確定代表名額按戶籍人口數還是常住人口數

崔厚元

根據選舉法第十二條的規定，本行政區域的代表名額采取基數加上按人口數增加的代表數確定。比如鄉鎮人大代表的基數為四十五名，每一千五百人可以增加一名代表。某縣人大常委會在確定鄉鎮人大代表名額時，在關于鄉鎮人口數的問題上產生了不同看法。有人認為人口數是戶籍人口數，有人認為人口數是常住人口數。那么，確定人大代表名額到底是按戶籍人口數還是按常住人口數呢？

雖然選舉法對“人口數”的具體含義沒有明確規定，但是結合立法背景和工作實踐，可以探究出法律條文所表現出的立法本意。

首先，從選舉法立法原意來看。我國選舉法于1953年制定，1979年重新修訂。1979年選舉法條文共有22處提到“人口數”，依據當時中國戶籍管理制度與社會經濟發展狀況，那時正處于改革開放之初，還沒有常住人口、暫住人口、流動人口等區分之說。很顯然，1979年選舉法所規定的“人口數”指的是戶籍人口。自那以后，選舉法于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年和2020年進行了七次修改，都沒有對“人口數”規定予以進一步明確，并且全國人大常委會也沒有作出相應的法律解釋。因此，確定代表名額按照戶籍人口數于法有據，否則，就與法律規定相悖。

其次，從人口普查統計口徑來看。常住人口是指經常在某行政區域內居住達半年及以上人口，既包括有戶籍且實際居住的，也包括無戶籍但實際居住的人口。戶籍人口是指公民依《中華人民共和國戶口登記條例》在公安戶籍管理機關登記常住戶口的人，主要用于戶籍行政管理。常住人口反映的是人口實際居住狀況的動態指標，戶籍人口反映的是相對穩定的一種戶籍管理模式。相比之下，確定代表名額按戶籍人口數比按常住人口數顯得更為穩妥。

再者，從法的安定性來看。根據選舉法規定，除非發生行政區劃變動或者由于重大工程建設等原因造成人口較大變動的，人大代表總名額經確定后，不再變動。法一經頒布生效，就應在一定時期內相對保持其有效性和不變性。保持法的穩定性，旨在適應一定時期經濟結構、生產力的增長以及整個政治社會關系相對穩定發展。這是立法的重要原則之一，也是社會穩定有序所必需的。因此，出于穩定性和妥當性考慮，確定代表名額按戶籍人口數比按常住人口數的做法，更加符合法的安定性原則。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人大常委會）