與生態保護紅線和諧共處

文 遼寧省交通運輸事務服務中心 張寧 圖 遼寧省高速公路運營管理有限責任公司

自黨的十八大把“生態文明建設”納入社會主義建設的總體布局以來，國家陸續出臺了一系列有關生態文明建設和生態保護紅線的政策文件。2020年，遼寧省啟動了創建遼河國家公園的有關工作，在其候選區域內包含了高速公路、國省干線和農村公路。未來，如何建立既有公路、新建公路與生態保護紅線之間的和諧關系，是所有穿越或即將穿越生態保護紅線區域公路工程項目需要考慮的重點問題。

近年來，隨著生態保護紅線的劃定，公路基礎設施與生態環境之間的沖突愈發明顯。結合遼河國家公園生態保護紅線劃定的階段性成果，筆者總結提煉了既有公路基礎設施運行維護的方案建議，擴建項目建設協調及新建項目穿越的方案建議，以期進一步填補政策空白，豐富公路基礎設施的“無害化”穿越措施。

紅線逐漸拉緊

2015年，《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》強調，到2020年生態保護紅線等關鍵制度建設取得決定性成果；2017年，《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》強調，2020年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度。劃定并嚴守生態保護紅線作為生態文明建設的重要支撐，以提升中華民族永續發展的千年大計，成為新時代推進交通運輸高質量發展的根本遵循。

目前,涉及生態保護紅線區域行政管理的部門包括自然資源、林草及生態環境。其中，自然資源部門負責國土空間規劃體系建立，實施空間管控及“三區三線”劃定；林草部門負責自然保護體系的建立，區分核心保護區與一般控制區；生態環境部門負責生態環境管理體系建立，實施“質量+總量”管控與“無害化”管理。近年來，各有關部門分別從國土空間管控、自然保護地、生態環境管控三方面出臺了一系列政策文件。

國土空間管控方面，2019年的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確，國土空間規劃體系具體由“國土空間總體規劃”與交通、能源、水利等“專項規劃”構成。同年，《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》明確，生態保護紅線范圍內允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動，包括必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護。

自然保護地方面，2019年的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確，國家公園、自然保護區和自然公園為自然保護地類型，國家公園和自然保護區實行分區管控，原則上核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動；自然公園原則上按一般控制區管理，限制人為活動。2020年的《自然資源部 國家林業和草原局關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》進一步強調，核心保護區允許已有合法線性基礎設施和供水等涉及民生基礎設施的運行和維護，以及經批準采取隧道或橋梁等方式（地面或水面無修筑設施）穿越或跨越的線性基礎設施，必要的航道基礎設施建設、河勢控制、河道整治等活動；一般控制區允許必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護。

生態環境管控方面，2018年的《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》要求，對審批中發現涉及生態保護紅線和相關法定保護區的輸氣管線、鐵路等線性項目，指導督促項目優化調整選線、主動避讓；確實無法避讓的，要求建設單位采取無害化穿（跨）越方式，或依法依規向有關行政主管部門履行穿越法定保護區的行政許可手續、強化減緩和補償措施。2020年的《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》進一步明確，等級公路（不含維護；不含生命救援、應急保通工程以及國防交通保障項目；不含改擴建四級公路）中新建30公里（不含）以上的二級及以上等級公路，新建涉及環境敏感區的二級公路應編制環評報告書；其他（配套設施除外，不涉及環境敏感區的三級、四級公路除外）及以上等級公路應編制環評報告表；配套設施，不涉及環境敏感區的三級、四級公路應實施環評登記表等級備案。

公路項目由于路線長、涉及區域廣、環境影響持久，一直是生態環境保護的重要沖突因素。目前，針對自然保護地特別是國家公園的公路項目與生態環境沖突協調的研究較少，政策空白較多。以中國知網數據庫為例，檢索關鍵詞為“生態保護紅線”共涉及文獻504篇，剔除社論、報紙等，共獲得論文253篇，而涉及“無害化穿越”僅獲得文獻1篇。

總體而言，關于生態保護紅線管控，特別是“無害化”穿越管理的有關研究仍處于探索階段，從政策管控要求可知，既有合法公路基礎設施運行維護不受影響；新建項目應優先避讓生態保護紅線區域，確實無法避讓的應采取無害化穿（跨）越方式；針對線性工程的擴建政策尚不清晰。

公路受何影響

2020年，遼寧省啟動了創建遼河國家公園的有關工作。遼河發源于河北省，流經內蒙古、吉林、遼寧“三省一區”后注入渤海，全長約1345公里，流域總面積約22.02萬平方公里，是我國七大河流之一。其中，遼寧國家公園候選區北起東西遼河與遼河干流的交匯處，南至遼河出海口，范圍包括整個遼河干流、遼河口灘涂濕地、石佛寺水庫及近海水域等區域，流域面積約6.93萬平方公里，覆蓋全省11個地級市60個縣（市、區）。此外，遼河三角洲濕地生物多樣性保護與洪水調蓄重要區還被《全國生態功能區劃（修編版）》劃為全國重要生態功能區。

橋梁是公路跨越生態保護紅線區域的形式之一

遼河國家公園候選區域內分布著眾多內蘆葦沼澤和灘涂濕地，生物種類繁多，其中珍稀瀕危物種數量占遼東膠東半島落葉闊葉林生態地理區的60%以上，是該地理區生物多樣性最豐富的地區。而遼河口三角洲分布有我國沿海最大的河口濕地，是全球濱海濕地生態系統最完整的濕地之一，保存著完整的“淺海水域—裸灘—翅堿蓬群落—翅堿蓬蘆葦群落—蘆葦群落”自然演替景觀格局，也是“海上大熊貓”斑海豹的重要繁殖地與棲息地。把該區域建設為國家公園，是遼寧省強化遼東灣生態平衡、維護河流生命健康的重大舉措。

公路項目的生態環境影響按時期可分為建設工程時期的影響和運營時期的影響；按影響的類別又可分為生態影響和環境污染兩方面。生態影響主要是指，項目自身及通行車輛作為“外侵物種”，通過改變土壤、風向、生境阻斷等形式進而引發的水文格局改變、土壤侵蝕、水土流失及生境破碎等現象，對原有生態環境系統及動植物種群產生不利影響。環境污染主要是指，由通行車輛運行帶來的尾氣、揚撒、噪聲、振動及光污染，對動物產生驚擾，對植物光合作用、蒸騰速率、授粉播種等產生的不利影響。結合生態影響與環境污染，最終公路項目對生態環境帶來的是“個體—種群—群落”的空間尺度變化。

依托地理信息系統的空間分析功能，借助Arc GIS軟件以遼河國家公園矢量數據為底圖，通過疊加路網現狀GIS線圖層，可以得到遼河國家公園候選區域內公路基礎設施的圖形化展示。經圖層疊加篩選可知，遼河國家公園候選區域內有G25長深、G16丹錫、四平至阜新、G91遼中環線、G1京哈等高速公路10條16.9公里；京沈、綏沈、丹霍、丹東、京撫等國省干線39條154公里；縣道9條24.3公里；鄉道10條185.3公里。進一步疊加《國家公路網規劃（2013—2030年）》及國家和遼寧省綜合立體交通網規劃布局方案，預計到2035年，遼河國家公園候選區域內國省干線建設需求，包含新建、改建、擴建及升級改造，將達27條，共225公里。

穿越注意事項

目前，針對生態保護紅線區域內建設項目的實施管控尚處于起步期，政策措施尚不完善，特別是相關法律、標準供給不足。國家自然資源部、林草局至各省級人民政府的《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》也特別指出，堅持實事求是，簡便易行，采取差別化管控措施。因此，探索適宜遼河國家公園候選區的管控舉措政策可行。

核心控制區內公路基礎設施應參照一般控制區管控，充分保障區域社會發展和人民生活，適度拓展圍繞既有公路的一般控制區管理范圍。按照《公路法》第五十六條、《公路安全保護條例》第十一條等關于交通沿線兩側預留“公路建筑控制區”的有關規定，一般控制區管理范圍可擴展至公路路界兩側各30米。為做好應急防護，應進一步完善既有公路路面、橋面徑流收集系統和應急池等應急防護設施，以降低危化品運輸泄露造成的水環境污染。針對臨近重要保護動物棲息地的公路項目，可通過增加遮光板、聲屏障等方式減少光污染和聲污染。

遼河干流把遼寧陸域分為東、西兩部分，全長538公里。遼河國家公園內的公路一般可分為兩種。一是貼臨遼河的公路項目，宜主動采取擺動避繞方式；二是穿越遼河的公路項目，其既不具備擺動避讓環境敏感區的可行性，也不宜采用隧道穿越的方式。隧道穿越有可能帶來的圍堰導流、回填注漿對水域環境、淺覆土層都有較大影響，更適用于山地型自然保護地的避讓。

因此，未來確實需要建設的穿越遼河國家公園候選區的公路項目，應優先采取架橋方式來減輕對保護對象的影響。遼河干流平均河道寬度達3.5公里，不具備采取橋梁一跨而過的工程可行性，但可采取增加橋梁跨度、減少橋墩梳理的措施，例如以單跨大于100米的方式進入。

在生態保護紅線劃定后，不少公路工程項目將面臨調整。

相較新建項目，改擴建項目可重復利用既有廊道，如此不僅可以減少新增用地和取其土方，而且通行能力的提升也更加明顯，還可有效避免新建項目誘增的開發建設活動。因此，應允許且優先采取原址擴建方式解決交通需求。對于交通量增加帶來的尾氣排放及交通揚塵等環境污染，可采取鋪設底噪路面、加強日常養護等方式，減少噪聲和振動。

未來,隨著國土空間規劃體系從理論到政策再到實踐的不斷推進，為切實平衡發展和保護之間關系，推進構建更加完善的交通運輸基礎設施國土空間規劃體系，協調與生態保護紅線的沖突，以下兩方面有待進一步的深入研究。

一方面是，探索“總量控制”與“局部調劑”之間平衡舉措。目前，生態保護紅線區域面積堅持“面積不減少、功能不降低、性質不改變”的原則，致使地方操作多先采取“一刀切”的方式，之后再視項目必要性予以論證，額外拉長了前期工作的流程。對此，可參照國家建設用地控制手段，對用地指標設置限額，超過限額可跨區域調劑，以此提高土地集約利用水平。

另一方面是，細化保護區內穿跨越方案比選的頂層設計。由自然資源、生態環境、交通運輸、水利、電力等部門共同完善體制機制，進一步細化“有害”與“無害”的量化評價措施，確保線性基礎設施穿越紅線區政策可行、經濟適用、措施得當。