把穩增長放在更加突出的位置

摘要：2022年《政府工作報告》把穩增長放在更加突出的位置，設定5.5%左右的經濟增長預期目標，這是保持經濟運行在合理區間的積極安排，充分考慮了穩就業的需要，有利于提振市場信心，實現這一目標，也有足夠的政策空間。當前我國經濟發展面臨多年未見的需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，且在國際形勢發生新的重大變化情況下，三重壓力出現新的邊際變化，實現經濟增長預期目標需要付出艱苦努力。穩增長既要加大宏觀政策力度，著力穩住市場主體，也要注重用改革創新辦法，培育經濟發展新動能，激發市場活力和發展內生動力。

關鍵詞：穩增長 宏觀政策 新動能

作者簡介：王一鳴，中國國際經濟交流中心副理事長、研究員。

2022年《政府工作報告》堅持穩字當頭、穩中求進，強調“把穩增長放在更加突出的位置”，經濟增長預期目標設定為5.5%左右，高于過去兩年5.1%的平均值。面對需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，實現2022年經濟增長預期目標需付出艱苦努力。要加大宏觀政策力度，提升政策效能，統籌穩增長、調結構、推改革，激發市場活力和發展內生動力。

一、2022年經濟增長預期目標體現了穩增長的要求

2022年經濟增長預期目標為5.5%左右，體現了“把穩增長放在更加突出的位置”的要求。

第一，5.5%左右的經濟增長預期目標是一個積極的安排。穩增長，就要保持經濟運行在合理區間，遏制經濟增速進一步下滑，穩定宏觀經濟大盤。什么是合理區間？通常認為符合潛在增長水平的就是合理區間。從現有研究看，多數成果認為“十四五”時期潛在增長水平在5.5%左右。

5.5%左右的增長預期目標，與“十四五”時期潛在增長水平大體一致，也是保持經濟運行在合理區間的積極主動作為。

我國要實現2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平的目標，“十四五”時期大體也應保持5.5%的增長速度。

第二，設定5.5%左右的經濟增長預期目標充分考慮了穩就業的需要。2022年的就業壓力較大，需要就業的城鎮新增勞動力近年來最多，達到約1600萬人;高校畢業生人數歷年最高，達1076萬人。此外，房地產等一些行業調整將增大就業壓力，出口增速見頂回調也將影響外向型制造業就業。就業關乎民生和社會穩定。實現5.5%左右的經濟增速，才能實現比較充分的就業，也才能更好保障民生和社會穩定。

第三，實現5.5%左右的經濟增長預期目標有利于提振市場信心。從產能利用、物價和就業水平等方面來看，過去兩年5.1%的平均增速低于潛在增長水平，也就是存在負的產出缺口。2022年實現5.5%左右的中高速增長，促進經濟增速回歸合理區間，可以增強各方面對我國經濟發展的信心。

第四，實現5.5%左右的經濟增長預期目標有足夠的政策空間。2021年經濟增長預期目標設定為6%以上，財政、貨幣、就業等政策大體都以6%的增速為標桿來安排。但各類市場主體表現出強勁韌性，全年實現了8.1%的經濟增長。這就使得2021年的赤字率由2020年的3.6%降低到3.2%，宏觀杠桿率也比2020年12月降低7.7個百分點至272.5%，為2022年穩增長預留了政策空間。

二、實現經濟增長預期目標需要付出艱苦努力

當前，全球新冠肺炎疫情仍在持續，世界經濟復蘇動力不足，外部環境更趨復雜嚴峻。我國經濟發展面臨多年未見的需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，而且在國際形勢發生新的重大變化情況下，三重壓力出現新的邊際變化。

第一，需求收縮尚未完全緩解。受居民收入增長放緩和消費傾向走弱影響，消費延續疲弱態勢，特別是服務消費受疫情散發影響持續低迷。投資內生動力不足，房地產土地購置面積下降，開發投資增速下滑。在政策提前發力和新增專項債提前下達的情況下，基礎設施投資增速明顯反彈，但后續穩定增長面臨土地、資金等要素制約。制造業投資雖保持較快增長，但受出口增速見頂回調和能源、原材料價格高企影響，后續動力不強。同時，隨著部分國家經濟秩序恢復后供需缺口收窄，穩出口難度有所增大。

第二，供給沖擊面臨新的變化。一方面，2021年下半年能源供給的緊張局面已有明顯改善，電力供應持續穩定。另一方面，俄烏沖突造成國際市場能源、礦石、糧食價格大幅攀升，全球半導體生產所需的氖氣等原材料供應緊張，芯片和半導體等產業鏈供應鏈關鍵節點受到沖擊，進一步加劇芯片供應緊張。隨著美西方不斷加碼對俄制裁，國際貨運通道風險上升，造成國際運力緊張和海運價格抬高，穩定產業鏈供應鏈面臨新挑戰。

第三，穩定市場預期尤為重要。目前企業預期總體有所改善，但受疫情多點頻發和外部環境復雜變化影響，不少市場主體特別是小微企業和個體工商戶生產經營困難，消化成本壓力大，用工貴、應收賬款回收難等矛盾突出，對市場前景仍有擔憂。加之一些地方在政策執行中存在“一刀切”和層層加碼，都在不同程度上影響到市場預期。

此外，經濟金融領域風險有所抬頭。一些高負債、盲目擴張的企業，特別是房地產企業風險暴露。部分中小銀行資產質量下降，部分地區金融風險仍在積聚。一些地方經濟恢復發展困難較多，基層財政收支矛盾仍較突出，部分地方政府償債壓力大，保基本民生、保工資、保運轉難度仍然較大。

總之，5.5%左右的預期增長目標是在高基數上的中高速增長目標。實現這一目標既要加大穩增長的政策力度，更要善于用改革創新辦法，激發市場活力和發展內生動力。

三、穩增長需要加大宏觀政策力度

實現5.5%左右的經濟增長預期目標，需要宏觀政策加大力度，提升積極的財政政策效能，加大穩健的貨幣政策實施力度，努力保持經濟運行在合理區間。

第一，提升積極的財政政策效能。2022年赤字率擬按2.8%左右安排，比2021年3.2%的赤字率下調0.4個百分點，赤字規模相應減少2000億元，但一般公共財政支出較2021年明顯擴張，積極的財政政策表現出力度更大、方式更優、指向更明的特征，減稅與退稅并舉是一大亮點。

一是加大財政支出強度。2022年將過去兩年可用未用、結存的中央特定金融機構和專營機構的利潤，以及預算穩定調節基金調入，再考慮財政收入將繼續增長，新增支出規模比2021年擴大2萬億元以上，政策力度明顯加大。根據財政預算報告，2022年全國一般公共預算安排的支出規模為26.7萬億元，同比增長8.4%，大幅高于2021年全國一般公共財政的實際支出同比0.3%的增速。由此可見，2022年赤字率雖有降低，但財政支出強度并沒有減弱，而調低赤字率有利于增強財政可持續性，體現了跨周期和逆周期調節的協調聯動。

二是優化財政政策實施方式。2022年除了繼續優化財政支出結構，繼續加大對科技創新、生態環保、基本民生、現代農業等領域及區域重大戰略的支持外，積極財政政策的亮點就是減稅與退稅并舉，改進增值稅留抵退稅制度，預計全年減稅退稅2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，退稅規模超過減稅規模。與此同時，推動財力下沉，較大幅度增加中央對地方轉移支付特別是一般性轉移支付規模，并向困難地區和欠發達地區傾斜。中央對地方轉移支付增加約1.5萬億元、規模近9.8萬億元，增長18%、為多年來最大增幅。

三是積極擴大有效投資。2022年擬安排地方政府專項債3.65萬億元，與2021年持平，重點支持在建和能夠盡快開工的項目，擴大有效投資。考慮到2021年地方專項債發行多在下半年乃至第四季度，2022年地方可用資金要超過3.65萬億元。2022年中央預算內投資安排6400億元，比2021年增加300億元，體現了適度超前開展基礎設施投資的政策取向，強調基礎設施投資更多向民生項目傾斜，包括重點水利工程、綜合立體交通網、重要能源基地和設施，以及城市燃氣管道等管網更新改造，防洪排澇設施、地下綜合管廊建設。

第二，加大穩健的貨幣政策實施力度。穩健的貨幣政策突出總量和結構雙重功能，強調為實體經濟提供更有力支持，總體上表現為總量充足、結構優化、成本降低。

一是保持流動性合理充裕。貨幣供應量和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配，并提出“擴大新增貸款規模”。在企業信貸需求偏弱，房地產企業融資需求下降的情形下，需要加大保障房開發、基建投資與綠色轉型信貸投放，促進中長期貸款企穩回升。

二是注重用好結構性工具。發揮再貸款、再貼現等結構性工具作用，支持小微企業，擴大普惠金融覆蓋面，增加制造業中長期貸款，引導資金更多流向制造業、科技創新、綠色轉型等重點領域和薄弱環節。繼續對受疫情影響嚴重的行業企業給予融資支持，避免出現行業性限貸、抽貸、斷貸。

三是降低資金使用成本。推動金融機構降低實際貸款利率、減少收費，降低市場主體的綜合融資成本。考慮到實體經濟融資需求偏弱，且銀行的風險偏好較低，可在具備條件的情況下適當下調政策利率來引導金融機構降低實際貸款利率。

四、穩增長要著力穩住市場主體

市場主體特別是量大面廣的小微企業是經濟的細胞，也是就業的主要載體。穩住小微企業，就穩住了就業基本面。2022年《政府工作報告》提出了支持小微企業的一系列政策。

第一，加大退稅減稅力度。延續2021年到期階段性減稅降費政策，并出臺新的政策舉措，對小微企業年應納稅所得額100萬元至300萬元部分，在現行優惠政策基礎上，再減半征收企業所得稅，實際稅負由10%降至5%。全年留抵退稅約1.5萬億元，優先安排小微企業，對小微企業的存量留抵退稅額于2022年6月底前一次性全部退還，增量足額退還。小微企業資金壓力大，留抵退稅政策強調優先給小微企業退稅，可有效緩解小微企業現金流壓力。

第二，加強金融有效支持。用好普惠小微貸款支持工具，增加支小再貸款，推動普惠小微貸款明顯增長、信用貸款和首貸戶比重繼續提升。擴大政府性融資擔保對小微企業的覆蓋面，進一步推動解決小微企業融資難問題。

五、穩增長要培育經濟發展新動能

2022年《政府工作報告》強調，深入實施創新驅動發展戰略，推動科技創新，促進產業優化升級，依靠創新提高發展質量。推動我國經濟持續回穩向好，要增強高技術產業、數字經濟、綠色轉型的驅動力，培育經濟發展新動能。

第一，以創新驅動高技術產業發展。進一步加強基礎研究，提高基礎研究經費投入的比重，強化國家戰略科技力量，加強國家實驗室和全國重點實驗室建設。強化企業創新主體地位，持續推進關鍵核心技術攻關，深化產學研用結合，促進科技成果轉移轉化。實施國家戰略性新興產業集群工程，加快發展先進制造業集群，著力培育“專精特新”企業，推動制造業轉型升級和提高核心競爭力。2022年加大了研發費用加計扣除政策實施力度，將科技型中小企業研發費用加計扣除比例從75%提高到100%，體現了對企業技術創新的政策支持。

第二，促進數字經濟發展。當前，新一代信息網絡技術與制造業深度融合，先進傳感技術、數字化設計制造、機器人與智能控制系統等日趨廣泛應用，推動形成人機共融的智能制造模式，生產組織和社會分工向網絡化、扁平化、平臺化轉型，制造業產業生態深刻變化。按照《政府工作報告》的要求，

要加強數字信息基礎設施建設，加快5G、大數據、人工智能等向各領域廣泛滲透，加快推動產業數字化轉型，推動數字化轉型由消費領域向生產領域擴展，構建基于工業互聯網的產業生態。培育壯大集成電路、人工智能等數字產業，提升關鍵軟硬件技術創新和供給能力，釋放數字要素潛力，賦能實體經濟發展，為高質量發展注入新動能。

第三，推動綠色低碳轉型。在2022年發展目標設定中，沒有像往年一樣設定能耗強度下降目標，而是改為能耗強度目標在“十四五”規劃期內統籌考核。為此，要有序推進碳達峰碳中和工作，堅持先立后破、通盤謀劃，推進能源低碳轉型。加強煤炭清潔高效利用，有序減量替代，推動煤電節能降碳改造。推進大型風光電基地及其配套調節性電源規劃建設，加強抽水蓄能電站建設，提升電網對可再生能源發電的消納能力。推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，完善減污降碳激勵約束政策。這些舉措將進一步推進綠色低碳技術研發和推廣應用，帶動綠色低碳投資和產業發展，釋放經濟發展新動能。

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六、穩增長要激發市場活力和發展內生動力

當前，面對復雜嚴峻的國際形勢和國內發展面臨的風險挑戰，要堅定不移地深化改革，用改革創新辦法，提振市場信心，激發市場活力和發展內生動力。

第一，加快轉變政府職能。加強高標準市場體系建設，抓好要素市場化配置綜合改革試點，加快建設全國統一大市場，打造市場化法治化國際化營商環境，加快建立健全全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，提高監管效能。深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當競爭，維護公平有序的市場環境。

第二，促進多種所有制經濟共同發展。堅持“兩個毫不動搖”，正確認識和把握資本的特性和行為規律，支持和引導資本規范健康發展。依法平等保護企業產權、自主經營權和企業家合法權益，營造各類所有制企業競相發展的良好環境。加快國有經濟布局優化和結構調整，繼續深化混合所有制改革，加強國有資產監管。落實支持民營經濟發展的政策措施，鼓勵引導民營企業改革創新。制定涉企政策要多聽市場主體意見，支持企業家專注創業創新、安心經營發展。

第三，推進財稅金融體制改革。深化預算績效管理改革，推進省以下財政體制改革。深化中小銀行股權結構和公司治理改革，加快不良資產處置。完善民營企業債券融資支持機制，全面實行股票發行注冊制，促進資本市場平穩健康發展。

責任編輯：郭 霞