農村土地承包經營權抵押貸款問題探討

何元 梅田云 邱慧 王亦明

摘 要 黨的十九大報告確立了鄉村振興戰略的發展基調，提出多項措施以縮小城鄉經濟差距、加快農村現代化進程。資金是進行鄉村振興戰略的源頭活水，但現實中抵押物價值評估體系不健全、交易流轉市場不發達、分散貸款風險機制不完善和農村社保發展體系不完善等問題仍然存在，因此對存在的問題進行研究，為拓寬農村融資渠道，提出完善配套設施建設及土地評估機制、建立健全農村土地產權交易市場、建立政府和市場合力保障風險緩釋機制及建立完善的農村社會保障體系等對策。

關鍵詞 農村土地;農村土地承包經營權;抵押貸款

中圖分類號：F321.1;F832.43 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.06.043

農業發展的規?；I化、信息化和現代化是土地利用的必然趨勢，但由于土地制度及抵押物處置等問題一直抑制農村土地的資本化，致使土地承包經營權抵押貸款融資困難。破解農村土地經營權抵押融資難困境，采取有效措施助推農村土地經營權抵押貸款業務順利開展值得深入研究。

1 相關政策概述

中國人民銀行與原中國銀行業監督管理委員會下發的指導意見在2009年3月首次提出有條件的地方可以探索開辦土地經營權抵押貸款，但是地方層面的農村土地經營權抵押貸款探索卻因面臨一系列的法律障礙而難以取得突破性的進展。2014年推出的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中提到了堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。其放活土地經營權更加明確了土地經營權的融資擔保權能，對此農民憑借土地經營權可以向銀行等金融機構進行抵押貸款。2016年推出《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》對土地經營權抵押的類型、對象、條件及用途等作出了具體的規定。

2018年修訂的《農村土地承包法》中，第47條規定了土地經營權的融資擔保權能;2020年中央一號文件進一步明確農村土地經營權抵押可以進行貸款，各地應有序擴大用于支持鄉村振興的專項債券發行規模。這些政策反映出涉農金融業務逐漸受到保障，同時能夠極大地提高土地資源的利用率，有利于盤活大量閑置土地，進而逐漸成為一個全新農業發展模式。

2 制約因素

2.1 抵押物價值評估體系不健全

當前仍缺乏土地價值評估操作細則及確認機制。由于確定抵押物的價值是順利辦理土地承包經營權抵押貸款的前提，所以應當有規范且專業的機構去評估抵押土地的價值，可是相關專業機構的缺乏極大地限制了土地抵押貸款的順利進行。同時在實踐過程中，評估一般都是金融內部評估，缺乏明確的評估標準，致使農民對其缺乏足夠的信任，評估價值缺乏權威性[1]?！掇r村集體土地價值評估技術指引》著重提出了在評估過程中的評估方法及其介紹說明，但是其介紹說明里沒有涉及詳細的計算評估公式，降低了評估的操作性。并且在當前采用的土地價格評估方法中，成本會因不同環境、不同的地理位置、不同的地上物導致評價差距較大，甚至不準確等。

2.2 土地經營權交易流轉市場不發達

當前土地產權交易平臺不健全、交易鏈條不完整，農村地區尚未健全土地承包經營權流轉市場，因此會呈現出土地流轉過程中流轉程序不規范、流轉系統運行效率低下、專業人員缺乏及監管機制不完善等問題。同時大部分的農村土地流轉會進行私下交易，行為不規范且沒有清晰的權利義務，產權交易存在較大的風險。當出現農戶不能及時還款或出現違約時，沒有很好的辦法保障承包方利益，同時會帶來土地經營權的后續處置問題。金融機構和農戶在抵押物和抵押物流轉問題上出現分歧，沒有辦法妥善處理供需雙方關系的銜接與流轉工作，導致市場對流轉平臺的認可度不高，既影響農戶放心參與的意愿，又影響放貸金融機構參與抵押貸款的意愿[2]。

2.3 分散貸款風險機制不完善

農村土地承包經營權抵押貸款作為一項整體性和系統性的工程，需要政府部門、金融機構和農業經營主體等多方合作去完成。但當前政府的風險分擔機制不健全，部分地區仍缺乏政策層面的保障。例如，在辦理土地承包經營權抵押貸款過程中，各地方普遍存在“口號喊得亮、政策不到位”的現象。

農業生產具有周期性、弱質性的特點，其抗風險能力較低，而金融機構以安全性、流動性和效益性作為經營目標，在實踐中，金融機構仍有抵押物無法正常合理處置變現的顧慮，所以金融機構的風險需要在一定程度上由政府來承擔[3]。然而在現實中，政府對于抵押貸款這方面缺乏補償資金，導致農村土地承包經營權抵押貸款不能流向經營效益好的農業主體，因此無法實現金融支農惠農的目的。同時，通常情況下銀行會偏向于與政策性的擔保公司進行合作，但實際中較缺乏服務于“三農”政策性的擔保公司，且擔保公司沒有將抵押貸款業務計入擔保范圍，無疑這也會影響業務的順利開展。

2.4 農村社保體系不完善

土地是生存之本，是農民最基本的生存保障和就業保障。土地可以作為農民基本保值的資產，所以農民習慣把土地放在自己“手里”。也有部分農民會考慮將土地投資于金融業務中，但因擔憂后期若出現虧損情況沒有辦法彌補，會導致喪失土地經營權，致使缺失土地而缺失社會保障，這也在一定程度上降低了農民參與的意愿。當前的醫療保險和養老保險的保障水平較低，并且缺乏專業工作人員準確把握政策變化，使得社會保障很難滿足農民的基本生活。同時在農村社保實施過程中缺少農民的監督，很少設意見箱去征求農民的意見，容易出現農村社保亞健康發展狀態，所以農民更偏向于把土地用于種植，而不會選擇將土地用于抵押貸款。

3 建議

3.1 完善配套設施建設及土地評估機制

農地經營權貸款的前提條件是土地準確評估，要想提高土地評估的準確性，應當優化配套設施和完善土地的評估機制。1）一套標準完整的評估體系是非常重要的，應由政府充分發揮牽頭作用，做到因地制宜，結合不同土地的地理條件、綜合收益情況、市場流轉價格和地面附著物價值等因素，建立科學合理的土地評估體系，發布合理的評估指導價，為金融機構提供參考依據。2）政府應當制定恰當的土地評估操作細則，使得土地評估細致且全面，確保從土地的產權評估到土地的登記、變更及處置等一系列流程都有詳細的規劃安排，加快部署建設農村產權專業評估機構，豐富農地價值評估的方式。3）政府要監督規范評估機構的行為，按照“專業人員、專有場所、專業咨詢”要求，使得農村產權交易平臺公開公平公正，同時需要促進產權評估平臺的規范化發展，在縣區、鄉鎮、村莊成立有關抵押貸款和產權交易等問題的解疑小組;由村委會核查土地的真實性，再由鄉鎮專業人員對土地進行初步評估，最后由縣級確定最終價值并且辦理相關手續，以在一定程度上提高評估平臺的權威性，讓土地承包經營權評估價值更有可信度，使得評估平臺得到公眾的認可，進而促使金融機構積極參與試點工作[4]。

3.2 建立健全農村土地產權交易市場

促進土地產權融資的開展需要建立并規范農村產權網絡信息平臺，由地方政府建立縣區、鄉鎮、村莊共同組成的多元化交易市場;且村莊、鄉鎮和縣區負責自己轄區范圍內的土地確權、流轉和抵押貸款登記等工作，確保土地承包經營權有順暢的流轉渠道，減免貸款機構的后顧之患，出現問題時也能夠落實土地處置責任;更好地拓寬市場的規模，充分借助互聯網以聚集更多的土地承包經營權流轉的供求雙方，充分加強產權交易雙方的互聯互通和信息共享的便捷性;降低金融機構的流動性風險，若有土地經營權抵押貸款期限較長的現象，應做好長期規劃以應對各種突發狀況。當出現違約土地無法處置的情況，建議政府設立專門的土地收儲機構，將違約土地進行管控并盡快處置抵押物;可組織新型農業經營主體依據地域范圍就近經營違約的土地，同時政府要將其計入失信名單，使其沒有資格再次利用土地經營權進行抵押貸款。因此，完善的土地經營權流轉平臺能促進金融機構參與抵押貸款業務。

3.3 政府和市場合力保障風險緩釋機制

建立完善的政府風險補償分擔機制可以有效地提高金融機構的積極性。部分地區政府為農村土地承包經營權抵押貸款工作的開展上提供了一些相關政策保障，但是由于政策落實進度緩慢，一定程度上抑制了放貸金融機構辦理抵押貸款業務的意愿。所以政府部門應當落實好相關政策，當收回本息時，政府可以補償一定的金額，確保相關規定不再是口頭上的規定。同時，法院應積極處理土地承包經營權抵押貸款的訴訟案件，增強放貸機構對農戶的信心，促進資本合理化地流向農村市場，以此保障農戶和放貸金融機構雙方的合法權益[5]。

在市場中，銀行可與農業保險公司合力開展“農地抵押+保證保險”業務，財政能夠補貼一定比例的保費，人民銀行、銀保監會等監管部門也協力發揮土地貸款政策導向，適當放寬貸款的額度、增加一定的期限和制定合理的利率，真正意義上扶持農民土地貸款政策，發揮農村土地產權的抵押價值。

3.4 建立完善的農村社會保障體系

1）建立農民失業保險制度，保證農民在沒有土地的情況下也能正常生活，提高農民將土地用于市場流通和土地金融服務的意愿。建立村民可匿名發言理事會，監督村干部做到不干預、不形式主義，抵制行政化。讓農民根據自身實際情況表達自身的意愿，構建起一座溝通的橋梁去了解村民內心意愿，切實了解社會保障工作中的不足之處。2）保證農村生活的基本福利制度，對農民養老和醫療保險制度進行完善[6]。在農村社保的執行過程中配備專業的工作人員進行調查講解，做到因地制宜、因人而異。對需要幫助的農民進行救助，并對其進行鼓勵，對覺悟高的農民進行培訓，組織一個社會救助的隊伍，讓農民感到有保障[7]。3）通過現代網絡技術宣傳農村社保，可以利用如快手、抖音、電視等平臺大范圍地宣傳社保，并且開發“社保小助手”公眾號，讓專業的工作人員為農民解疑釋惑，讓農民逐漸改變傳統觀念，相信社會保障，能夠放心且真正愿意將土地用于抵押貸款[7]。

4 結語

農村土地經營權抵押貸款業務風險逐漸出現多元化、復雜化趨勢，因此為進一步助推土地經營權抵押貸款的順利開展，應充分發揮政府在政策改革中的調控作用，有效破解政策法律保障、評估體系、抵押物處置、農村社保不健全的問題，有效扭轉農村土地經營權抵押貸款的困境。此外，土地經營權抵押貸款既打破了不能利用土地向銀行抵押貸款的局限，又拓寬了農戶融資渠道，實現了土地資源和銀行信貸的有機結合，而且利用土地承包經營權抵押所得到的貸款利息低，貸款額度大，符合農業生產經營周期，有助于貸款農業經營主體解決還款資金緊張的困難，提高農業經營效益，推動農村經濟發展。

參考文獻：

[1] 陶慧敏.農村土地承包經營權抵押貸款現狀及對策分析[J].山西農經，2021（17）：64-65.

[2] 董玉華，王性玉.土地產權融資促進農民工返鄉創業研究[J].農村金融研究，2021（8）：23-24.

[3] 荊會云.農村承包土地經營權抵押融資的風險揭示與控制[J].財會通訊，2021（12）：141-142.

[4] 李川.農村土地經營權抵押貸款風險及防控機制研究[J].中國農業資源與規劃，2021（6）：186-187.

[5] 李俊霖.新《農村土地承包法》的價值與展望：以三權分置入典為背景展開[J].云南警官學院學報，2021（5）：76-77.

[6] 張震宇.鄉村振興背景下完善農村地區基本社會保障制度的思考[J].農業經濟，2021（7）：66-68.

[7] 張洪偉.當前農村社保實現面臨的難題與對策研究[J].糧食科技與經濟，2019（44）：117-118.

（責任編輯：張春雨）