論，監(jiān)察規(guī)范性文件當(dāng)然也不例外。人民主權(quán)理論是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的邏輯起點。

（2）權(quán)力制約理論。任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和約束，這是民主法治社會的必然要求[9]。權(quán)力制約理論是出于權(quán)力易腐蝕、易濫用的特性而建構(gòu)起的理論。監(jiān)察權(quán)作為一種監(jiān)督性的權(quán)力類型，理應(yīng)受到其他國家機(jī)關(guān)相應(yīng)的法律監(jiān)督，這是避免權(quán)力濫用的最佳選擇。十九屆中紀(jì)委第五次全體會議中提到，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，忠實履行黨章和憲法賦予的職責(zé)，有力推動黨中央決策部署有效落實[10]。監(jiān)督和權(quán)力制約機(jī)制貫穿于法治建設(shè)的過程中，構(gòu)建全覆蓋的監(jiān)督制度是法治建設(shè)的必然要求。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作體現(xiàn)了人大及其常委會對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)察活動的法律監(jiān)督，契合法治社會權(quán)力制約的理念。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查有助于規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為，糾正不合法和不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，促使監(jiān)察工作在法治軌道上有序運行。

（3）依法監(jiān)察理論。依法監(jiān)察理論是經(jīng)由依法行政原則結(jié)合監(jiān)察實際需要發(fā)展而來，從法源上看，依法監(jiān)察理論源自于依法行政原則[11]。依法監(jiān)察主要解決法律與監(jiān)察之間關(guān)系的問題，要求監(jiān)察活動必須滿足最低限度上的法治要求，從而使監(jiān)察活動獲得法律層面的形式正當(dāng)性。依法監(jiān)察理論是監(jiān)察法治原理的本質(zhì)要求，也是一切監(jiān)察有關(guān)制度及其活動的基本前提[12]。各級監(jiān)察委員會制定和發(fā)布監(jiān)察規(guī)范性文件須符合法律的規(guī)定，經(jīng)過法定程序。監(jiān)察體制改革對法治反腐提出了全新的要求，各級監(jiān)察委員會為了解決監(jiān)察法規(guī)制定不足的缺陷，制定監(jiān)察規(guī)范性文件以維持監(jiān)察工作的高效運轉(zhuǎn)。但監(jiān)察規(guī)范性文件理應(yīng)置于法治之下，受到法律的制約。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查以依法監(jiān)察理論為根本指導(dǎo)，符合監(jiān)察法治的最終價值追求目標(biāo)。

（二）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的研究現(xiàn)狀

截至2021年8月31日，筆者以“監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查”作為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)上進(jìn)行檢索，結(jié)果為0篇。通過進(jìn)一步檢索“人大監(jiān)督”“監(jiān)察立法”相關(guān)研究成果，發(fā)現(xiàn)少量與監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查關(guān)涉的內(nèi)容。如有學(xué)者對監(jiān)察規(guī)范性文件的制定主體及效力進(jìn)行了探討，認(rèn)為監(jiān)察規(guī)范性文件須經(jīng)過本級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)，將其納入人大備案審查范疇[13]。有學(xué)者主張國家監(jiān)察委員會單獨制定的監(jiān)察規(guī)范以及地方監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察規(guī)范均可以納入備案審查和合憲性審查體系之中。對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范的合法合規(guī)合憲性控制不應(yīng)簡單依照相關(guān)國家法律納入備案審查和合憲性審查機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)完善黨規(guī)國法備案審查聯(lián)動機(jī)制[14]。有學(xué)者從人大及其常委會如何對監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查進(jìn)行了相應(yīng)的研究，包括備案審查的范圍、審查主體、審查基準(zhǔn)、審查程序等內(nèi)容[15]。有學(xué)者提議，深化人大對監(jiān)察委員會的法律監(jiān)督，建立人大監(jiān)督監(jiān)察委員會規(guī)范性文件的審查基準(zhǔn)制度[16]。有學(xué)者主張，應(yīng)探索對各級監(jiān)察委員會發(fā)布的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，加強(qiáng)人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督[17]。有學(xué)者認(rèn)為，地方人大常委會有權(quán)對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查工作，體現(xiàn)為一種控權(quán)式監(jiān)督[18]。縱觀國內(nèi)已有研究成果，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查問題的專門研究尚待關(guān)注。

（三）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的理論邏輯

（1）構(gòu)建規(guī)范性文件備案審查制度的現(xiàn)實需要。監(jiān)察體制改革以來，各地監(jiān)察委員會在工作中大量采用制發(fā)監(jiān)察規(guī)范性文件的方式開展工作，導(dǎo)致實踐中監(jiān)察規(guī)范性文件的大量存在。十八屆四中全會提出，要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。可見，構(gòu)建體系性的規(guī)范性文件備案審查制度成為法治建設(shè)的重要方向。從本質(zhì)上來看，監(jiān)察規(guī)范性文件屬于規(guī)范性文件的范疇，理應(yīng)納入備案審查范圍。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查契合規(guī)范性文件備案審查制度的現(xiàn)實發(fā)展需要，有助于彌補規(guī)范性文件備案審查制度現(xiàn)存的缺漏。

（2）提升監(jiān)察工作法治化水平的必然選擇。監(jiān)察工作具有高度的政治屬性，所有監(jiān)察工作均應(yīng)將政治性擺在首位。但在實踐過程中，監(jiān)察工作重視政治有余，關(guān)注法治不足。目前，我國并未建立完善的監(jiān)察法制體系，非立法性的監(jiān)察規(guī)范性文件活躍于監(jiān)察工作之中，監(jiān)察規(guī)范性文件中的術(shù)語規(guī)范性與技術(shù)性有待進(jìn)一步提升。監(jiān)察權(quán)的運行需要置于國家監(jiān)督體系之下，而監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查是法治監(jiān)督下的必然要求，有助于提升監(jiān)察規(guī)范性文件的法治性，促使監(jiān)察工作在法治軌道上有序開展，提高監(jiān)察法治水平。

（3）建設(shè)社會主義法治體系的應(yīng)有之義。習(xí)近平法治思想“十一個堅持”中提到，堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系。中國特色社會主義法治體系的建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的重要一環(huán)。法治體系建設(shè)內(nèi)容豐富，其中監(jiān)察規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件及黨內(nèi)規(guī)范性文件均屬于法治體系建設(shè)的范疇。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查作為監(jiān)察法制體系建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，在法治體系建設(shè)中不可或缺。構(gòu)建監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度有助于促進(jìn)法治體系建設(shè)。換言之，法治體系建設(shè)亟需構(gòu)建監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度。

（4）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。國家治理問題是現(xiàn)代法治社會的一個重要問題，反映著一個國家的治理水平高低，主要包含國家治理體系和治理能力兩大方面。堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是習(xí)近平法治思想的核心命題之一，是推進(jìn)國家治理法治化的科學(xué)理論指引[19]。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求之一便是規(guī)范公權(quán)力的有效運行，監(jiān)督公權(quán)力的正確行使。監(jiān)督是權(quán)力正確運行的保證，是國家制度和治理體系有效運轉(zhuǎn)的重要支撐[20]。監(jiān)察規(guī)范性文件在某種程度上折射出監(jiān)察工作是否合乎法治化要求，將其納入備案審查范圍符合國家治理的總目標(biāo)。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查作為國家治理中的一項重要制度，能夠糾正監(jiān)察工作中的違法不當(dāng)規(guī)定，將其有效轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)察效能。構(gòu)建中國特色的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度可以有效助推監(jiān)察活動制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

二、制度考察：監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查現(xiàn)狀

（一）備案審查制度的現(xiàn)行法律依據(jù)

我國監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查目前處于探索階段，并無統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的法律規(guī)定。《監(jiān)督法》中第五章專門規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查，由于該法頒布較早，監(jiān)察委員會尚未設(shè)立，故而未將監(jiān)察規(guī)范性文件列入備案審查范圍。全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會（以下簡稱全國人大常委會法工委）關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告中指出，只要是規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對象，這些機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍[21]。全國人大常委會法工委關(guān)于2020年備案審查工作報告中提到，大多數(shù)省份已經(jīng)將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍。2019年10月26日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》明確了國家監(jiān)察委員會具有制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)限，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報全國人大常委會備案，這表明監(jiān)察法規(guī)已納入全國人大常委會備案審查的工作范圍。同年通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》將監(jiān)察法規(guī)列入備案審查的范圍內(nèi)[22]。依據(jù)法律優(yōu)越原則，監(jiān)察法規(guī)的位階高于監(jiān)察規(guī)范性文件，監(jiān)察規(guī)范性文件須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定不得抵觸監(jiān)察法規(guī)等上位法。既然監(jiān)察法規(guī)已列入備案審查的范圍內(nèi)，若不對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，則會出現(xiàn)當(dāng)監(jiān)察規(guī)范性文件與監(jiān)察法規(guī)相抵觸情形發(fā)生時，導(dǎo)致監(jiān)察法規(guī)可能處于被架空的局面。因此，監(jiān)察委員會制發(fā)的規(guī)范性文件理應(yīng)納入備案審查的范圍。

目前，中央層面尚無明確的關(guān)于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的統(tǒng)一規(guī)定。但地方層面如河北、黑龍江、湖北、福建、江蘇、新疆、云南、青海、遼寧、天津等省市區(qū)（見表1）已經(jīng)出現(xiàn)了將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查的具體規(guī)定。

此外，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查原則、范圍、主體、報備、審查、處理、保障與監(jiān)督等內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。考慮到紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制設(shè)置，目前黨內(nèi)規(guī)范性文件已納入備案審查的范圍之內(nèi)，把各級監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍同樣具有必要性與可行性。

（二）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)實困境

1.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查缺乏明確的法律依據(jù)。自《監(jiān)察法》頒布以來，各級監(jiān)察委員會大多采取制定監(jiān)察規(guī)范性文件的形式開展具體的監(jiān)察工作。監(jiān)察規(guī)范性文件廣泛應(yīng)用于監(jiān)察實踐工作中，對監(jiān)察工作的推進(jìn)具有重要的意義。目前，國家層面尚未出臺統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的相關(guān)法律規(guī)定，《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等尚未規(guī)定將監(jiān)察立法文件納入備案審查范圍，致使監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查缺乏明確的法律依據(jù)。地方層面，各地對于監(jiān)察規(guī)范性文件是否納入備案審查范圍規(guī)定不統(tǒng)一。據(jù)初步統(tǒng)計，有20個省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)依據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》將監(jiān)察委員會制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍內(nèi)[23]。其他地方正在進(jìn)行修訂備案審查方面的相關(guān)規(guī)定。此外，已經(jīng)將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍的各地方仍存在不同的規(guī)定，如青海省將規(guī)范性文件備案審查地方性法規(guī)的內(nèi)容分為總則、備案、審查、處理、保障與監(jiān)督、附則等六部分，審查部分對審查職責(zé)、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了專門規(guī)定[24];湖北省將審查要求與審查建議獨立，與審查、處理、保障與監(jiān)督等部分相并列[25]。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查體現(xiàn)了人大對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，突出了人大在備案審查工作中的主導(dǎo)地位。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，主要表現(xiàn)為聽取和審議專項報告、組織執(zhí)法檢查、就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢[26]。對于監(jiān)察規(guī)范性文件如何進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督并無明確的法律規(guī)定，出現(xiàn)了法律監(jiān)督的“真空地帶”，以致監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作無法有效開展。

2.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)不明晰。基準(zhǔn)是描述依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)是判斷監(jiān)察規(guī)范性文件是否符合監(jiān)察法治的重要依據(jù)。我國《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等法律中存在監(jiān)督規(guī)范性文件的審查基準(zhǔn)規(guī)定。但上述法律中的備案審查基準(zhǔn)在實際操作過程中存在不統(tǒng)一的情形，《憲法》《立法法》和《監(jiān)督法》理論上主要確立了合法性基準(zhǔn)，備案審查實踐中則適用合法性基準(zhǔn)與適當(dāng)性基準(zhǔn)[27]。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作直接適用于上述基準(zhǔn)則會出現(xiàn)合法性標(biāo)準(zhǔn)過于簡單化、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)抽象化、操作標(biāo)準(zhǔn)空洞化等問題[28]。對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，具體的備案審查基準(zhǔn)是一個關(guān)鍵性的問題。目前，具體的備案審查基準(zhǔn)為何，相關(guān)立法和實踐并不明晰[29]，增加了監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)實難度。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)是衡量監(jiān)察規(guī)范性文件合法適當(dāng)與否的重要標(biāo)尺。明確監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)，方能有效推進(jìn)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的構(gòu)建。

3.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查缺失統(tǒng)一程序規(guī)定。法律程序意指行為主體依照一定的方式、方法、步驟、時限等所形成實體法律內(nèi)容的過程。法治國家原則要求程序正當(dāng)，正當(dāng)法律程序有助于公正實體結(jié)果的實現(xiàn)。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的程序規(guī)定關(guān)乎具體備案審查工作的正常運行，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作理應(yīng)堅持正當(dāng)程序原則，確保備案審查工作嚴(yán)格依照相關(guān)法定程序進(jìn)行。實踐中，統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查程序缺失，給監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作的有序開展帶來了困擾。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的程序如何規(guī)定，究竟是借鑒黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查程序，還是根據(jù)其自身特色制定特殊的備案審查程序，是一個迫切需要明晰的問題。

4.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的溝通反饋不力。作為一種強(qiáng)制性的公權(quán)力，監(jiān)察權(quán)適用于監(jiān)督公職人員的行為。從政治法律角度綜合評估，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，統(tǒng)一掌握各種反腐資源，其權(quán)力空前厚重且集中，政治地位明顯高于同級法院和檢察院[30]。此種情形下，各級人大對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督制約的難度劇增，無法支配和監(jiān)督黨的紀(jì)委和紀(jì)律監(jiān)督權(quán)[31]，進(jìn)而會導(dǎo)致監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的溝通不易、反饋不力。實踐中，對于監(jiān)察委員會未能及時落實備案審查機(jī)關(guān)提出的審查建議，備案審查機(jī)關(guān)可建議主任會議要求監(jiān)察委員會向人民代表大會提交專項報告[32]。而對于專項報告后備案審查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會如何溝通則語焉不詳。故此，人大常委會與監(jiān)察委員會間的溝通反饋亟待加強(qiáng)。

三、制度構(gòu)建：基于中國特色的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查

（一）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的適用原則

1.有件必備、有備必審、有錯必糾的原則。有件必備、有備必審、有錯必糾原則是備案審查制度中共識性的基本原則，其中有件必備原則的主體針對的是各級監(jiān)察委員會，而有備必審原則和有錯必糾原則則主要針對備案審查機(jī)關(guān)。具體來說，有件必備是指監(jiān)察委員會制定的屬于備案審查范圍的監(jiān)察規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時報備審查，不得瞞報、漏報、遲報。有備必審是指備案審查機(jī)關(guān)對于報備審查的監(jiān)察規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時按照相關(guān)要求進(jìn)行嚴(yán)格審查，不得備而不審、流于形式。有錯必糾是指備案審查機(jī)關(guān)對于在備案審查過程中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)察規(guī)范性文件存在的問題應(yīng)當(dāng)及時作出處理，提出審查建議，由監(jiān)察委員會進(jìn)行糾正，不得推脫、視而不見。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作須監(jiān)察委員會和備案審查機(jī)關(guān)雙方合力方可順利進(jìn)行，該原則對雙方主體均提出一定的要求。

2.依法審查原則。法治國家建設(shè)要求各項工作依法進(jìn)行，備案審查工作同樣須依法進(jìn)行。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查須遵循依法審查原則。依法審查原則要求備案審查機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限，在其職責(zé)范圍內(nèi)依照法定程序、法定基準(zhǔn)對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，依法進(jìn)行處理。依法審查原則要求監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作摒棄傳統(tǒng)的政治性備案審查思維模式，在法治思維模式下進(jìn)行審查。依法審查原則與新時代法治國家建設(shè)的基本要求相吻合，有助于推動紀(jì)法貫通和法法銜接。

（二）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的模式

1.主動審查模式。主動審查模式是人大和監(jiān)察委員會依據(jù)相關(guān)權(quán)限審查監(jiān)察規(guī)范性文件合法適當(dāng)與否。監(jiān)察委員會主動審查監(jiān)察規(guī)范性文件，體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部“自查自糾”的特點，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)具有極強(qiáng)的自律性和守法性。基于監(jiān)察內(nèi)部關(guān)系，單純依靠監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部主動審查，在某種程度上難以起到有效的糾正效果。因此，人大主動審查監(jiān)察規(guī)范性文件十分必要，有助于更好地發(fā)揮外部監(jiān)督功效。通常來說，主動審查模式主要針對社會關(guān)注度高、對社會公眾產(chǎn)生重大影響等規(guī)范性文件。

2.被動審查模式。被動審查模式是指公民、有關(guān)機(jī)關(guān)組織等主體向備案審查機(jī)關(guān)提出審查建議，要求對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。被動審查模式體現(xiàn)了社會主體積極主動參與國家治理的特點。本文認(rèn)為，被動審查模式下應(yīng)對相關(guān)主體提出審查作一定的限制，這有助于減輕備案審查工作的強(qiáng)度，降低監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作的頻率與次數(shù)，節(jié)約公共資源與成本。同時，公民、有關(guān)機(jī)關(guān)組織等主體需提供初步的線索材料，便于備案審查機(jī)關(guān)依據(jù)法定審查標(biāo)準(zhǔn)開展審查工作。

（三）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)

監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)兼具形式基準(zhǔn)與實質(zhì)基準(zhǔn)，備案審查機(jī)關(guān)在具體進(jìn)行監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作中應(yīng)當(dāng)綜合進(jìn)行考量，作出明確的處理決定。

1.政治性基準(zhǔn)。監(jiān)察規(guī)范性文件制定的出發(fā)點是為了推動紀(jì)檢監(jiān)察工作的高效有序規(guī)范開展，具有濃厚的政治色彩。基于此，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將政治性基準(zhǔn)置于首要地位，這與監(jiān)察規(guī)范性文件的屬性有著密切的關(guān)系。政治性基準(zhǔn)主要審查監(jiān)察規(guī)范性文件是否認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想;是否堅持習(xí)近平法治思想的核心要義;是否同黨和國家的大政方針、基本路線、基本方略保持一致;是否與黨和國家法治反腐的重大決策部署相吻合;是否嚴(yán)格遵守黨和國家的政治紀(jì)律;等等。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查中政治性基準(zhǔn)是備案審查工作的前提基礎(chǔ)，需要高度重視。

2.合法性基準(zhǔn)。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度是中國特色社會主義法治體系中的重要環(huán)節(jié)。紀(jì)檢監(jiān)察的具體規(guī)定理應(yīng)合乎法律的規(guī)定，不得與之相違背、相抵觸。故此，監(jiān)察規(guī)范性文件的合法性基準(zhǔn)主要審查監(jiān)察規(guī)范性文件是否合法的問題。合法性基準(zhǔn)是監(jiān)察法治化的底線要求，任何監(jiān)察規(guī)范性文件均不得突破該底線。合法性基準(zhǔn)可以結(jié)合制定主體、制定權(quán)限、制定程序、文件內(nèi)容等要件進(jìn)行考量[33]。合法性基準(zhǔn)主要審查監(jiān)察規(guī)范性文件是否與憲法、立法法及監(jiān)察法等基本法律相一致;是否同黨內(nèi)法規(guī)相沖突;是否對同一事項的規(guī)定與監(jiān)察法規(guī)相抵觸;是否違背監(jiān)察立法的基本理念和基本精神;是否依法定程序制定監(jiān)察規(guī)范性文件;相關(guān)主體是否具有制定監(jiān)察規(guī)范性文件的法定權(quán)限;等等。合法性基準(zhǔn)能夠保持法制的統(tǒng)一性，減少不合法的監(jiān)察規(guī)范性文件，增強(qiáng)法治體系的協(xié)調(diào)性和規(guī)范性。

3.合理性基準(zhǔn)。監(jiān)察規(guī)范性文件的內(nèi)容是否適當(dāng)，須以合理性基準(zhǔn)進(jìn)行界定。合理性基準(zhǔn)主要審查監(jiān)察規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容是否處于一種“均衡”的狀態(tài)，是否存在不合理、不公平、不恰當(dāng)?shù)那樾巍＞唧w來說，監(jiān)察規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容、措施是否符合監(jiān)察工作的實際需要，兩者間是否彼此明顯脫離;監(jiān)察規(guī)范性文件要求監(jiān)察對象履行的義務(wù)與享有的權(quán)利是否協(xié)調(diào)統(tǒng)一;監(jiān)察規(guī)范性文件規(guī)定的對監(jiān)察對象的處置結(jié)果與其實施的行為是否相當(dāng);是否會造成重大的社會不良影響;等等。合理性基準(zhǔn)能夠減少監(jiān)察委員會不當(dāng)侵害監(jiān)察對象合法權(quán)益情形的發(fā)生，以達(dá)至公益與私益的平衡。考慮到備案審查機(jī)關(guān)在運用合理性基準(zhǔn)進(jìn)行審查時的尺度把握，筆者認(rèn)為可以引入行政法中的比例原則進(jìn)行法益之間的價值衡量。

4.規(guī)范性基準(zhǔn)。合格的監(jiān)察規(guī)范性文件須滿足基本的規(guī)范性要求。規(guī)范性基準(zhǔn)需要審查監(jiān)察規(guī)范性文件基本格式是否適當(dāng)、體例形式是否正確、相關(guān)表述是否規(guī)范、提交材料是否符合規(guī)定等。

（四）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的程序

基于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的自身特性，本文認(rèn)為監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查應(yīng)包括報備、審查、處理、監(jiān)督四個程序環(huán)節(jié)。

1.報備。報備是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的首要環(huán)節(jié)，影響著后續(xù)相應(yīng)程序的進(jìn)展。具體來說，應(yīng)當(dāng)報備的監(jiān)察規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起在合理期限內(nèi)由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行報備。若出現(xiàn)未按照規(guī)定時限履行報備義務(wù)的情形時，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期進(jìn)行報備，必要時可進(jìn)行通報。在監(jiān)察規(guī)范性文件報備的過程中，須進(jìn)行一定的備案說明，可包括監(jiān)察規(guī)范性文件制定的背景、依據(jù)、政策來源、審議簽發(fā)流程等內(nèi)容。

2.審查。審查是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查中的核心環(huán)節(jié)。備案審查機(jī)關(guān)對符合審查要求的監(jiān)察規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行登記，并依據(jù)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)進(jìn)行具體的審查。結(jié)合監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)，備案審查機(jī)關(guān)在審查過程中應(yīng)當(dāng)注意不影響監(jiān)察工作的正常開展，減少對監(jiān)察人員的干涉。對于監(jiān)察規(guī)范性文件中內(nèi)容復(fù)雜、敏感度高、專業(yè)性強(qiáng)、覆蓋面廣的內(nèi)容，備案審查機(jī)關(guān)可以進(jìn)行多方面的意見征詢，或者成立專門小組組織調(diào)研，進(jìn)行論證。經(jīng)過意見征詢環(huán)節(jié)或者調(diào)研論證環(huán)節(jié)，備案審查機(jī)關(guān)得出具體的結(jié)論。備案審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察規(guī)范性文件可能存在違法不當(dāng)情形時，可以向同級監(jiān)察委員會提出備案審查建議。同級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行研究核查，以適當(dāng)方式進(jìn)行結(jié)果的反饋，不得延誤。審查過程中備案審查機(jī)關(guān)與同級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)互相配合，保持信息的暢通，依法進(jìn)行審查。在審查過程中，對于監(jiān)察規(guī)范性文件存在的問題，備案審查機(jī)關(guān)可以進(jìn)行內(nèi)部溝通，要求報備機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的情況說明。報備機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定時限內(nèi)就有關(guān)事項說明理由，并提出處理建議。備案審查機(jī)關(guān)參考報備機(jī)關(guān)的情況說明進(jìn)行具體的審查。

3.處理。備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察規(guī)范性文件制定要求，對報備的監(jiān)察規(guī)范性文件作出相應(yīng)的處理決定，并督促報備機(jī)關(guān)及時辦理。

第一，對符合要求的監(jiān)察規(guī)范性文件予以備案通過，及時反饋報備機(jī)關(guān)。此種情形下，監(jiān)察規(guī)范性文件不存在問題或者存在不產(chǎn)生重大影響的輕微瑕疵。不產(chǎn)生重大影響的輕微瑕疵的情形主要包括：（一）不存在原則性問題，規(guī)范性方面存在不足的;（二）政治性表述不夠精準(zhǔn)的;（三）文件制定程序存在輕微瑕疵的;（四）內(nèi)容規(guī)定存在引起誤解的;（五）其他輕微情形。對于不產(chǎn)生重大影響的輕微瑕疵的情形，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以備案通過，并向報備機(jī)關(guān)告知相關(guān)情況。第二，對于監(jiān)察規(guī)范性文件中違法不當(dāng)?shù)膬?nèi)容，不予備案通過，并要求報備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正。違法不當(dāng)?shù)膬?nèi)容主要包括下列情形：（一）違反黨規(guī)國法規(guī)定的;（二）違反黨和國家的政治紀(jì)律、策略方針、路線方略、重大決策的;（三）制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容不合法的;（四）明顯不符合常理的;（五）其他違法不當(dāng)情形。報備機(jī)關(guān)在收到審查糾正建議后，要按照審查糾正建議進(jìn)行完善。對于完善后的監(jiān)察規(guī)范性文件滿足備案審查基準(zhǔn)的，予以備案通過。對于未在法定時限內(nèi)進(jìn)行糾正完善，且無正當(dāng)理由的，備案審查機(jī)關(guān)可以向報備機(jī)關(guān)的上一級監(jiān)察委員會提出審查建議，由上一級監(jiān)察委員會督促報備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正完善。對于糾正完善后的監(jiān)察規(guī)范性文件經(jīng)審查符合相關(guān)要求的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序予以備案通過。

4.監(jiān)督。備案審查機(jī)關(guān)在作出具體處理決定后，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督監(jiān)察規(guī)范性文件的整改情況，而非發(fā)出備案審查建議就簡單了之。監(jiān)督程序是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查程序的最后環(huán)節(jié)，關(guān)系監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查建議能否具體落實。備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查建議的落實情況。備案審查機(jī)關(guān)要主動追蹤備案審查建議的落實進(jìn)度，及時掌握監(jiān)察規(guī)范性文件的整改狀態(tài)，督促監(jiān)察規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)對監(jiān)察規(guī)范性文件及時進(jìn)行糾正完善。對于不積極配合監(jiān)察規(guī)范性文件糾正完善的相關(guān)單位的負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，可以依法追究其相應(yīng)黨紀(jì)政務(wù)責(zé)任。

（五）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的溝通反饋

備案審查的目的在于對違法不當(dāng)?shù)谋O(jiān)察規(guī)范性文件予以糾正，避免適用中可能產(chǎn)生的危害。為此，需要積極搭建溝通平臺，完善聯(lián)動機(jī)制。

1.建立統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查信息平臺。信息社會中應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)信息資源的共享，避免信息不對稱的情形發(fā)生。中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，要“加快建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺”。基于此，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查亦應(yīng)著手建立統(tǒng)一的備案審查信息平臺。具體來說，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查信息平臺是用于存儲備案的監(jiān)察規(guī)范性文件的專門性信息平臺。監(jiān)察委員會可以通過電子傳輸方式對監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行報備，查詢監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的程序要求、審查進(jìn)度、具體建議等相關(guān)內(nèi)容，及時進(jìn)行監(jiān)察規(guī)范性文件的糾正完善。各級人大常委會可將監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查建議在線提交備案審查信息平臺，實現(xiàn)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的高效化、便捷化、信息化。建立統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查信息平臺的優(yōu)勢表現(xiàn)為：第一，有助于加強(qiáng)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的信息披露水平，增強(qiáng)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的透明度;第二，有助于保持監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的審查結(jié)果互通，避免各地的備案審查結(jié)果出現(xiàn)較大差異;第三，有助于提升監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的法律效力，避免監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查流于形式。

2.加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，完善協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。我國的備案審查制度是以“溝通”“協(xié)商”為主的共識性糾錯模式[34]。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查實質(zhì)上是人大與監(jiān)察委員會之間的“溝通”與“協(xié)商”過程。監(jiān)察規(guī)范性文件最終呈現(xiàn)的內(nèi)容體現(xiàn)著兩者間的溝通效果。為此，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度中應(yīng)當(dāng)建立人大與監(jiān)察委員會的聯(lián)動溝通機(jī)制。首先，加強(qiáng)人大內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通。各級人大對于同級監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時，對于無法確定監(jiān)察規(guī)范性文件是否抵觸憲法、法律時，應(yīng)當(dāng)在人大系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行有效的溝通，形成統(tǒng)一的處理意見。具體的溝通方式可以采取召開專門的會議進(jìn)行討論，集體進(jìn)行表決，形成書面性的依據(jù)。其次，加強(qiáng)人大與監(jiān)察委員會、紀(jì)委的協(xié)調(diào)溝通。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公背景下，監(jiān)察規(guī)范性文件與黨內(nèi)規(guī)范性文件的聯(lián)系十分密切，兩者相互滲透。對此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查與黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的聯(lián)動機(jī)制。在監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查中，人大應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與監(jiān)察委員會、紀(jì)委的溝通，對于監(jiān)察委員會、紀(jì)委聯(lián)合制發(fā)的監(jiān)察規(guī)范性文件，可邀請監(jiān)察委員會、紀(jì)委及其他相關(guān)主體進(jìn)行專門的備案審查討論，聽取監(jiān)察委員會、紀(jì)委的意見，提出備案審查建議，督促制發(fā)機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)內(nèi)容調(diào)整。

（六）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的責(zé)任追究

建立嚴(yán)格的備案審查責(zé)任追究制度是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的末端環(huán)節(jié)，有助于督促有關(guān)單位和人員對監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作的重視，積極配合人大進(jìn)行備案審查工作的具體推進(jìn)，保障監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的有效構(gòu)建。對于落實監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作不力的有關(guān)單位負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)給予責(zé)任追究。具體來說，有以下幾種情形：第一，對于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作不重視，組織領(lǐng)導(dǎo)不力，造成嚴(yán)重后果的;第二，違反監(jiān)察規(guī)范性文件報備程序和時限要求，不及時報備或者不予報備，造成嚴(yán)重后果的;第三，對于備案審查機(jī)關(guān)提出的備案審查建議不及時整改或者整改不到位，造成嚴(yán)重后果的;第四，其他情形。此外，對于備案審查機(jī)關(guān)及其工作人員違反監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查程序要求、懈怠不作為、出現(xiàn)明顯錯誤等情形時，也應(yīng)當(dāng)對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員進(jìn)行相應(yīng)責(zé)任的追究。此外，由于人大與監(jiān)察委員會分屬兩個不同的系統(tǒng)，人大無法直接對監(jiān)察人員進(jìn)行責(zé)任追究。人大在提出監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查建議后，對于不配合的監(jiān)察人員，可向同級監(jiān)察委員會、上一級監(jiān)察委員會提出處分建議，由監(jiān)察委員會對監(jiān)察人員依據(jù)《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等作出處理，追究其相應(yīng)責(zé)任。

四、結(jié)語

從現(xiàn)行監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度考察入手，可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的立法呈現(xiàn)碎片化的特點，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作面臨諸多困局，統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度亟待出臺。本文認(rèn)為，構(gòu)建監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度要堅持有件必備、有備必審、有錯必糾和依法審查的基本原則，進(jìn)而依據(jù)實際情況選擇適用主動審查模式抑或被動審查模式進(jìn)行備案審查工作，以政治性、合法性、合理性、規(guī)范性作為監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)，遵循報備、審查、處理等法定程序?qū)ΡO(jiān)察規(guī)范性文件作出實體處理決定。同時，要監(jiān)督備案審查建議的落實情況，做好監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的公開工作，建立統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查信息平臺，加強(qiáng)人大與監(jiān)察委員會等部門之間的協(xié)調(diào)溝通，并實施監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的責(zé)任追究。通過監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的構(gòu)建，發(fā)揮人大外部監(jiān)督職能，確保監(jiān)察活動的規(guī)范有序展開。

注釋：

[1]監(jiān)察立法性文件主要包含兩類：第一，全國人大及其常委會制定的監(jiān)察基本法;第二，國家監(jiān)察委員會依據(jù)法律規(guī)定制定的監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察規(guī)范性文件不屬于立法范疇，制定主體較為廣泛。

[2]監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件包括關(guān)于監(jiān)察人員的人事調(diào)整、表彰獎勵、處分處理以及監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部日常管理等事項的文件;印發(fā)領(lǐng)導(dǎo)講話、年度工作要點、工作總結(jié)等內(nèi)容的文件;請示、報告、會議活動通知、會議紀(jì)要、情況通報等文件。一般而言，監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件具有內(nèi)部效力，不應(yīng)納入備案審查范圍。對于部分具有“外溢性”的監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件，對監(jiān)察對象的實際權(quán)益產(chǎn)生影響時，理應(yīng)納入備案審查范圍。

[3]秦前紅、石澤華：《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》，載《法學(xué)論壇》2020年第6期。

[4][6]秦前紅：《監(jiān)察改革中的法治工程》，譯林出版社2020年版，第278、247頁。

[5]秦前紅、葉海波：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第80頁。

[7]周尚君：《堅持以人民為中心的法治思想》，載《法學(xué)雜志》2021年第1期。

[8]趙宬斐：《黨內(nèi)法規(guī)“一元多維”備案審查模式及效能發(fā)揮》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第5期。

[9]秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年版，第290頁。

[10]參見趙樂際代表中央紀(jì)律檢查委員會常務(wù)委員會作題為“推動新時代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展 以優(yōu)異成績慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年”的工作報告。

[11]曾哲、丁俊文：《問題展開與路徑闡釋：依法監(jiān)察理論與地方監(jiān)察立法之證成》，載《河北法學(xué)》2020年第10期。

[12]秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期。

[13]游鐘豪、林來梵：《監(jiān)察法規(guī)立法規(guī)制探討》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第6期。

[14]葉海波：《從“紀(jì)檢立規(guī)”到“監(jiān)察立法”：深化國家監(jiān)察體制改革法治路徑的優(yōu)化》，載《政治與法律》2020年第8期。

[15][28][31]秦前紅：《人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的主要方式與途徑——以國家監(jiān)督體系現(xiàn)代化為視角》，載《法律科學(xué)》2020第2期。

[16]李云霖、銀鷹、岳天明：《人大及其常委會監(jiān)督監(jiān)察委員會的邏輯與作為》，載《湖南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第4期。

[17]李少文：《人大如何加強(qiáng)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督》，載《中國黨政干部論壇》2020年第6期。

[18]周佑勇：《對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督——地方人大監(jiān)督地方監(jiān)察委員會的法治路徑》，載《中外法學(xué)》2020年第2期。

[19]李林：《堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第1期。

[20]參見趙樂際代表中央紀(jì)律檢查委員會常務(wù)委員會作題為“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系 為全面建成小康社會提供堅強(qiáng)保障”的工作報告。

[21]參見2019年12月25日發(fā)布的全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告。

[22]2019年12月16日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)由國家監(jiān)察委員會辦公廳報送全國人大常委會備案。

[23]2021年1月20日發(fā)布的全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告。

[24]參見《青海省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》。

[25]參見《湖北省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作條例》。

[26]張云霄：《監(jiān)察法學(xué)新論》，中國政法大學(xué)出版社2020年版，第257頁。

[27]孫波：《論規(guī)范性文件備案審查結(jié)果的溯及力》，載《政治與法律》2021年第1期。

[29]有學(xué)者主張，規(guī)范性文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)可歸納為規(guī)范維度、實效維度和道德維度。參見董高群：《規(guī)范性文件備案審查中的幾個理論和實踐問題》，載《人大研究》2020年第12期。

[30]童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評論》2017年第1期。

[32]祝曉光、袁任新：《規(guī)范性文件備案審查范圍探究》，載《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報（綜合版）》2020年第2期。

[33]朱芒：《規(guī)范性文件的合法性要件——首例附帶性司法審查判決書評析》，載《法學(xué)》2016年第11期。

[34]李松峰：《“溝通”與“協(xié)商”是符合國情的備案審查方式》，載《法學(xué)》2019年第3期。

（作者分別系西北大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，西北大學(xué)監(jiān)察法治研究中心主任;西北大學(xué)監(jiān)察法治研究中心研究人員）