以土地綜合整治助推全面鄉村振興的重慶探索

康莊

打贏脫貧攻堅戰之后，全面推進鄉村振興，是我國“三農”工作重心的歷史性轉移。鄉村振興是以實現“農業全面升級，農村全面進步，農民全面發展”為目標，充分守護、傳承和強化鄉村功能的復興過程。鄉村土地整治需要及時調整思路與做法，積極順應三農工作的各種新變化和新要求。

全面推進鄉村振興戰略，切實鞏固拓展脫貧攻堅成果是當前經濟社會發展的重中之重。國土綜合整治在保護耕地資源、改善農村生產生活條件、優化農村空間布局等方面發揮了重要的基礎性作用，成為了保障國家糧食安全的重大舉措、鞏固脫貧攻堅成效、助推鄉村振興的重要舉措。

做好鄉村土地綜合整治有利于全面推動鄉村振興

（一）做好鄉村土地綜合整治是踐行以人民為中心理念的內在要求

實施鄉村土地綜合整治，通過土地開發整理、高標準農田建設、山水林田湖草系統綜合治理和人居環境整治等工程項目，持續改善農村生產生活條件、優化農村空間布局，一方面增加耕地面積，優化土地結構，促進土地流轉，推動現代農業生產發展;一方面促進農村居民思想認識與專業技能提升，創造農村就業機會，幫助農村居民充分安居、充分就業、充分保障和可持續發展。做好鄉村土地綜合整治有助于消除農村農業現存不平衡、不充分，為農村實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕奠定基礎，為農村居民實現對美好生活的向往創造條件，充分體現了“以人民為中心”的發展思想。

（二）做好鄉村土地綜合整治是踐行生態文明思想的必然遵循

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。做好鄉村土地綜合整治是貫徹習近平生態文明思想，推進重慶市生態文明建設的重要載體和有力抓手。目前，重慶市土地整治工作已經歷傳統土地整治階段和整村推進階段，進入鄉村土地綜合整治階段，更加注重優化配置國土空間要素資源，實現山水林田湖草系統綜合治理，強調協同推動經濟高質量發展、生態環境高水平保護和農村社會治理。堅持生態優先、綠色發展，做好鄉村土地綜合整治，有助于推動重慶市生態環境保護和農村經濟社會發展全面深度融合，相互協調促進，推進經濟生態化、生態經濟化。

（三）做好鄉村土地綜合整治是全面推動鄉村振興戰略的重要舉措

實施鄉村振興戰略為新時代農業農村改革發展指明了方向、明確了重點。重慶市先后實施了土地開發整理、高標準農田建設、山水林田湖草系統綜合治理和人居環境整治等工程項目及土地綜合整治項目，積極探索國土空間要素資源優化配置、山水林田湖草系統治理、人居環境整治之路，保護了耕地資源，改善了農村生產生活條件和農村人居環境，增強了群眾獲得感，從空間布局優化、要素資源強化等方面為決戰決勝脫貧攻堅、有效銜接全面推進實施鄉村振興戰略奠定了堅實基礎。

（四）做好鄉村土地綜合整治是改善農村人居環境、優化“三生空間”布局的重要保障

重慶市中低產田占比仍高，相當一部分耕地地塊零碎不規整，田坎、溝渠、道路、坑塘面積過多，土地利用效率低等問題尚未根本改變。持續實施國土綜合整治，一方面補齊農業基礎設施短板，保障耕地占補平衡，增加耕地資源，提升耕地質量，改善耕作條件和抵御自然災害能力，促進農業規模化發展，有效防范 “非農化”問題;一方面通過合理布點農村道路設施、居民點周邊連片整治，生產生活基礎設施建設，以農村廁所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌提升為重點，大幅改善了農村人居環境。

（五）做好鄉村土地綜合整治是保障國家糧食安全的堅實基礎

“藏糧于地” 是保障國家糧食安全最重要的方式。才能扛穩維護國家糧食安全重任。做好鄉村土地綜合整治，高水平地實施土地綜合整治項目，補充耕地，保證耕地總量動態平衡和耕地占補平衡，提高耕地質量，提升田間設施配套能力，優化配置國土空間要素資源，促進農業產業化發展，是保障國家糧食安全的重大舉措。

實施鄉村振興戰略對鄉村土地整治提出的新要求

打贏脫貧攻堅戰之后，全面推進鄉村振興，是我國“三農”工作重心的歷史性轉移。鄉村振興是以實現“農業全面升級，農村全面進步，農民全面發展”為目標，充分守護、傳承和強化鄉村功能的復興過程。鄉村土地整治需要及時調整思路與做法，積極順應“三農”工作的各種新變化和新要求。

（一）順應全域振興的范圍轉變，分層分類確定土地綜合整治項目重點領域及規模

鄉村振興的工作地域范圍已經從點擴展到鄉村全域，關注農村、農業和農民的全部問題，既要關注重點地區、重點對象，解決其急難險重問題，助推其更好地共享社會發展成果;更要關注一般地區、普通對象，推動發展，助其與社會協同發展，共享發展成果;也要關注發達地區、先進對象，充分發揮其帶頭示范作用，引領社會主義農村實現現代化。重慶市基于大城市、大農村、大山區、大庫區的基本市情，依據區位條件、資源稟賦、產業基礎、發展水平等，明確將全市38個涉農區縣分為“三層”“三類”，既全面發力，又分層分類推進鄉村振興。因此，需要根據不同類別區縣、鄉鎮和村（社區）的實際情況與功能定位差異，選擇或安排實施不同的土地整治項目，確定不同整治項目的規模。

（二）順應市場化發展方式帶動為主的振興模式轉變，創新土地綜合整治項目資金運作方式

踐行鄉村振興戰略，以推動高質量發展為主題，以農業供給側結構性改革為主線，以改革創新為動力，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，要求更加充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，強化農業農村的自我循環與發展能力。因此，必然要求創新土地綜合整治項目的具體運作方式，以期運用有限財政土地整治資金撬動更多的社會來源資金參與各層各類土地綜合整治項目，并提高運行效率與效益。

（三） 順應綜合系統改善發展基礎為主的方式轉變，更加注重不同功能土地整治項目的有機整合

鄉村振興要著力產業、人才、文化、生態、組織等“五個振興”，同時關注農村、農業和農民的全部問題，不僅關注農民的生存保障問題，更加關注農民的發展保障問題。因此，土地整治項目策劃與資金運作模式設計中，必然要求土地整治項目的策劃與設計要更加注重頂層一體化謀劃，強調項目功能的綜合性以適應鄉村振興本身的全面性特征，更好地整合各類涉及土地整治整理的項目財政資金，統一運用，以求資金運用效率與效果的最優化。

（四）順應優化“三生” 空間經濟社會生態一體化發展模式的轉變，更加注重土地綜合整治項目的生態價值實現

鄉村振興更加強調優化“三生”空間，強調更高層次的鄉村現代化建設，著力于構建生產、生活和生態相互協調融合發展，謀求鄉村基礎設施和公共服務供給數量增加與質量提升、人居環境持續改善、基層社會治理體系與能力現代化、環境持續優化與生態容量穩步增加等多目標維度的均衡、協調。因此，必然要求土地綜合整治更加注重兼顧人居環境改善，更好實現鄉村的生態價值。

（五）從以外源性幫扶為主轉向激發內生動力為主發展模式

鄉村振興要通過傳承和發揚傳統優秀文化精髓，更好發揮傳統文化所蘊含的天人合一、耕讀傳家、守望相助等美好的理念，充分發揮村莊所承載的耕讀文明軟實力，更多地激發鄉村居民的主觀能動性與內生動力，實現農業農村全面發展的新模式。因此，謀劃土地綜合整治項目要更加注重對優秀歷史文化遺跡和歷史傳統文脈的保護、挖掘與傳承，激發鄉村居民的主觀能動性與內生動力。

重慶市鄉村土地綜合整治助推

全面鄉村振興的做法與成效

（一）土地整治的發展階段與管理模式

1、土地整治的三個階段

自2000年重慶市啟動土地綜合整治工作以來，大致歷經了三個階段：

2000-2012年，傳統土地整治階段。主要做法是實施土地開發整理項目，以補充耕地、落實耕地總量動態平衡和耕地占補平衡為主要目標。

2013-2016年，整村推進階段。主要做法是實施高標準農田建設項目，以提高耕地質量，地票和城鄉建設用地增減掛鉤為載體，融合田、水、路、林、村整治改造，以實現“田成方、路成網、渠相連”為目標，促進農業產業化發展。

2017年至今，土地綜合整治階段。以探索優化配置國土空間要素資源，實現山水林田湖草系統治理，強化“土地整治+”，在山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理中，與文化、藝術、教育等元素結合，拓展土地整治外延，豐富內涵，為土地整治注入新活力，為統籌城鄉發展、優化空間布局提供了路徑方案，以改善農村人居環境，增強群眾獲得感為目標。

2、管理模式

近年來，重慶市國土綜合整治項目實施管理不斷規范，多措并舉，加強項目事前事中事后監管。

一是建立誠信管理、規范市場主體。建立市場主體誠信管理機制，劃分ABCD四個誠信等級，嚴格誠信評價，實現市場主體優勝劣汰;明確非必須招標項目隨機抽取細則，規范市場主體委托程序;制定招標文件和中介服務委托合同示范文本，強化違約責任;加大政策、技術業務培訓服務，提升從業水平;制定設計、施工等標準規范，明確成果要求。

二是強化過程管理、嚴格竣工驗收。施工過程中對各級各類項目開展常態化巡查，通過對承擔單位、施工、監理單位履職情況進行巡查，切實加強項目的過程監督檢查;竣工驗收時對所有項目實行工程質量、數量全域復核，制定了復核標準及程序，實現竣工驗收由“按比例抽查”向“項目全域復核”、由“專家個人負責”向“專業隊伍負責”的轉變，驗收標準和程序不斷標準化和規范化。

三是開展項目后評價、檢驗目標成效。通過對竣工驗收后的土地整治項目進行后評價，檢驗預期目標是否完成、制度標準是否落實到位、相關單位及人員是否有貪腐或不履職不盡責等行為，并通過客觀評價發現問題、探尋原因、推進整改，不斷提高項目管理水平，確保項目建設真正讓群眾受益、社會滿意。

（二）主要成效

1、經濟效益顯著

通過鄉村土地綜合整治帶來的經濟效益直接表現在三個主要方面：一是形成了一定規模的新增耕地及復墾指標，通過耕地占補平衡指標經地票市場的交易，建設指標從遠郊轉移到城區，從而實現了較高的區位溢價收益;二是經整治的集體耕地數量增加質量提高，從而在流轉中取得了更多的承包經營權轉讓收益;三是經整治的鄉村土地生態價值、文化價值和可利用性顯著提高，從而增強了對外來投資者的吸引力，更多企業前來投資，土地資源作為生產要素參與經營，取得更多的資產投資收益。這些增加的經濟效益通過利益聯結機制，讓農村建卡貧困戶和鄉村低收入戶得到了實實在在的收益。

2、生態效益明顯

通過鄉村土地綜合整治，明顯增加的生態效益，改善了鄉村低收入群體的人居環境，同時增加其增收途徑與能力。一是耕地質量平均提升0.3;二是土壤污染治理取得顯著成效;三是實現了較大規模的水土流失治理;四是房前屋后環境得到有效整治，改善了農村人居環境，增強群眾獲得感;五是地表徑流水質明顯提升;六是森林覆蓋率顯著提高。

3、社會效益凸顯

通過鄉村土地綜合整治，社會效益的顯著增長，為鄉村基層社會治理現代化水平提升創造了條件，奠定了基礎。一是土地綜合整治受益群眾眾多，尤其是一些建卡貧困戶從中直接受益;二是土地綜合整治后，對外來人口旅游吸引力顯著增強，鄉村旅游年度實現收入快速增長;三是農村居民人均純收入顯著提高，在土地整治范圍內人均年增純收入1748元;四是集體經濟組織年純收入顯著增長，在土地整治范圍內，村級集體經濟組織年平均增加收入24.4萬元。

重慶市鄉村土地綜合整治助推

全面鄉村振興仍然存在的問題

雖然鄉村土地綜合整治取得了明顯的成效，但仍存在一些不足。

（一）對土地綜合整治的社會宣傳不夠充分

由于對土地綜合整治本身具有一定的專業性和復雜性，有關部門、區縣對其開展的宣傳不夠充分，導致部分農村居民對土地整治的認識不到位，在一定程度上影響了土地綜合整治的效果。部分村民對更多著眼于眼前利益，耕地保護意識較為薄弱，難以理解土地整治項目帶來的長遠收益，導致土地未進行流轉區域的土地權屬調整難度較大。部分建卡貧困戶對“一戶一宅”政策不了解，認為建新房后仍能保留老宅基地建房的權利，不愿處置老宅基地，部分建卡貧困戶對農房整宗地收儲意愿不強。

（二）部分土地綜合整治項目的規劃設計存在不足

部分土地綜合整治項目策劃設計存在不足，在一定程度上制約了土地整治整體效果的充分實現。一是項目設計立項到項目實施有較長時滯，造成施工和設計存在差異。在一定程度上影響土地整治效果;二是項目布局整體性系統性保持較難。項目規劃設計時的綜合考慮常被實施中的各類工程所影響，制約了項目規劃效果的實現;三是受貧困鄉鎮的自然條件較差等因素影響，現行土地整治標準執行較困難，項目規劃效果實現難度較大;四是存在人為因素導致項目規劃變更的情況。特別是在深度貧困鄉鎮開展土地整治時，盡可能讓群眾滿意，但現實存在的意見分歧常造成規劃變更。

（三）“部門聯動”難度較大

由于土地綜合整治本身的復雜性，需要結合“山、水、田、林、湖、草”等多個方面進行綜合謀劃，涉及到較多的行業主管部門。但由于各部門之間的交流溝通、管理傳統、技術分類體系和專業技術性要求等方面存在差異，甚至沖突，因此，部分項目在整合其他部門資金、規劃調整等方面存在較大難度，也存在與土地整治項目的周期銜接不易等原因導致的“部門聯動”難度加大現象。

（四）權屬調整有局限

由于土地綜合整治牽涉面廣泛，部分項目存在不規則用地、插花地及飛地等，導致這些項目權屬調整會因項目紅線等多種因素的存在而難以實現。目前，部分土地權屬調整相關政策不夠完善，政策作用力度不夠大，部分村民思想不夠開放等因素都會阻礙耕地的有效利用。

（五）土地整治實施成本具有較明顯的不可控性

實施土地綜合整治時，整治成本不可控性較強。一是由于材料成本變動大預算定額與實際價款之間差距較大，項目監管難度較大;二是在不同鄉鎮的材料價格差異較大，導致定額指導價有效性降低。

進一步優化土地綜合整治推動

重慶鄉村全面振興的幾點建議

（一）提高思想認識，再發現鄉村價值

從脫貧攻堅到鄉村振興戰略實施的轉變，首先需要做到觀念更新，全面系統學習新發展理念，完整理解鄉村振興戰略的內容體系與相互關系，從鄉村所特有的社會功能與城鄉融合發展的視角去再領會、再認識、再發現鄉村價值，尤其是要突出鄉村保障國家糧食安全和重要農產品供給、提供生態屏障和生態產品、傳承國家民族地方優秀傳統文化等功能，堅持把實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手、民族復興的必由路、應變局開新局的“壓艙石”，讓習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，成為土地綜合整治工作的自覺行動，堅持走綠色發展可持續之路。因此，謀劃鄉村土地綜合整治項目和合理運用土地整治資金，要從更多關注滿足生產生活需要，到兼顧改善生態環境、傳承鄉村文明的需要，通過土地整治，一方面增加耕地，提高耕地質量;一方面踐行生態文明，奠定好環境保護與污染防治的基礎;一方面守望家園，保護和傳承“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”的鄉村優秀文化。

（二）堅持規劃先行，系統整治

堅持問題導向、目標導向和效果導向，注重規劃先行，從實際出發，歷史性與前瞻性相協調，實用性與藝術性相統一，一次性規劃與量力而行建設相統籌，城鄉一體編制村莊布局規劃，因村制宜編制村莊建設規劃，注意把握好整治力度、推進速度與財力承受度、農民接受度之間的關系，不搞千村一面，不提超越發展階段的目標。針對不同發展階段的主要矛盾問題，制定針對性解決方案和階段性工作任務。不照抄照搬，區分區域、類型和經濟社會發展水平等分重點推進。

堅持規劃管長遠，一張藍圖繪到底，一年接著一年干，充分發揮規劃在引領發展、指導建設、配置資源等方面的基礎作用，充分體現地方特點、文化特色，融田園風光、人文景觀和現代文明于一體。堅決克服短期行為，避免造成“前任政績、后任包袱”。建管并重，將加強公共基礎設施建設和建立長效管護機制同步抓實抓好。堅持硬軟件建設同步，建管同步。

（三）堅持真金白銀投入，有序推進土地綜合整治項目

強化要素保障，建立健全政府投入引導、農村集體和農民投入相結合、社會力量積極支持的多元化投入機制，將市級財政專項資金、區縣級財政配套補助納入年度預算，確保真金白銀投入。整合鄉村振興各類資金，集中力量辦大事。積極整合農村水利、危房改造、環境綜合整治等各類資金，適當下放項目審批、立項權，調動基層政府積極性主動性。

堅持把良好的生態環境作為最公平的公共產品、最普惠的民生福祉，謀劃土地整治項目、分配土地整治資金時，首先考慮能解決農村人居環境臟亂差問題;其次，考慮改水改廁、村道硬化、污水治理等提升農村生產生活便利性的影響;再次，考慮綠化亮化、村莊綜合治理、培育完善公共服務設施、美麗鄉村創建等對土地整治的需要，從創建示范村、建設整治村，推進鄉村全域土地綜合整治。

推動農村實物產權交易提質增效。完善農村產權交易平臺體系，有序推進集體經營性建設用地入市交易，深化探索鄉村振興試點工作，著力盤活農村資源要素。延伸擴大金融服務鏈條，推動產權抵押融資、信息匯集、風險補償、資產處置等一體化服務。

（四）堅持強化政府引導作用，調動農民主體和市場主體力量

堅持充分調動政府、農民和市場三方面積極性，建立“政府主導、部門配合、農民主體、社會資助、企業參與、市場運作”的土地綜合整治運作機制。堅持以“人民為中心”。注重依靠群眾，從人民群眾中挖掘土地綜合整治的思路、方法、存在問題與應用對策。政府重點在發揮引導作用，做好規劃編制、政策支持、試點示范、監督管理等。

（五）優化整治資金管理運用，更好地提質降本增效

積極拓寬土地整治資金來源。規劃先行，將市、區（縣）兩級財政專項資金、財政配套資金納入年度預算。探索和健全政府投入引導、農村集體和農民投入相結合、社會力量積極支持的多元化投入機制，鼓勵社會資本、金融資本參與國土整治，參與新增耕地指標收益分配。采取以獎代補、先建后補等方式，引導和調動農民主動參與鄉村土地綜合整治。激發市場活力，鼓勵引導科研單位和企業以現金或技術出資，參與鄉村土地綜合整治。完善相關的保障制度、健全相關機制，引導復墾地票收益集體部分優先用于國土整治項目。

探索財政土地整治資金的整合管理機制，有效運用土地整治資金。將土地整治資金納入全面鄉村振興的總體安排，實行“一張圖”管理，與農田整治、旅游發展、人居環境整治等規劃融合，整合地票、永久基本農田調整、城鄉建設用地增減掛鉤、礦山生態修復、設施農用地、補充耕地指標等，充分發揮國土整治規劃的引領作用。

探索分層分類土地綜合整治資金管理運行機制。合理規劃不同層級不同類別土地綜合整治項目，明確不同的規劃整治標準和要求，實行分類指導，合理劃分市級、區縣級土地綜合整治項目財政資金支持責任，適當下放項目審批、立項權，鼓勵地方探索土地綜合整治項目運營方式和資金籌措模式。

作者簡介

康 莊 重慶社會科學院市情與發展戰略研究所所長