南疆四地州鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的路徑與對策

隨著區域性整體貧困徹底消除，脫貧攻堅取得決定性勝利，絕對貧困問題得到歷史性解決，新疆南疆四地州進入鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接期。“十四五”時期，南疆四地州要把握好新發展階段“三農”工作的歷史方位和戰略定位，堅持用鄉村振興統攬“三農”工作全局，推動經濟、人口素質、資源、環境的協調發展。

當前，同全國一樣，新疆正處于鞏固脫貧成果與鄉村振興有效銜接的歷史交匯期。做好二者的有機銜接和協同推進，既有利于鞏固脫貧攻堅成果，培育長效脫貧機制，又有利于促進農業農村優先發展，推動鄉村全面振興。

2020年11月14日，新疆自治區人民政府發布了《關于莎車等10個貧困縣退出的公告》，這意味著占祖國國土面積六分之一的新疆，絕對貧困問題得到歷史性解決。至此，過去的五年，全區脫貧攻堅取得決定性成就。全區306.49萬現行標準下貧困人口全面脫貧，3666個貧困村全部退出，35個貧困縣全部摘帽，南疆四地州區域性整體貧困徹底消除，脫貧攻堅取得決定性勝利，新疆絕對貧困問題得到歷史性解決。

一個圓滿的句號，同時預示著一個新的開始。鞏固拓展脫貧攻堅成果，這是做好“三農”工作的一項重大課題，也是新生活、新奮斗起點上的一項重要使命。

2020年后南疆四地州鞏固脫貧攻堅與鄉村振興

2020年“后脫貧時代”南疆四地州在全國、在新疆的地區發展格局中依然屬于欠發達地區，發展不平衡不充分主要還是體現在南疆四地州。

（一）2021年南疆四地州的發展格局

2020年后，南疆四地州雖然按現行標準消除了農村絕對貧困，解決了區域性整體貧困問題，但南疆四地州發展不足、發展不充分的基本態勢沒有變化，依然呈現出區域性的整體欠發達狀態。如果貧困標準上調，原屬于深度貧困地區的南疆四地州將依然是新標準下的貧困地區，貧困治理任務依然很艱巨。

從人均地區生產總值看，2020年，新疆地區生產總值從2015年的9306.88億元增加到2020年的13797.58億元，五年年均增長6.1%。人均地區生產總值56301元，農村居民人均可支配收入14056元，五年年均增長8.3%，是2010年的2.82倍。①但因為新疆農村經濟基礎薄弱，目前沒有超過全國平均水平。從城鄉居民收入來看，新疆依然屬于欠發達地區之列。根據這些年的發展情況來看，新疆與全國城鄉居民人均收入的差距、南疆四地州與全疆的發展差距仍然比較大（表1）。南疆四地州農村城鎮居民人均可支配收入均低于全疆和全國平均水平，農村農民人均可支配收入除阿克蘇地區略高于全疆平均水平、低于全國平均水平外，其他地州表現不佳;南疆四地州原是全國深度貧困“三區三州”地區（西藏、四省藏區、新疆南疆四地州，甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州）之一。

南疆四地州沙漠廣大，綠洲面積較少，而綠洲又相互隔離，呈散狀分布，農業發展的自然條件十分脆弱。各種生產要素呈沿塔克拉瑪干沙漠邊緣巨大的半環狀條形分布，綠洲綿延狹長曲折，幅員分隔封閉，域內情況千差萬別，導致南疆四地州區域內發展的極不均衡。這種不均衡依產業基礎，集中表現在喀什、和田、克州三地州與阿克蘇地區之間存在較大差距。還有，南疆四地州的經濟和社會發展水平又遠低于北疆及其他地區，經濟發展滯后，尤其體現在“三農”問題上。顯然，南疆四地州是新疆經濟發展的短板。目前，在南疆四地州不平衡、不充分發展很突出。“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。”從全國和新疆宏觀空間層面看，不平衡、不充分的發展最突出體現在南疆四地州。從發展的充分性來看，南疆四地州與發達地區存在著多維發展差距，這種多維發展差距可以說體現在發展結果上，同時，也體現在發展過程上，還體現在發展的驅動力上。如新疆整體經濟發展水平特別是反映創新與開放等指標大都遠低于全國平均水平。而新疆內部的發展不平衡表現也很突出，社會、文化發展水平低于經濟發展水平，各地州之間、縣域之間、城鄉之間的差距，特別是南疆四地州之間的差距也是多維的。

（二）2020年后鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接存在的問題

目前，新疆農村雖然已消除了絕對貧困問題，但這并不意味著貧困問題在新疆的終結，而是伴隨著經濟社會發展的不斷提升，貧困狀況發生了新的變化。由于2020年后南疆四地州依然是全國最不發達地區之一，對于南疆四地州而言，貧困問題依然很嚴重，從總體上看，脫貧地區經濟發展的基礎還不是很牢固，鞏固脫貧攻堅成果的任務還十分艱巨。

從絕對貧困到絕對貧困與相對貧困并存角度來看貧困。2020年以后，南疆四地州農村尚有部分絕對貧困人口存在。首先，2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立貧困退出機制的意見》提出的貧困村和貧困縣退出標準是：原則上，要求貧困村貧困縣發生率降至2%以下（西部地區降至3%以下），貧困縣貧困發生率降至2%以下（西部地區降至3%以下）。由于新疆主要位于西部，因此，在現行標準下，貧困發生率在3%以下的鄉村及貧困縣尚有部分絕對貧困人口。其次，南疆四地州部分臨界脫貧人口因不可預測事件發生所導致的現行標準下脫貧人口的返貧。南疆四地州自然災害頻發，因災致貧和返貧的概率大，同時，由于保障水平較低，部分家庭因大病返貧。另外，貧困是一個動態的社會經濟過程，度量貧困的標準——貧困線是一個動態的概念，它會隨經濟社會的發展變化而變化，而貧困線的每一次調整都會帶來貧困人口規模和數量上的變動。因此，可以預期2020年后貧困線會進一步調整，比如，絕對貧困線的提高會使一部分臨界脫貧人口陷入絕對貧困。特別是原屬全國深度貧困地區的南疆四地州部分自然條件惡劣的村，農民群眾有可能陷入絕對貧困。

2020年“后脫貧時代”南疆四地州最主要的是相對貧困。眾所周知，扶貧開發工作是一項長期而艱巨的歷史任務。近幾年，我國城鄉居民的收入差距呈現擴大趨勢，絕對貧困現象消除后，相對貧困問題將更加凸顯，農村人口成為相對貧困的主體群體。“貧困是相對的，任何社會即使發達國家總會存在10%左右的相對貧困人口，美國貧困人口比例在10%到15%，歐盟是15%，英國是18%。扶貧開發是一項長期的歷史任務，小平同志講，我們還要經過十幾代、幾十代人的努力。習近平總書記講，我們五百年以后還會有貧困，到2020年，我國的貧困和現在的貧困是不一樣的，現在的絕對貧困解決的主要是生存問題，以后是相對貧困，解決的主要是發展、共享的問題。”②2016年3月8日，習近平總書記在全國兩會期間指出，脫貧和高標準的小康是兩碼事，我們不是一勞永逸，畢其功于一役。相對貧困、相對落后、相對差距將長期存在。2017年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施細則意見》也指出：相對貧困現象未來將長期存在，尤其是深度貧困地區脫貧攻堅任重道遠。2018年9月21日，習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時指出：“2020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略框架下統籌安排。這個問題要及早謀劃、早做打算。”③2019年4月16日，習近平總書記在主持召開的解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上發表重要講話時又指出，打贏脫貧攻堅戰，只是消除了絕對貧困，緩解相對貧困將是長期任務，我們要認識到一些長期存在的問題，逐步分階段地解決。2020年5月11日至12日，習近平總書記在山西考察時強調，“鄉親們脫貧后，我最關心的是如何鞏固脫貧、防止返貧，確保鄉親們持續增收致富。”

英國經濟學家、社會政策學家彼得·湯森在1979年出版的《英國的貧困：一項基于家庭資源和生活水平的調查》是一本關于英國貧困狀況的經驗性調查報告，他在書中認為，英國當時的貧困已不再是絕對貧困，而是一種新的形態存在，也就是相對貧困。該書第一次提出了相對貧困的概念，并系統地闡述了相對貧困的理論，更進一步地深化了關于貧困問題的理論研究。根據世界銀行相對貧困標準，只要收入等于（或少于）平均收入的三分之一的社會成員便可以視為相對貧困人口。在目前中國基尼系數偏大的情況下，隨著經濟社會的發展，絕對貧困問題已經消除，但相對貧困人口數量將會逐步上升。由于相對貧困具有發展性的特點，在南疆四地州一些鄉村，目前存在經濟發展能力不足而導致貧困的現象，貧困導致發展能力不足，發展能力貧困陷阱出現，引發“馬太效應”逐步凸顯，甚至導致貧困代際傳遞。從南疆四地州經濟發展的情況看，相對貧困問題是比較嚴重的。因此，黨的十九屆四中全會提出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。這是黨中央根據我們國家實際發展情況對新時代扶貧工作的戰略方向提出的具體要求和安排，對此，我們必須認清新疆當前相對貧困治理的主要特點，建立解決相對貧困的長效機制，既解決好以生存問題為核心的絕對貧困問題，又解決好以發展、共享為重點的相對貧困問題，在新時代做好鞏固與拓展脫貧成果、防止返貧的工作。

1、南疆四地州經濟社會發展中生態環境壓力依然很大

眾所周知，地形、氣候、土壤、植被、水文、生態等因素，是經濟發展首要的客觀自然因素。生態自然環境已成為制約南疆四地州經濟發展的重要因素。新疆地處我國西部邊陲，遠離內陸，是典型的綠洲經濟。自然條件的局限，以及其他各種原因，導致新疆經濟發展較為滯后。南疆地區經濟社會發展的生態壓力，主要體現在：生態環境本身就很脆弱，沙漠化程度大，綠洲面積少，水資源短缺，自然災害頻發。尤其喀什、和田、克州三地州降水量僅在30-40毫米之間，而蒸發量卻超過1000毫米，風災、旱災、水災、地震經常發生，農業損失嚴重，農民因災害致貧、因災害返貧問題十分突出。如南疆四地州鄉村一部分人由于缺乏自我積累、自我發展能力，只能維持簡單的再生產，因而很大一部分是正常年景解決了溫飽，遇到較大自然災害或市場風險，很容易返貧，而且因大病重病致貧現象也較為普遍。同時，南疆四地州新型工業化、城鎮化、農牧業現代化進程還是比較緩慢，發展滯后，很難在短期內縮小與全國全疆的差距。

2、基礎設施建設不健全，抗風險能力差

南疆四地州經濟基礎薄弱、歷史欠賬較多、資金比較短缺，基礎設施建設還比較落后，農業的外向性發展比較困難。由于農業發展技術條件較差，農區灌溉方式落后，鹽堿地改造面積大，水資源利用率較低，水利與防洪設施不健全，抵御自然災害能力較弱等，導致南疆農牧民增收有一定困難。基礎設施方面，目前南疆四地州基礎設施還是比較薄弱，邊境地區交通不便捷，基礎設施建設成本高而效益低。公路、鐵路建設雖然有了很好的改善，但與內地之間由于交通線太長，導致農產品運輸成本很高，從而失去了應有的競爭力。

脫貧地區水、電設施的建設也缺乏相應的力度。一些地方已建的水利工程配套設施不完備，年久失修，抗災能力較差，已威脅到經濟建設的成果和人民生命財產的安全。

3、教育、醫療脫貧可持續不足，質量差距較大

截至2020年，新疆農村義務教育學校辦學條件全面改善，實現了普及九年義務教育，基本完成了實現義務教育基本均衡發展目標，特別是南疆四地州教育數量不足的問題基本得到解決。但是教育質量不高的問題仍然存在，特別是地區之間、城鄉之間教育質量的差異很明顯。南疆四地州還存在優質教育資源不足、城鄉義務教育一體化發展不足、區域配置不均衡等問題。特別是在農村缺乏優質教育資源，薄弱學校較多，缺少國家通用語言教師。另外，南疆四地州高素質人才較少，職業教育、高等教育發展滯后，農牧民的文化科技素質低，制約著當地經濟社會的發展。

基本醫療方面，近幾年來，全疆持續開展城鄉居民健康體檢，合理布局烏魯木齊、南北疆的醫療資源，加大了南疆四地州基層衛生資源投入，醫療衛生人員數量、醫療設施都有了明顯的改善，使醫療服務供給數量水平得到加快提升，各族群眾的健康水平得到了很大提高。但是，在鄉村醫療衛生系統，大專以上學歷的人數較少，整個醫療隊伍素質偏低，醫療保險也存在一定的困難，因病（大病、重病）致貧現象依然存在。

4、脫貧地區發展產業基礎薄弱

發展產業脫貧是打贏脫貧攻堅戰的治本之策。從目前南疆四地州貧困地區產業發展現狀看，紡織服裝產業、電子組裝等勞動密集型產業在吸納就業鞏固脫貧成效中發揮了重要作用，但因其來料加工產品設計與市場營銷環節“雙在外”，抵御市場風險能力非常弱，一旦市場發生波動，會發生嚴重失業。其他產業扶貧項目多以時間短、規模小的分散種養殖業為主，除應對生產生活條件落后、自然環境不穩定的挑戰外，喀什、和田還尚未形成成熟的疫病防控運行機制，這種多批次、高密度的養殖方式，一旦發生重大疫情，將產生毀滅性打擊。此外，正在興起的農村電商，受網絡信號差、速度慢、寬帶普及率不高的制約，抗風險能力也較低;物流配送方面，雖然大部分地區建立了縣、鄉、村三級電子商務服務網點，當仍然無法滿足農產品的發展需求，配送效率和配送質量都有待提高。

5、重點群體就業壓力長期存在

南疆四地州在整體就業壓力較大、形勢嚴峻的形勢下，農村富余勞動力、高校畢業生、下崗失業人員、就業困難人員等重點群體的就業壓力不減。城鎮化進程加快，農村轉移勞動力有增無減，化解過剩產能中下崗人員還未能完全消化，這部分就業人員工作技能不高，而新增就業崗位有限，給就業和再就業工作帶來很大考驗。以“兩后生”、高校畢業生為重點的青年就業問題進一步顯現，近年來高校畢業生就業情況雖有較大改善，但由于就業觀念、專業結構、知識與能力水平、實踐應用能力與社會需求存在差距等原因，每年仍有萬余名高校畢業生難以實現就業。與此同時，新疆大量的勞動力沉淀在農村，數量大、分布廣，南疆四地州是全疆農村富余勞動力的集聚區，大量的農村富余勞動力文化素質和就業技能普遍偏低，到城市及企業去生活和就業的能力不足，沒有一技之長，難以實現穩定就業。

6、易地扶貧搬遷后的穩定性工作還需要加強

在南疆四地州一些集中安置的地方，由于人口集中、密度變大，很多地方基礎配套設施難以滿足需求。在供水、供電、道路、人居環境整治、農村社會保障、醫療服務建設、信息化建設等方面仍有較大的發展和提升空間，需要進一步查漏補缺。目前還有一些地方雖然開始了規劃發展鄉村旅游、現代化種養殖等新型經濟模式，但還未完全落實。此外，由于搬遷生產生活環境發生變化，搬遷群眾原有的社交圈子也隨之消失，相比于以前的熟人社會，重新組在一起的鄰居不可避免地帶來了一系列的問題。如何面對新環境、新生活、新習俗，對搬遷群眾來說都是很大的挑戰。同時，由于之前國家給予搬遷群眾支持力度較大，后續有些人仍存在著依賴心理，認為所有的問題應仍由政府負責，致使移民搬遷融合和管理問題較突出，影響著易地搬遷扶貧成果的穩定。

7、基層組織能力建設難以適應發展需求

縱向看，近年來脫貧攻堅方面的宣傳教育和干部培訓，南疆四地州以農村基層干部和黨員為主的基層能力建設取得了明顯進步，特別是通過“訪惠聚”駐村工作隊、“扶貧第一書記”的傳幫帶，基層干部作風和能力建設也有了明顯轉變。但相對于打贏脫貧攻堅持續推進鄉村振興的目標要求，村兩委干部作為執行全面農村工作的主力軍，綜合素質較低，初中及以下文化程度的村干部占絕大多數且國語水平不高，政治理論水平普遍偏低，能夠運用現代手段提高工作質量和效率的很少;特別是村級年輕后備干部力量不足，部分農村基層干部宗旨意識、政策法制觀念不強，對黨的方針政策貫徹不夠深入，存在小富即安、小有則滿的思想，缺乏持久帶領群眾致富的愿望和能力。

8、思想認識不夠，內生動力不足，缺乏創新突破力

從目前形勢看，南疆四地州扶志扶智工作力度仍需要加大。部分相對貧困人口思想觀念仍陳舊，等靠要思想還較嚴重。缺乏自我發展意識，寧愿受窮也不愿意走出家門實現就業的情況仍較為突出;部分相對貧困農民群眾以享受國家各項優惠政策為榮耀，衍生出“爭當貧困戶”的扭曲思想，通過自身努力勤勞致富的意識不強。

南疆四地州大部分地區高度重視推進實施鄉村振興戰略，按照自治區的部署，積極啟動編制本地區鄉村振興規劃（或實施方案）。但也有部分涉農工作者存在國家實施鄉村振興戰略是傳統鄉村建設的簡單再重復，甚至把鄉村振興簡單地理解為村莊建設的錯誤觀念。受訪村干部中有40%“自己不能很清楚地闡釋鄉村振興戰略的內涵”，50%以上的村干部在談及“如何協同推進鄉村振興與鞏固脫貧攻堅成果及消除相對貧困”問題時表示“按照上面要求去做、去辦”。面對相對貧困比較突出、城鄉貧困關聯、減貧邊際效益遞減的現實挑戰，更需要我們在鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興工作實施過程中加強創新，拒絕因循守舊、抱殘守缺和途徑依賴，積極探索符合時代環境變化和南疆四地州要求的發展之路。

推進鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興

協同發展的有效銜接

（一）充分認識鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興之間的關系

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），首次明確提出，要“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。鞏固脫貧攻堅成果的“鞏固”指的是緊盯實現“兩不愁三保障”目標，持續鞏固提升脫貧攻堅成果，確保脫貧人口不返貧、不產生新的貧困人口。鞏固脫貧攻堅成果是首要任務，鄉村振興是深化和保障，它涵蓋政治、經濟、社會、文化、生態等多重領域的全面振興，兩者相輔相成、有機統一。

鞏固脫貧攻堅成果是實施鄉村振興戰略的基本前提，鄉村振興又是鞏固脫貧攻堅成果、提升脫貧質量的有效手段。當前，中國正處在兩大戰略的政策疊加期、歷史交匯期，二者互為支撐、有機融合的局面日漸形成。一方面，鄉村振興作為新時代“三農”工作的“總抓手”，是邁向共同富裕目標更高水平的歷史實踐，是鞏固脫貧攻堅成果的必然選擇;另一方面，脫貧攻堅作為優先任務在諸多方面為鄉村振興奠定了良好的制度和物質基礎，積累了寶貴經驗。總之，鞏固脫貧攻堅成果是實施鄉村振興戰略的優先任務，而鄉村振興戰略是中國解決發展不平衡不充分矛盾問題的一項重大舉措，是解決相對貧困、徹底擺脫貧困的前提。因此，進一步實施鄉村振興戰略，是實現全體人民共同富裕的必然要求，為鞏固和深化脫貧成果，邁向更高水平共同富裕提供了歷史性機遇。

（二）鞏固拓展脫貧攻堅成果，要做好政策銜接

當前，盡管新疆已經如期完成新時代脫貧攻堅目標任務，但發展不平衡不充分的問題仍然突出，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。為了鞏固拓展脫貧攻堅成果，目前，國家和自治區采取了一系列措施。脫貧攻堅目標任務完成后，國家規定設立五年鞏固拓展脫貧攻堅成果的過渡期。新疆脫貧地區要堅決按照中央決策部署和自治區工作要求，根據形勢變化，理清工作思路，做好過渡期內領導體制、工作體系、發展規劃、政策舉措、考核機制等有效銜接，嚴格落實“四個不摘”，即要繼續按照摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的總體要求和“八個不變”工作要求，從解決建檔立卡貧困人口“兩不愁三保障”為重點轉向實現鄉村振興階段，并根據鄉村振興戰略總體新要求，以存在相對貧困人口的鄉村社會事業、特色產業、基礎設施建設、生態建設和完善鄉村社會保障體系等方面制定新政策，為穩定增加貧困人口收入、解決貧困群眾后顧之憂，鞏固脫貧攻堅成果提供新的保障。在此基礎上擴大扶貧范圍，實現扶貧資金逐步向非貧困戶開放，進一步出臺完善由特惠向普惠轉型的惠農支農政策體系，從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興，激發鄉村所有人口的內生動力，推動鄉村實施主體的有效銜接。同時，引導激發社會各界更加關注、支持和參與鞏固脫貧成效，構建以政府為主導、多元主體共同參與的鞏固脫貧成效與鄉村建設模式。

（三）強化監測、鞏固脫貧成果，構建完善防返貧和城鄉減貧機制

防止返貧是保障南疆四地州可持續脫貧的重要手段。落實好防止返貧致貧監測預警和動態幫扶機制，防止返貧和新的致貧;用好防風險基金，確保脫貧攻堅進度和質量不受影響;抓好驗收普查，確保脫貧成果經得起歷史檢驗。特別是對新疆邊遠山區邊境地區和南疆四地州要建立機制，對易返貧致貧人口加強監測，未貧先扶，堅決守住不發生規模性返貧的底線。對易返貧致貧人口加強監測，做到早發現、早干預、早幫扶。對易地扶貧搬遷群眾要搞好后續扶持，多渠道促進就業，強化社會管理，促進社會融入。對脫貧縣要扶上馬送一程，設立過渡期，保持主要幫扶政策總體穩定。與此同時，應建立健全穩定脫貧機制，完善兜底保障政策，構建精準防貧體系，只有這樣，才能筑牢持續脫貧防線。建立防返貧預警機制，完善脫貧人口政策保障機制，積極做好已脫貧人口“防返貧”和新產生貧困人口、相對貧困人口幫扶工作，確保脫貧退出的穩定性和可持續性。加快推進扶貧重點從解決農村貧困向解決相對貧困人口、城鄉減貧融合轉變，積極探索統籌解決城鄉相對貧困政策措施，建立解決城鄉相對貧困治理機制，進一步彌補“兩不愁三保障”短板。還要完善減貧機制和政策舉措，實現更大減貧效應。

（四）積極做好政策規劃銜接，為鞏固脫貧成效與鄉村振興提供保障

借鑒全區脫貧攻堅成功經驗，加強規劃與引導，積極探索有效銜接手段，建立完善有效銜接機制，加強鞏固脫貧成效與鄉村振興在思想上、政策上、規劃上、項目上、舉措上有效銜接，確保鞏固脫貧成效順利過渡到鄉村振興。強化規劃戰略引領和剛性約束作用，把村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎工作，積極做好南疆四地州鄉村振興及村莊規劃，科學有序引導村莊規劃建設，以科學務實的村莊規劃引領全區鄉村高質量發展，為推進鄉村振興戰略實施，建設美麗宜居鄉村奠定堅實基礎。

（五）加強整合資金投入，為減貧和振興提供支撐

加大新疆財政體系改革，建立與城鄉統籌和貧困治理體系相適應的財政政策，健全促進包容性增長財稅金融體制，滿足相對貧困人口和低收入人口生活和社會保障領域需求。加大財政涉農資金整合力度，統籌減貧、公共事業發展和涉農資金多方投入，引導政府資金、金融資金及社會資本更多投向相對貧困和鄉村振興實業，提高南疆四地州公共服務水平。借鑒創新原有的資金籌措方式，通過以獎代補、貼息、免抵押免擔保方式，加大再貸款、產業基金、產業鏈金融政策扶持，提高農村金融供給，促進涉農經營主體發展。

推進鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興

有效銜接的措施建議

2020年后，考慮到南疆四地州的發展實際，無論是從多維貧困、還是相對貧困看，南疆四地州都是新疆鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興的重點地區。這里最主要的問題不再是生存問題，而是發展問題和發展成果的共享問題。目前，新疆正處在鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接期，這是新疆“三農”工作的首要任務和工作重點。“十四五”時期，南疆四地州要把握好新發展階段“三農”工作的歷史方位和戰略定位，堅持用鄉村振興統攬“三農”工作全局。為此，首先要特別關注相對貧困問題，因為解決相對貧困問題比消除絕對貧困問題更具有復雜性和長期性，并且會遇到更多的問題。基于以上對南疆四地州脫貧問題分析并借鑒前一階段脫貧攻堅經驗和一些做法，筆者對新時代做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接工作提出以下幾個方面的措施建議：

（一）實現鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接：經濟發展機會最大化

1、強化生態保障，在推進生態文明建設與生態振興上協同

南疆四地州鞏固和拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的惟一出路，就在于促進經濟、人口素質、資源、環境的協調發展。要實現鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，就必須大力改善生態建設和環境保護，為最終實現共同富裕創造必備的自然條件。在實施鄉村振興戰略中，良好生態是鄉村振興支撐點，良好生態環境是鄉村優勢和寶貴財富。協同推進鞏固拓展脫貧攻堅成果與實施鄉村振興戰略，必須做好生態協同保障。

一是要繼續銜接好生態扶貧政策與生態振興目標。生態扶貧政策，追求一個短期階段內，通過參與生態扶貧，實現農民群眾收入水平明顯提升，生產生活條件明顯改善，落后地區生態環境有效改善，生態保護補償水平與經濟社會發展狀況相適應，可持續發展能力進一步提升。而生態振興統一于鄉村全面振興之下，既有短期階段性目標，也有長期戰略性目標。生態協同保障，就是要做好兩者目標銜接，通過階段性生態扶貧奠定其生態振興良好的生態基礎，增強生態振興發展后勁。

二是要繼續落實好生態扶貧政策與生態振興關鍵任務。既要抓好退耕還草還林、退牧還草、天然林資源、水土保持、濕地保護與恢復等工程項目，又要抓好當前農村亟需的生態環境治理，特別是積極開展污染治理，有效改善人居環境、完善農村公共基礎設施，抓好農村突出環境問題綜合治理，扎實推進農村人居環境整治“三年行動”計劃，推進農村“廁所革命”，完善農村生活基礎設施建設，將農村相對貧困群眾順利脫貧與建設好脫貧地區美麗家園協同起來，把增強經濟發展落后地區可持續發展能力與實現生態振興發展結合起來。

三是要以綠色發展引領鄉村振興。綠色發展是建立在生態環境容量和資源承載力的約束條件下的科學發展模式。應充分發揮法律效力，建立健全環境保護政策，完善生態保護補償機制，加強保護鄉村整體環境立法，采取法律方式保證綠色發展和環境保護政策切實落地，通過立法來保護鄉村整體環境。堅持綠色減貧理念，以綠色發展引領鄉村振興，重點從生態保護、農業新業態、農業標準化生產方面促進落后地區綠色發展。同時，加快轉變經濟發展方式，增強可持續發展能力、管理能力建設，不斷提高環境監管水平，加快鄉村振興進程。繼續以“綠山青山就是金山銀山”“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”思想為指導，建立健全生態建設和環境保護的長效機制，將生態振興與產業振興融合起來，推動生態資源向資產與資金有序轉化，實現生態保護、經濟發展、相對貧困人口致富多贏。還要經常要求人們善待自然環境，維護人與自然的動態平衡，增強保護環境的責任感，不以損害后代利益為代價來滿足自身需要，為南疆四地州鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接奠定堅實的基礎。

2、繼續加強基礎設施建設投資力度，優化農業生產環境

南疆四地州由于自然環境惡劣，部分鄉村基本公共服務水平有待提升，部分鄉村自然環境有待改善。

一是要加強對農耕土地沙化及鹽堿化的治理力度，加強農業基礎設施建設，優化農業生產環境。更新改造老化較為嚴重的灌溉設備，完善田間工程設施，擴大耕地的有效灌溉面積，大力發展節水農業。建議今后一段時期內考慮把建設重點放在常規節水建設方面;要努力增加專項支農資金投入，調動廣大農民群眾參與農田水利基本建設的積極性。建議自治區大力解決南疆四地州鄉村資金短缺問題，改善其住房、生產、生活條件。實施基礎設施建設專項行動，加強住房安全、飲水安全、農村水利、電力、鄉村道路、通信等基礎設施的后期建設，切實改善和保障農民群眾生產生活條件。持續加強克服洪澇、干旱等自然災害能力，降低自然災害給農業生產帶來的不利因素影響，從而達到糧食增產、相對貧困人口增收的效果，為穩定鞏固脫貧成果提供基礎性支撐保障。

二是完善的交通、水、電、通訊等基礎設施建設是經濟發展的硬性條件。過于落后的基礎設施建設，將會導致農產品因交通不暢而難以賣出，農民群眾無法獲得及時的市場信息，農產品的商品率難以提高，進而會影響農民群眾的經濟性收入的增加。因此要繼續圍繞交通、通訊、飲水、用電等建設一批大型農村基礎設施建設。繼續加強交通骨干網絡的建設，通過統籌整合各類資金，重點解決脫貧縣中不通硬化路的鄉鎮和建制村通硬化路的問題。加快推進南疆剩余各縣的行政村實現光纖寬帶網絡全覆蓋。建議國家加大對南疆四地州各縣特別是邊境地區轉移支付力度，建立邊境地區轉移支付的穩定增長機制，以及提高對公路、通信等建設項目投資補助標準和資金注入比例等。

三是大力實施以建設美麗鄉村為載體的鄉村振興戰略。在南疆四地州鄉村開展農村環境綜合整治工程，繼續實施農村“廁所革命”、生活污水處理、生活垃圾處理、畜禽養殖污染治理等項目。積極推動鄉村綠化美化，實施庭院改造工程，提升南疆四地州鄉村人居環境和居民生活質量。

3、鞏固脫貧成果，在推進產業發展上協同

鞏固脫貧成果成效，做大做強產業是關鍵，對脫貧地區產業要長期培育和支持。今后，旅游業、民族文化產業等將成為新時代南疆四地州比較優勢產業，而且如果這些產業發展方式恰當，既是環境友好型產業，又是致富型產業。南疆四地州實施鄉村振興戰略，必須推進產業發展，促進產業升級，打好振興鄉村經濟產業革命。在發展過程中，與鄉村振興相結合，科學規劃，全域規劃（包括鄉級、村級產業振興規劃），著力延伸其產業鏈，提升附加值，促進產業減貧升級。加強小農戶與現代農業發展有機銜接，培育新型農業經營主體工程，發展多種形式適度規模經營，提升小農生產經營組織化程度。繼續落實產業補貼政策，持續增加產業性收入，扶持更多貧困勞動力創業就業。

今后，要做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的產業銜接，必須形成三次產業良性循環的產業鏈條。要以產業鏈建設為主體，立足產業結構優化升級，發揮農業基礎性作用，用工業化思維謀劃農業。要充分利用南疆四地州人文歷史、農業資源和對外開放的優勢，從畜禽養殖、林果優質提升、生態農業、傳統手工業、特色旅游、“合作社+農業”訂單農業以及對企業合作等方面進行積極探索，促進第一、二、三產業有機結合，逐步培育、壯大農副產品加工、紡織服裝等優勢支柱產業、特色手工業、電子零部件生產等優勢支柱產業，提升資源要素合理配置能力，鞏固脫貧成效，為區域經濟持續發展提供強勁動力支持。

4、實現就業高質量發展

繼續加大政府促進就業力度，推進就業公共服務體系建設。要不斷完善積極的就業創業政策，持續加大促進就業資金投入，形成公共財政保障、社會多元化投入的機制。突出企業就業、農村富余勞動力轉移就業、新業態就業和鼓勵創業四大重點，注重扶持民營企業、小微企業和勞動密集型企業，支持電商、快遞、休閑農業等新業態發展。支持農業經濟實體發展帶動就業，鼓勵引導農牧民采取專業合作社的形式發展種植、養殖和鄉村旅游產業，拓寬就近就地轉移就業的空間。積極支持勞動密集型企業發展，落實各項優惠政策，激發企業內生動力，增加就業崗位，提高轉移就業的穩定性。

要不斷完善創業扶持政策，進一步優化創業環境。南疆四地州要健全高校畢業生就業創業服務體系，滿足高校畢業生多樣化服務需求。要放寬市場準入，實行稅費減免和社會保險補貼，改善行政管理，拓寬融資渠道，鼓勵創業帶動就業，提供全方位公共就業服務，破除妨礙勞動力社會性流動的體制機制障礙，促進鄉村富余勞動力、高校畢業生、就業困難人員多渠道多形式就業創業。

繼續加強公共服務體系建設，實現基層公共就業服務平臺及公共就業服務信息網絡全覆蓋。加強公共就業服務機構和隊伍建設，改進工作機制，提高服務效率。完善人力資源市場管理制度，更好發揮市場配置人力資源的決定性作用。健全公平就業的法律體系和監督機制，規范招人用人制度，創新勞動關系協調機制。進一步強化職業技能培訓，堅持就業導向，大力推行訂單、定崗、定向培訓，針對不同對象實行“技能+國語”“技能+創業”“基本勞動素質培訓+技能培訓”等模式，提升勞動者就業技能，為南疆四地州鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接提供有效服務。

另外，鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興要處理好短期任務和長期目標的銜接。如易地搬遷生計安排方面，要注意強化社區服務管理，提升治理水平，繼續大力開展后續扶持，特別是要將產業發展作為搬遷農民群眾脫貧重中之重，繼續貫徹執行自治區《關于落實好2020年易地扶貧搬遷后續扶持的若干政策措施》的通知，大力發展特色種養殖業和勞動密集型產業，以產業促就業、促發展。聚焦南疆四地州脫貧地區繼續開展易地扶貧搬遷就業幫扶專項行動，持續推進安置區后續扶持，確保搬遷群眾“搬得出，穩得住、能致富”，確保易地扶貧搬遷工程經得起歷史和人民的檢驗，鞏固搬遷脫貧成果，為鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接打下堅實基礎。

（二）實現鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接：經濟發展機會平等獲得

1、通過文化再造，堅持群眾主體、著力激發內生發展動力，培育新型職業農民

要繼續把培養農民的主體性意識作為鞏固拓展脫貧攻堅成果的一項重要工作去做，防止政策養懶漢和泛福利化傾向，發揮奮進致富典型示范引領作用，激勵有勞動能力的低收入人口勤勞致富。繼續堅持扶貧與扶志相結合，加強思想教育、政策引導、技能培訓、典型引路。激發農民群眾內生動力，培育健康文明生活方式，培養貧困群眾依靠雙手實現致富的意識和感恩意識。

鞏固拓展脫貧攻堅成果要取得實效，關鍵在于解決人的觀念和素質問題，說到底是人的問題，鄉村振興最終也需要人的全面振興。鞏固脫貧成果，必須首先要建立完善組織力量，強化基層黨組織建設，利用駐村干部振興、第一書記振興、對口幫扶振興等方式，奠定鄉村振興戰略組織基礎。打造一支懂扶貧、會幫扶、作風硬、有發展思想的干部隊伍，培養一批脫貧致富、鄉村振興帶頭人。

要堅持移風易俗，推動文化振興，實現鄉風文明。大力推進文化振興，是推進鄉村振興戰略實施、實現文化減貧發展的動力源泉。應把培育和踐行社會主義核心價值觀的根本要求貫穿至鄉村文化振興始終，通過教育引導、輿論宣傳、文化熏陶、道德教化、實踐養成和制度保障，形成良好的家風家規，外化為自覺行動。借鑒國內外鄉村文明優秀成果，結合鄉村實際探索路徑方法，形成富有特色的鄉村文化。加快實現鄉村文化產業化發展，運用市場化手段，做好文化產業，保持鄉村文化的生命力和創新力，實現美麗鄉村思想文化、鄉村文明振興。著力打造自治、法制、德治相結合的鄉村治理體系，完善農村公共法律服務體系建設，發揮好村規民約的作用，啟發群眾自覺的內在動力，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。要樹立節儉辦事的觀念。大力開展移風易俗，樹立文明節儉新風尚活動，提倡、鼓勵村民節儉辦事，革除農村生活陋習、生產陋習，以移風易俗全力助推鞏固脫貧成效，依法治推進鄉村振興。

最后，要大力培育新型職業農民。新型職業農民是減貧和鄉村振興的基礎力量，其在引領農業農村經濟發展，帶領農民致富增收和維護農村社會穩定等方面發揮著重要作用。大力培育新型職業農民，要契合減貧和鄉村振興需要，從建立制度著手，在經費支持、措施配套、責任落實等方面構建新型職業農民培育體制機制。

2、加強素質提升銜接，實現人才減貧振興

把人才培養作為鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有機銜接的關鍵，將脫貧攻堅中涌現出來的大量人才無縫對接到鄉村振興戰略中去。特別是要及時開展“訪惠聚”“扶貧第一書記”工作績效評估和經驗總結，進一步完善體制機制，打造一支真正懂農業愛農村愛農民善經營能致富的“三農”人才隊伍。為鄉村振興注入新的活力和動力。繼續扎實做好和及時補充“大學生村官”“三支一扶”、農技人員等農村基層人才派樣工作，加強脫貧鄉鎮事業單位專業人才招聘，繼續向脫貧地區定向培養免費師范生、全科教師和定向醫學生。鼓勵外出農民工、大學畢業生和退休人員返鄉參與鄉村振興。在人才引進方面要加大支持力度，提高人才待遇補助等工作，加大政策和資金支持力度，營造留心留人的好環境。繼續加強脫貧攻堅與鍛煉干部、人才培養的有機結合，通過“內育”與“外引”相結合，培養新時代鄉土人才，促進鄉村人才最優化配置，引進懂科技、懂管理、懂市場、懂法律的現代人才，補足農村人才短板，打造一支鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興人才力量。

要繼續用好教育這個阻斷貧困代際傳遞的治本之策。持續改善各類教育（包括基礎教育、職業技術教育、繼續教育等）硬件設施（包括校舍、教學設備、教育網絡化等），特別是必須抓實抓好職業教育，這是一個重要環節。職業教育應以就業為導向。在南疆四地州各縣增設一些農村技術學校、工業技術學校或綜合性職業技術學校，調整和增設與當地產業發展相吻合的、在市場上有需求的急需緊缺應用型、技能型人才培養，為南疆四地州培養留得住、用得上、有素質的勞動者。持續實施南疆四地州致富技能培訓工程，做好外出務工人員轉移前的職業技能培訓和引導性教育培訓，展開多層次培訓。使職業技術學校成為培養產業工人和新型農民的重要基地，促進經濟社會協調發展。

深入開展健康扶貧，積極主動地尋找和解決健康扶貧工作的障礙和困難，不能讓“病根”變“窮根”。要繼續加強南疆四地州脫貧鄉村醫療基礎設施建設，統籌發展各類醫療機構，加大資金支持力度，提高醫療保障水平，加強公共醫療服務建設，加快完善覆蓋鄉村（社區）兩級的醫療衛生服務體系;組織和建設好縣、鄉、村三級醫療機構聯合體，配備好鄉村全科醫生，做到一般小病不出鄉醫院、大病不出縣醫院，基本解決貧困農民群眾看病治病難問題。加強南疆四地州傳染病、地方病、慢性病防治工作，加大疾病預防與殘疾預防控制和健康促進力度，將剛剛脫貧人口全部納入重特大疾病醫療救助范圍，防止農牧民因病致貧、因病返貧。定向培養一批能夠滿足實際醫療工作需要，“留得住、用得上”的醫學專業人才，為提升基層醫療衛生服務水平提供人才保障。還要通過綜合社會保障措施兜底一批農民群眾。

3、堅持用發展的辦法來鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接

發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵。中國必須走符合自身條件、具有中國特色的共同富裕之路。消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是中國共產黨人踐行初心和使命的偉大實踐。當前，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接是實現共同富裕的重要舉措。應發揮好社會主義制度的優勢，應該從國家、社會和個人三個方面來推動。從國家層面講，要進一步深化改革，為實現共同富裕提供制度保障。從社會角度而言，企業應承擔相應的社會責任，建立勞資利益共同體，踐行共享發展。從勞動力本身而言，應提高權責意識，提升自身素質。總之，鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，需要持續用力，腳踏實地、始終保持恒心、鍥而不舍，凝心聚力、真抓實干，才能把農業的基礎打得更牢，把農村建設得更美，把農民變得更富足，才能使全體貧困人員生活真正都達到小康水平，走向實現人民共同富裕的新征程。

注釋

①數據來源：2021年新疆政府工作報告。

②曲天軍：脫貧攻堅需要全社會共同參與，來源：《民生周刊》2016年10月31 日。

③習近平：《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》，《求實》2019年第11期。

參考文獻

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[4]王國敏，何莉瓊.鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接——基于“主體-內容-工具”三維整體框架[J].理論與改革，2021（3）.

[5]穆少波.鄉村振興：南疆四地州推進難點與對策研究[J].實事求是，2019（5）.

[6]數據資料來源：《新疆統計年鑒》（2019年），并經整理所得。

作者簡介

阿班·毛力提汗 新疆社會科學院研究員