中國立法透明度指數(shù)報告（2021年）

劉雁鵬

通過對全國人大常委會和31個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會門戶網(wǎng)站進行評估，發(fā)現(xiàn)部分地方人大越發(fā)重視人大立法透明度工作，推動立法過程應公開盡公開;同時，往年評估過程中發(fā)現(xiàn)的諸如公開不及時、公開不到位等部分問題依然存在。

“夫立法之大要，必令善人勸其德而樂其政，邪人痛其禍而悔其行。”[1]立法之根本目的是為了懲惡揚善，而立法公開則能將立法效果最大化。立法公開是貫徹落實全過程人民民主的前提條件，是科學立法的內(nèi)在要求，是推動民主立法的應有之義，是依法立法的必然選擇。立法透明度高的地方立法質(zhì)量不一定高，但透明度低的地方立法其質(zhì)量一定受限。立法質(zhì)量的高低取決于法規(guī)文本的結構、語言以及體例是否既科學又合理，既凝練又清晰;取決于制定出的法律法規(guī)在多大程度上能夠切實解決實際問題，在定分止爭的同時提高生活生產(chǎn)效率，在明確權利義務的同時宣揚社會主義核心價值;取決于在多大程度上聽取、回應和吸納了公眾的訴求和建議。故提高立法質(zhì)量要求充分考慮到立法的專業(yè)性和權威性，還要考慮到立法的民主性和廣泛性。通過立法公開能夠有效地結合權威意見和民意基礎，是提高立法質(zhì)量的不二法門。

為了全面評價和推動人大立法公開工作，2021年中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組對全國人大常委會和31個省級人大常委會門戶網(wǎng)站立法透明度情況進行了評估[2]。

一、立法透明度評估總體情況

為了保障評估的連續(xù)性，本次評估指標體系同往年保持一致，設置立法工作信息公開、科學立法信息公開、民主立法信息公開以及立法優(yōu)化信息公開這4個一級指標（詳見表1）。在評估方法上，依然采用客觀評價方法，從客觀事實出發(fā)，切實反映人大立法透明度的真實情況。

對上述指標的評估主要依據(jù)全國人大常委會及各省級人大常委會通過本機關門戶網(wǎng)站及其他媒體渠道公開的信息。測評時間為2020年9月1日至2021年10月10日。

根據(jù)4個板塊的測評結果和權重分配，項目組核算并形成了全國人大常委會及31家省級人大常委會的總體測評結果（見表2）。

本次評估共有7家人大常委會總分超過70分，有包括全國人大常委會、北京市人大常委會、貴州省人大常委會等15家人大常委會得分在60分以上。本次評估無論是超過70分的被評估對象，還是超過60分的被評估對象，均與去年持平。本次評估結果有如下特點值得關注。

首先，全國人大常委會立法透明度表現(xiàn)亮眼。本次將全國人大常委會納入評估之中，從結果來看，全國人大常委會總分達到86.64分，總體成績遠超地方人大常委會位列第一。全國人大常委會無論是科學立法信息還是民主立法信息，亦或是立法優(yōu)化信息，都能夠嚴格依照《立法法》的規(guī)定，基本做到應公開盡公開，尤其是在征求法律草案意見方面，不僅公開法律草案意見說明、反饋渠道、截止日期等必要信息，而且在草案征求意見結束后，還對參與人數(shù)、意見數(shù)量等關鍵信息予以公開，為地方人大常委會立法透明度樹立了一個可參照的樣板。

其次，各評估對象對四大板塊重視程度各有不同。其中立法工作信息版塊普遍優(yōu)于其他版塊，無論是本年度還是上一年度評估，立法工作信息平均成績均是第一。此外，相比于上一年度，本年度被評估對象普遍重視立法工作信息公開和科學立法信息公開，忽視民主立法信息公開以及立法優(yōu)化信息公開（詳見表3）。這說明，無論是中央還是地方，都在極力推動立法基本信息公開，逐步重視科學立法工作，但是在推進民主立法和立法優(yōu)化方面仍有較大提升空間。

最后，部分地方立法公開與地方經(jīng)濟發(fā)展不匹配。立法工作需要投入大量人力、物力、財力，需要消耗立法者的時間和精力。故從理論上說，地方經(jīng)濟發(fā)展水平越高，則在立法工作中的投入可能會越多，立法公開越好;反之地方經(jīng)濟發(fā)展水平較差，則投入可能會略顯不足。評估發(fā)現(xiàn)，部分地方超越地方經(jīng)濟發(fā)展不足的現(xiàn)狀，立法透明度逆勢而上，排名高于其GDP排名，高于人均GDP排名（詳見表4）。例如，貴州省人大常委會在全國各省、自治區(qū)、直轄市中GDP排名較為靠后，2020年GDP排名為20，人均GDP排名為25，但在省級人大立法透明度排名中位列第一。

二、評估發(fā)現(xiàn)的亮點

全國立法公開工作亮點紛呈，在法規(guī)解讀、立法計劃完成度、法規(guī)數(shù)據(jù)庫等部分領域相比上一年度有所加強。同時，全國人大常委會及省級地方人大常委會普遍重視數(shù)字化建設，逐步將公開平臺打造成溝通立法者與民眾的數(shù)字橋梁，為貫徹落實全過程人民民主奠定基礎，為推動數(shù)字中國建設貢獻人大樣本。

（一）法規(guī)解讀有所增加

法律法規(guī)文本與人民群眾生產(chǎn)生活關系重大，但嚴謹、晦澀的法言法語影響了人民群眾對法律法規(guī)的理解和把握，因此法律法規(guī)解讀的發(fā)布就顯得尤為重要。及時發(fā)布法規(guī)解讀能夠幫助社會公眾更好地了解法規(guī)的內(nèi)容，知曉其中涉及的重點難點，以便更好地接受并學習新出臺的法規(guī)。評估發(fā)現(xiàn)，包括廣西壯族自治區(qū)人大常委會、河北省人大常委會、海南省人大常委會在內(nèi)的9個被評估對象會在地方性法規(guī)發(fā)布之后，及時公開法規(guī)解讀。其數(shù)量比2020年度的5家增加了4家。

（二）公開征求意見反饋

法律法規(guī)意見反饋的公開有助于方便公眾參與立法活動，有利于告知公眾立法宗旨和主要制度設計，有益于增強公眾對法律法規(guī)的認同感。同時，還能增加立法工作者同群眾的互動，增強立法民主性，是貫徹落實全過程人民民主的重要形式和路徑。評估過程中發(fā)現(xiàn)，包括全國人大常委會、江蘇省人大常委會、北京市人大常委會在內(nèi)的多家人大常委會對征求意見情況進行了反饋，有的公開了收到意見的數(shù)量，有的選擇了部分意見予以公開。

（三）公開廢止法律法規(guī)

很多歷史遺留問題與當時立法息息相關，公開已經(jīng)廢止的法律法規(guī)，有助于梳理特殊歷史背景下的遺留問題，將矛盾化解納入法治渠道。同時，已經(jīng)廢止的地方性法規(guī)雖然失去了效力，但依然有學術研究價值，對于構建立法發(fā)展歷史脈絡，研究立法發(fā)展歷程極其重要。評估發(fā)現(xiàn)，青海省人大常委會、廣東省人大常委會、上海市人大常委會將已經(jīng)廢止的地方性法規(guī)予以公開，建立起完整的地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫。

（四）針對法規(guī)進行分類

截至2021年1月底，我國現(xiàn)行法律共274件，省級地方性法規(guī)平均也超過百余部。評估發(fā)現(xiàn)，包括全國人大常委會、重慶市人大常委會、青海省人大常委會等在內(nèi)的9家被評估對象設置了較為合理的分類標準，約占全部被評估對象的28.13%。其中國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫依據(jù)法律部門對現(xiàn)行有效的法律分為憲法相關法、民商法、行政法等。地方人大常委會依據(jù)立法權限、范圍和地方特色，對地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行了分類。例如，重慶市人大常委會依據(jù)財政經(jīng)濟、社會事務管理、城鄉(xiāng)建設等進行分類。數(shù)量龐大的法規(guī)數(shù)據(jù)庫需要科學合理的分類，才能有效降低查詢耗費的成本。

（五）計劃完成度進一步提高

立法計劃完成度高低是反映立法計劃科學性的重要標志。較高的完成度要求立法機關科學、合理地考量一年的立法工作量，認真、細致地審視擁有的立法資源。評估發(fā)現(xiàn)，有13家被評估單位立法計劃完成度超過上一年或與之持平，約占被評估對象的40.63%。本年度評估中，立法計劃完成率為100%的10家，較上一年度的7家增加了3家。無論從整體提升還是滿分數(shù)量增加，立法計劃完成度都進一步提高（詳見表5）。

三、評估發(fā)現(xiàn)的問題

立法透明度工作的推進并非一蹴而就，既需要全國人大常委會以身示范、做好榜樣、定好標準，又需要地方人大常委會互相學習、借鑒、參照，還需要直面立法透明度建設過程中遇到的問題。評估過程中發(fā)現(xiàn)人大立法公開存在以下問題值得關注。

（一）公開平臺建設有待加強

首先，部分被評估對象同時存在兩個公開平臺。門戶網(wǎng)站是展示機關工作信息的重要平臺，多個網(wǎng)站平臺同時存在會令公眾在查找信息過程中無所適從，影響公開效果。而且，多個門戶網(wǎng)站并行還會增加信息披露成本，容易造成信息遺漏或重復。此外，從外部視角來看，信息遺漏或不一致極容易給公眾造成工作不專業(yè)、不積極甚至不公開的印象。評估過程中發(fā)現(xiàn)，部分被評估對象同時存在兩個門戶網(wǎng)站，例如，廣東省人大常委會在評估期間內(nèi)同時存在兩個生效的網(wǎng)站[3]，其中一個網(wǎng)站公開了廣東省2020年及以前的立法計劃，另一個網(wǎng)站僅有2021年的立法計劃，這就造成了立法計劃公開的割裂。相同的還有江西省人大常委會門戶網(wǎng)站，既有江西人大新聞網(wǎng)，又有江西人大常委會門戶網(wǎng)，兩個網(wǎng)站均發(fā)布了部分人大立法的內(nèi)容，但都不全面且有部分內(nèi)容重復。其次，平臺友好性不足。評估發(fā)現(xiàn)，部分人大常委會網(wǎng)站搜索欄目無法正常使用，部分甚至沒有搜索和查詢功能，增加了公眾查詢難度。最后，第一平臺的理念未曾確立。如上海市人大常委會、浙江省人大常委會等未將門戶網(wǎng)站作為公開的第一平臺，很多信息優(yōu)先在微信公眾號中發(fā)布，而忽視在門戶網(wǎng)站中展示。

（二）法規(guī)征求意見有待完善

首先，法規(guī)征求意見時間依然不足。立法廣泛征求意見有利于提高立法的科學性、民主性，更是宣傳立法的絕佳手段和重要途徑。社會公眾在了解地方立法的同時，有針對性地提出建設性意見，能夠有效地融入立法活動當中，極大地提高立法活動的公眾參與度。從這個角度來說，征求意見時間過短可能導致公眾無法及時了解草案內(nèi)容，提出針對性建議。故對于法律而言，《立法法》直接規(guī)定征求意見的時間不得少于30日。部分地方立法亦有類似規(guī)定，有的規(guī)定征求意見不少于30日，有的則規(guī)定不少于15日。例如，《上海市制定地方性法規(guī)條例》第三十三條規(guī)定，“向社會公布征求意見的時間一般不少于十五日”。但即便對征求意見的時間有所要求，在立法實踐中依然有部分地方性法規(guī)不遵守相關規(guī)定，征求意見時間較短。例如《上海市慈善條例（草案）》征求意見時間是從2021年9月2日至9月15日，明顯低于規(guī)定的15日。征求意見時間較短并非個別現(xiàn)象，其他省市也有類似情況。例如，安徽省人大《安徽省公安機關警務輔助人員管理條例（草案）》公開征求意見時間是2020年11月17日，公開征求意見截止日期是2020年11月25日，征求意見時間較短。

其次，征集法規(guī)草案意見缺少草案說明。草案說明的存在是讓公眾了解法規(guī)草案制定的必要性、可行性以及法規(guī)的重點、難點問題，幫助公眾全方位了解法規(guī)制定的目的及主要制度設計，以便公眾更好地提出意見建議。若僅僅公開法規(guī)草案卻沒有草案說明，則必然會影響意見反饋情況。評估發(fā)現(xiàn)，四川省人大常委會、重慶市人大常委會、廣東省人大常委會、湖南省人大常委會等16家被評估對象的部分征求意見草案缺少說明，約占全部被評估對象的50%。

最后，未能利用門戶網(wǎng)站征求意見。部分人大常委會利用廣播、電視、報紙、新媒體等方式向本地群眾征求意見，這種方式無可厚非。但上述渠道傳播范圍有限，會限制相當一部分公眾了解相關立法草案信息。評估發(fā)現(xiàn)，諸如天津市人大常委會、青海省人大常委會等本年度未利用門戶網(wǎng)站征求意見。法規(guī)草案征求意見存在的問題直接導致參與立法活動的人數(shù)有限。例如，江蘇省人大常委會制定的《江蘇省鐵路安全管理條例（草案）》征求意見時僅收到1條意見;《貴州省林業(yè)有害生物防治條例》征求意見期間僅有4人參與，共提供17條意見。

（三）法規(guī)數(shù)據(jù)建設有待鞏固

首先，部分法規(guī)數(shù)據(jù)庫無法正常使用。評估發(fā)現(xiàn)，部分人大常委會法規(guī)數(shù)據(jù)庫無法正常打開使用。例如，廣西壯族自治區(qū)人大常委會門戶網(wǎng)站中的法規(guī)數(shù)據(jù)庫無法正常打開。其次，部分法規(guī)數(shù)據(jù)庫沒有對法規(guī)進行分類。大部分人大常委會門戶網(wǎng)站建立了自己的法規(guī)數(shù)據(jù)庫，但很少有對數(shù)據(jù)庫中法規(guī)進行有效分類的。例如，貴州省人大常委會門戶網(wǎng)站中公開了百余部貴州省立法，但數(shù)據(jù)庫中并沒有對貴州省立法進行有效分類，這無疑增加了查找數(shù)據(jù)庫中法規(guī)的困難程度。若數(shù)據(jù)庫中的法規(guī)能夠按照一定的邏輯，例如生效時間、法規(guī)類型、涉及領域等進行分類，那么對于查找法規(guī)的公眾而言將會極為方便。如河北省人大常委會就對河北省地方立法設置了諸如交通運輸、飲食服務等關鍵詞和標簽，方便公眾查詢。最后，國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)內(nèi)容不準確。福建省人大常委會、云南省人大常委會、陜西省人大常委會等部分省市自治區(qū)沒有建立自己的法規(guī)數(shù)據(jù)庫，給出鏈接直接關聯(lián)國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫。有的地方國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中公開的法規(guī)存在遺漏或者公開不及時的現(xiàn)象，例如，2021年7月29日，云南省十三屆人大常委會第二十五次會議審議通過了《云南省中小企業(yè)促進條例》，2008年的該條例廢止了，但在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中，該條例依然是生效狀態(tài)。

（四）部分法規(guī)公開存在延遲

地方性法規(guī)事關企業(yè)、組織、個人的權利義務，一旦生效就應當及時公開，甚至應當在生效前進行預公開。否則，社會公眾對于能夠深刻影響自身生產(chǎn)生活的法規(guī)就會不了解，極有可能在毫不知情的情況下違法，在毫無防備下受到處罰。評估發(fā)現(xiàn)，有13家被評估對象存在地方性法規(guī)公開延遲的現(xiàn)象，約占40.63%。例如，《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》2021年5月27日修改的，2021年6月29日上網(wǎng)公示;《山西省促進中小企業(yè)發(fā)展條例》生效日期是2020年7月31日，公開日期是2020年12月17日;《貴州殯葬管理條例》生效日期是2021年3月26日，公開日期是2021年4月1日。

（五）宣傳有余而報告不足

人大常委會門戶網(wǎng)站一方面是宣傳人大工作的重要平臺，另一方面則需擔負起收集立法建議，承擔與社會公眾對接和交流的職責。若只有宣傳功能而缺少公開公示功能，則平臺無法起到承載人大立法公開的功能。部分人大常委會門戶網(wǎng)站宣傳效果積極到位，但卻無法通過門戶網(wǎng)站獲取諸如立法評估報告、執(zhí)法檢查報告、規(guī)范性文件備案審查報告等有益信息。評估發(fā)現(xiàn)，僅7家被評估對象公開了規(guī)范性文件備案審查報告，約占21.88%;32家被評估對象均開展了執(zhí)法檢查活動，卻僅有7家公開了執(zhí)法檢查報告。

（六）規(guī)劃計劃公開仍然薄弱

立法計劃和立法規(guī)劃公開情況依然較為薄弱，評估發(fā)現(xiàn)，18家被評估對象完整地公開了近五年的立法計劃，約占56.25%;8家被評估對象部分公開了近五年的立法計劃，約占25%;18家被評估對象沒有公開立法規(guī)劃，約占56.25%。有的被評估對象有大量關于立法計劃的宣傳、報道，但卻找不到本年度的立法計劃本身。例如，浙江省人大常委會做了2020年立法計劃的宣傳，卻沒有公開立法計劃本身。有的門戶網(wǎng)站僅公開了立法規(guī)劃，卻沒有公開立法計劃。例如，山西省人大常委會網(wǎng)站未能有效公開立法計劃，從2017年開始，山西省人大常委會沒有公開過2018年至今的立法計劃，只有2018—2022年的立法規(guī)劃。立法計劃和立法規(guī)劃不能相互取代，立法規(guī)劃和五年發(fā)展規(guī)劃綱要高度綁定，而立法計劃和本省一年的發(fā)展重點相互契合。不能因為有了五年發(fā)展規(guī)劃綱要就廢棄年度發(fā)展重點，不能因為擁有了五年立法規(guī)劃就不公開立法計劃。

四、提升人大立法透明度的建議

在兩個一百年交替之際，立法承擔了更重的責任，重大創(chuàng)新舉措需要于法有據(jù)，重要改革成果需要立法確認，重點領域需要立法保駕護航。此時此刻，人大及其常委會更應當響應好、貫徹好、落實好全過程人民民主，用最透明的方式、最廣泛的渠道、最便捷的途徑邀請更多的人民群眾參與到立法活動當中，故立法透明度建設在此基礎上應當進一步打造好公開平臺，進一步明確人大立法公開目的，進一步確立立法公開考核標準，推進門戶網(wǎng)站內(nèi)外分離，提升門戶網(wǎng)站用戶思維。

（一）確立立法公開第一平臺

人大立法公開工作應當首先確定好公開的第一平臺，地方立法活動不僅僅是地方事務，地方性法規(guī)的制定、修改、廢止、解釋影響的不僅僅是一方水土和一方百姓，更有可能影響法律體系的和諧統(tǒng)一，故地方立法在制定、修改、解釋過程中始終有不得與上位法相抵觸的紅線。為了保障該紅線不被跨越，地方立法應當最大程度地吸收全國各地的意見和建議，這就要求在推動立法公開過程中應當選擇最具有廣泛性的傳播方式。在地方立法草案征求意見階段，可以通過座談會、論證會、電視、報紙、廣播、微信微博等多種渠道征求意見。相比于電視、報紙、廣播，門戶網(wǎng)站傳播不受地域局限，不受時間限制，即便身在異國他鄉(xiāng)都可以通過網(wǎng)上系統(tǒng)就地方立法草案提出意見建議。相比于微博微信，門戶網(wǎng)站能夠最大程度克服其內(nèi)容碎片化問題，容易通過網(wǎng)站形成立法數(shù)據(jù)庫。故在推進人大立法透明度過程中，應當以門戶網(wǎng)站為第一平臺，即使部分地方已經(jīng)通過當?shù)貓蠹垺V播、電視、地方平臺多輪征求過立法意見，公開過地方立法文本，但不能替代人大常委會門戶網(wǎng)站的作用。

（二）明確人大立法公開目的

立法公開是手段而非目的，立法公開最終要實現(xiàn)的目的不僅僅是為了宣傳立法成就，而是為了更好地加強立法機構與社會公眾的溝通和交流，強化科學立法，夯實民主立法，踐行科學立法。為了強化科學立法，就要求通過網(wǎng)站盡可能多地吸收社會公眾的意見建議，提高立法質(zhì)效。為了夯實民主立法，就應當最大限度拓寬公開范圍，盡可能增加平臺友好性和閱讀性，在條件允許的情況下甚至增加無障礙模式，讓視力欠缺的人也能夠通過門戶網(wǎng)站參與到立法活動當中。為了踐行依法立法，公開草案征求意見期限不得低于法定最低時限，法規(guī)權威文本公開時間不得晚于生效日期。明確立法公開的目的后，人大常委會在開展立法公開工作時，需從立法組織者和主導者視角轉變?yōu)榱⒎▍⑴c者視角，完善平臺內(nèi)容結構，提高公開頻次和節(jié)奏。

（三）確立立法公開考核標準

人大立法透明度的發(fā)展既離不開人大常委會的自覺，同時也有賴于全國人大常委會的推廣。為了提高人大立法公開水平，建議全國人大常委會在全國范圍內(nèi)開展立法公開考核，重點考察地方人大常委會網(wǎng)站公開不及時、不完整、不全面等方面的問題，通報批評長期不更新內(nèi)容的門戶網(wǎng)站，整合存在兩個及以上的門戶網(wǎng)站，并積極組織研究人大立法公開標準，制定全國范圍內(nèi)的人大立法公開細則和操作手冊，提高全國范圍內(nèi)的立法公開水平，讓全國立法工作在陽光下運行。

（四）門戶網(wǎng)站內(nèi)容內(nèi)外分離

人大常委會門戶網(wǎng)站要處理好對內(nèi)公開和對外公開的關系。公眾并不會反對領導開會、調(diào)研、指示，但是門戶網(wǎng)站若僅僅作為展示領導開會、調(diào)研、指示的平臺，而忽視公開相關立法資料和內(nèi)容，則公眾對于人大立法的印象就會存在偏差。故建議人大常委會門戶網(wǎng)站實施內(nèi)外分離，對外公開強調(diào)界面整潔、功能性強，通過科學合理設置欄目版塊，降低信息獲取難度;對內(nèi)則強調(diào)工作考核、業(yè)務銜接，將門戶網(wǎng)站打造成內(nèi)部一流的工作平臺。

（五）提升網(wǎng)站平臺用戶思維

網(wǎng)站平臺要從產(chǎn)品思維向用戶思維轉變，產(chǎn)品思維下的網(wǎng)站建設只是簡單的信息集成和堆砌。用戶思維下的平臺是在充分研究公眾需求的前提下，不斷提高網(wǎng)站平臺的友好性，提升公眾對平臺的接受度和滿意度。故網(wǎng)站平臺的優(yōu)化、完善都要以提升網(wǎng)站平臺用戶思維為導向，讓普通人民群眾能夠通過瀏覽網(wǎng)站切實了解年度立法計劃、五年立法規(guī)劃、法律法規(guī)草案，參與到立法活動當中。

注釋：

[1]王符：《潛夫論·斷訟》，三秦出版社1999年版。

[2]評估僅涉及地方人大常委會在網(wǎng)站中公開的情況，其他工作內(nèi)容均不涉及，所體現(xiàn)的成績及反映的問題也僅是公開方面的內(nèi)容，特此說明。

[3]這兩個網(wǎng)址分別是http：//www.gdrd.cn/pub/gdrd2012/index.html和http：//www.rd.gd.cn/。

（作者系中國社會科學院法學研究所助理研究員）