論高校地方立法基地建設的價值與展望

鮑春曉

黨的十八屆四中全會提出，要完善立法體制，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市立法權。2015年立法法修改后，地方立法權由省級和較大的市擴張到所有設區的市。地方立法權的擴容在推動市域治理現代化和提升市域治理水平的同時，也給地方各級人大帶來了立法數量激增和有經驗的立法專業人才不足的困擾。山東省人大機關，通過建立高校立法基地的形式成功解決了立法專業化、精細化不足以及立法經驗欠缺的問題，發揮高校在立法中的智庫作用，為地方立法開創了“山東經驗”。本文通過研究山東省高校參與地方立法的實踐，探討如何在地方立法權擴張前提下發揮高校立法基地在立法實踐中的智庫作用，從而為地方立法的精細化和專業化提供有益的鏡鑒。

一、山東高校建設地方立法基地的成效與現狀

（一）籌建各具特色的地方高校立法研究基地

立法法修改之前，除山東省人大及其常委會能夠制定地方性法規，濟南、青島兩個副省級城市和淄博市（1992年確立）屬于立法意義上“較大的市”享有地方立法權外，其余地級市均不具備法律意義上的立法資格。而在修法后，山東省16個地級市均享有地方立法權，立法權限的擴張必然帶來立法數量的激增。獲得立法權僅兩年時間，山東新獲立法權的設區的市就制定地方性法規40件。面對立法權限下放和立法需求加大的情況，建設高校立法基地能夠減輕各級人大及其常委會的立法工作壓力，成為山東省域層面甚至市域層面人大及其常委會進行地方立法的重要選擇。

經過申報、考察、篩選和評估，2015年10月山東省大常委會召開全省地方立法工作會議，最終確定了5所高校作為山東省人大地方立法研究服務基地，分別是山東大學、山東師范大學、山東政法學院、煙臺大學、濟南大學。此后，在2019年3月，增補山東財經大學作為立法研究服務基地。至此，山東省人大層面共計確立6所高校作為山東省立法研究服務基地。

高校立法基地的建設，充分利用了各大高校的優勢學科，而各個立法研究基地借助人大機關委托立法的契機，形成了各具特色的研究中心。如山東大學借助傳統的人文社會科學教育平臺，結合傳統理論法學學科優勢，通過舉辦全國性的立法學學術會議討論立法理論問題，邀請專家成立專門的立法學專家庫，就立法課題擬定、論證、評估提出建議，使立法學研究成為一個特色研究領域;山東師范大學則充分發揮教育學這一優勢學科的作用，在教育立法以及未成年人司法矯正等方面，承擔相關課題研究和立法論證，在教育法學研究領域為人大立法提供理論支撐;山東政法學院作為全省唯一一所政法類院校，利用師資多、法科種類全的優勢，承擔了最為廣泛的立法調研任務，為人大立法提供實踐樣本;山東財經大學充分發揮其在財經領域的優勢，與濟南市檢察院以及律師事務所、會計師事務所等聯合開展人才培養，在財稅法方向形成研究特色，打造山東省唯一的財稅法立法研究平臺;等等。山東省各個高校立法基地雖然優勢學科不同，但都是以法學學科為主導、為基礎，融合其他優勢學科資源，為人大立法提供更為專業的智力支持。

（二）高校參與地方立法的特色形式

高校立法基地作為各級人大及其常委會立法研究的合作單位，其工作主要是起草專家意見稿、對法規草案提出修改意見或建議、開展地方立法論證和評估以及開展地方立法理論研究等。

從既有的經驗和工作實踐來看，一般在工作年度的第一季度，省級人大常委會就當年需研究論證的立法課題項目向各大高校立法基地發出項目研究申報通知，各大高校就該課題向社會發出申報通知。首先，各大高校本身就具備承擔該課題研究的基礎性專業條件，在申報課題不理想的情況下，各高校內部也具有獨立承擔研究該課題的能力，從而保障了立法研究課題能夠高質量地完成。其次，在課題研究完成后，各立法基地高校要承擔對于課題結項的審核、評估、匯報工作，從而減輕了各級人大常委會的立法負擔。最后，人大機關通過建設高校立法基地，可以針對各大高校現已形成的立法研究特色設置各個專業立法課題，一定程度上解決了人大立法不專業、不精細的問題。實踐中，各級人大常委會僅需評估各立法基地高校所提交的研究成果是否符合要求，既保障了各個專業領域的立法質量，也推動了各個立法基地高校穩定輸出高水平的研究成果。

各大高校也通過直接承擔課題的方式提出專家建議。如2016年的39項立法研究項目，就直接由五所高校承擔了所有的課題研究工作。各基地以委托課題為論證焦點進行深度調研、采集數據，開展立法的公眾宣傳，以一種第三方視野進行課題論證，并召開座談會，邀請該領域權威專家和實務部門一線人員參與。高校以第三方參與立法實踐，能夠最大程度減少地方立法對行政部門的依賴，能夠克服部門利益法制化傾向對于立法的影響。此外，高校參與立法課題研究，調動了高校師生參與的積極性，提升了立法專業素質，為后續培養立法專業化人才提供了實踐積累。

（三）基層立法聯系點與高校立法研究基地的深度融合

深入推動高校地方立法研究基地和基層立法聯系點建設融合，是山東省地方立法實踐的突破性舉措。在打造專業的立法研究基地平臺的同時，也建立了相對固定的基層立法聯系點——高校作為基層立法聯系點。

基層立法聯系點制度一直是人大機關獲取民意、完善立法的重要場域，而高校作為“外腦”，作為提供專業咨詢和理論支持的平臺，理論課題論證與基層立法實踐緊密相關。因此，高校立法研究基地與基層立法聯系點看似“脫節”，實則每一個項目立項和調研、評估都要深度吸納民意。同時，高校立法聯系點的確立，作為受眾的大學生本身就是可以為立法實踐論證建言獻策的專業群體，高校人員相對集中，便于短時間內匯集立法建議，也有助于基層立法聯系點的建設。而通過在高校建立基層立法聯系點和立法研究基地，真正實現了立法理論層面和實踐層面相結合，實現兩個轉化。即高校師生通過提出立法建議、參與立法論證，從而有效匯集民意，將原本通俗的民間習慣、民間立法建議轉化為“法言法語”。而另一個轉化則在于法律實施階段，高校師生因參與過前期的立法調研論證評估等，在法制宣傳階段，其更善于對法律的重點條文進行通俗化解讀和宣講，從而提升群眾對于“新法”的理解認知程度，真正實現立法前后期的有機融合。

二、高校立法基地參與地方立法的價值與定位

將高校吸納到立法實踐中來，不僅僅在于能夠為地方人大及其常委會提供專業的支持和幫助，還可以通過參與立法的形式為地方立法提供后備人才。更為關鍵的是，通過高校參與立法，確保立法內容的合憲性。

（一）因地制宜，確保立法內容“本土化”，避免“景觀式”立法

以山東省為例，從參與高校的地域層面來看，并未尋求超出地域范圍外的高校進行立法合作，而是完全立足本土，這樣做一定程度上能夠確保高校參與立法的內容貼近本地特色，解決本土立法需求。高校立法基地可以根據人大機關的委托課題就近開展調研活動，同時也可以就立法調研中發現的問題及時向人大機關反饋，根據實踐情況及時調整立法內容。

地方高校可以根據本地特色情況，有針對性地就立法的必要性、可行性進行分析， 避免“拿來主義”式立法，減少立法資源浪費。在上位法規定不明確時，各人大高校立法基地可以提出帶有地區特色的法規草案。如東營市制定的《山東黃河三角洲國家級自然保護條例》，就是對過于籠統、規范的《中華人民共和國自然保護區條例》的細化，有效解決了黃河三角洲地區自然保護區的治理、管控、保護問題。

（二）為立法事前論證評估和事后備案提供專業保障

立法法修改前，省級人大常委會僅需負責本級和下級較大的市立法審批工作，而修法后，所有設區的市制定的地方法規必須經過省級人大常委會批準后才能施行。雖然從立法形式上，較大的市享有立法權，但是實質上省級人大常委會必須要對立法內容是否合理合法進行審查，確保其不與上位法沖突，并進行批準，這也意味著較大的市享有的是“半立法權”。實踐中，多數較大的市在立法時，就上會討論的法規草案的內容提前呈報或者是邀請省級人大常委會法工委的工作人員參與立法草案的整理修改工作，隨后才會拿到人大會議上討論，以避免法規通過后得不到省級人大常委會的批準，避免無效立法。同時，為了保障法制統一和合憲性，省級人大常委會必須報全國人大常委會和國務院備案，若違反上位法規定，上述機關有權進行糾正。這就意味著省級人大常委會除了要負擔本級法規的立、改、廢工作，還要兼顧下級人大所通過的法規的合法性審查工作。

目前，以山東為例，16個地級市報送的地方法規審查數量是過去的五倍，而省人大常委會法工委的工作人員卻并未增加。而通過高效立法基地，可以充分實現資源整合，前期通過委托評估、論證甚至人員借調交流的形式，充分吸納高校專業師資力量予以配合，就立法內容的緊迫性、可行性進行分析，解決了人大立法人數不足的困境。在立法調研活動中，也形成了人大常委會法工委+高校教師+一線執法部門三方的配比模式，充分借助高校從事專業立法研究和時間靈活的工作特點，為立法實踐提供了專業化的支持。

三、高校立法基地建設的實踐進路

隨著社會綜合治理水平不斷提升和依法治國的內在要求，對于地方立法專業水平的要求也在不斷提升，高校立法基地也需與時俱進，突破現有的局限，打造符合地方立法特色的專業化平臺。

（一）強化評估，建立高校立法基地動態調整機制

各級人大及其常委會現已不同程度在高校建立了立法研究服務基地，基地數量的增加并不意味著立法質量也會隨之提高。需制定符合立法特色的評估機制，以細化指標加強對高校立法基地的考察，實施負面清單制度和積分考核制度，對于一些缺乏課題成果和完成質量差的立法基地應當及時提出整改意見，督促其在限定時間內完成立法課題和任務，并保證質量有提升。對于到期未能見效的高校，必須設置一定的程序性制裁措施。因此，必須制定合乎立法規律的考核標準，以立法質量為導向，方能及時對存在問題的立法基地作出有效評估，實現“能者留用”“庸者淘汰”。如部分高校立法基地僅將其作為一個申報平臺，并未全力調動本校的學術和人才資源，每年委托課題多是由其他申報課題高校承擔，這就失去了其作為地方立法基地的初衷。各級人大既然在該高校建立立法基地，就是希望吸收該高校的特色專業人才資源，以提供高水平、專業化的立法成果。此外，應當加大對于立法基地高校的扶持力度，提供充分的經費保障，建立分級階梯式的經費激勵措施，對于完成課題多、質量高的立法基地提升下一年度的立法經費，增加立法基地承擔的課題數量，從而鼓勵各立法基地高校充分調動全校資源推動立法基地建設。

（二）鼓勵各立法基地高校建立專職立法隊伍，培養立法學專業人才

高校參與立法實踐為高校師生提供了一個參與立法的機會和平臺，但是只有培養出專業的立法人才，才能為立法實踐提供充足的人才儲備。以山東省6所高校立法基地為例，各立法基地均掛靠在法學院，多數研究人員是法學院專職從事教學科研的工作人員，在立法基地從事立法工作純屬“兼職”，所獲得經費報酬也多是通過課題經費的形式，這難免影響高校教師參與立法實踐的積極性。各大高校應當以完善立法基地為契機，配備專職研究人員和行政秘書，并輔之以相應的辦公場所和經費保障，確保立法基地專職人員專職從事立法研究，擺脫行政性事務的干擾，并針對立法專職隊伍設置符合其工作特性的考核和職稱評審機制，為立法研究人員解除“后顧之憂”。

專業化立法平臺和立法人才儲備能為各級人大及其常委會提供符合其需求的專業人才。通過參與立法實踐，打造學校與各地人大常委會機關的實習實踐平臺，吸納高校學生進入各級人大常委會機關實習，參與人大常委會的立法活動，為后續的立法理論學習奠定實踐基礎。也可以通過人員互派的方式，邀請人大常委會立法工作人員“入校”，以兼職導師的形式參與立法學專業的人才培養活動，每年通過參與立法學課程研發、授課以及指導立法學方向論文等方式進行。學校也可以借此機會吸納一批具備立法實踐經驗的實務型人才進入到立法學師資庫中，并在相應學科目錄下開設立法學課程和招收立法學研究方向的博碩士研究生，培養高端理論型立法學專業人才。如中山大學就借助廣東省人大立法基地平臺，在理論法學學科目錄下招收立法學研究方向的博士生，開創了立法學博士層次人才培養的先河，也在本學科領域內形成了專業化的研究領域。

（三）完善立法學會研究，建立常態化的人大常委會與高校立法基地交流機制

為提高立法學的研究水平，各省法學會下都建立了立法學研究會，并按年度組織開展立法學研究論壇。但是，限于各級人大機關繁重的立法和調研任務，學會多是由立法學研究基地和其他從事立法學研究的高校學者組成，缺少人大常委會立法工作人員的參與，也就導致了年會討論仍舊是以傳統的理論研究為中心，并不能及時從理論上回應立法實踐面臨的問題。下一階段，需要著力打通立法學理論研究和立法實踐的壁壘，破除高校理論界和立法實務之間的界限，以解決立法實踐問題為研究導向，使得立法研究真正做到服務于立法實踐，可以通過吸納各級人大常委會的立法工作人員進入到省級的立法學會中，提升立法學實務人才的理論水平。同時，各級人大常委會應當及時反饋實踐問題，將之作為立法學年會主要議題進行討論，及時從理論層面回應實踐需求。建立定期交流機制，在編撰年度立法工作日程以及立法課題評估調研等方面開展深度交流，打通高校與立法機關的“最后一公里”。

四、余論

高校的立法研究不應當孤立于人大立法實踐，應當借助立法研究服務基地平臺，提高高校教師的立法研究水平和從事立法實踐的調研能力，唯有如此，方能提供符合立法需求的高質量的研究成果，也只有通過加強本地高校立法基地建設才能在人大機關“人少事多”“編制緊張”的情況下，充分借助高校資源，高效完成年度立法工作任務，避免違憲立法、重復立法、拿來立法、無效立法，使得所立之法真正表達民眾的心聲，解民之所需，急民之所要，為地區治理的現代化提供法治方案。

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（作者單位：山東政法學院）