基于百城提質的老舊小區改造現狀及問題研究
——以許昌市魏都區為例

牛志鵬，張 艷，慕林利，張 歌

(1.許昌職業技術學院，河南 許昌 461000；2.許昌市住房和城鄉建設局，河南 許昌 461000)

近年來，隨著河南百城建設提質工程的全面推進，中原城市面貌煥然一新，居民生活水平得到穩步提升和改善.但由于住宅建設經歷了大規模建設、數量與質量并舉的發展階段，即將進入改造與功能提升新階段[1]，從而存在一些不容忽視的問題.改造就是解決老舊小區居民生活難題，改善老百姓的生活狀況，同時改善城市面貌[2].在分析許昌市魏都區老舊小區改造實施情況的基礎上，針對其存在的主要問題，提出了老舊小區改造的對策，以期形成可復制可推廣的老舊小區改造“許昌經驗”，為以后的實踐提供科學依據．

1 老舊小區的現狀

魏都區是許昌市市轄行政區，成立于1986年，由原許昌地區下轄的老許昌市演變而來.總面積約88平方公里，常住人口約50萬人.按照2000年1月1日前竣工并交付使用，沒有專業化物業管理或原產權單位無力承擔管理職能、基礎設施和配套設施缺失并缺乏改造資金來源，居民群眾反映強烈的住宅小區為標準，魏都區范圍內共有符合條件的老舊小區約385個，主要是單位企業宿舍、集資房、回遷房、破產企業公房、商品房及部分經濟適用房.總建筑面積約274.24萬平方米，涉及戶數約35 915戶、居民約14萬人，占全區常住人口的28.7%.居住環境普遍存在3個突出問題.

1.1 配套基礎設施不完善

老舊住宅小區當初規劃建設標準低，配套不完善，加之陳舊、老化、保養、維護不到位.很多小區整棟樓梯破舊，墻面脫落、破損嚴重；小區道路老化、路面坑洼不平；缺少公共照明和充電設備，治安防控缺失；缺少供氣、供暖管網；缺少機動車停車位和公共停車棚.

1.2 居住環境和質量差

部分小區樓房頂層滲漏無法修補，房屋前后下水管道破損、堵塞，雨污混流，化糞池定期得不到清理，強弱電線路架設不規范，雜亂無章.很多老舊小區各類違章搭建多，破墻開門等現象常見，綠地雜草叢生、布局混亂，有些公共綠地甚至被人用來種菜.這些已成為影響居民正常生活的頑癥.

1.3 管理較為混亂

老舊住宅小區物業收費標準低、收費難，管理標準低，部分老舊小區無人管理，或者管理不到位，機動車、自行車無序停放，隨意占用便道甚至占用消防通道.個別小區甚至沒有圍墻、值班室，小區內四通八達，自由進出，存在極大的安全隱患.

2 老舊小區改造的實施過程

2.1 老舊小區改造的政策支持

魏都區地處中心城區，自2012年開始到2017年，對轄區部分無人管理小區進行了路面、排水等基礎性改造.百城建設提質工程實施以來，更是從補齊城市發展短板，改善群眾出行、居住作為一個專項工作進行安排部署，其中最重要的環節和關鍵就是老舊小區改造.2017年12月，住建部在廈門會議中將許昌列為全國老舊小區改造15個試點城市之一，魏都區搶抓機遇，把實施老舊小區改造提升作為完善城市功能的重要抓手、提升百姓幸福指數的德政工程，市區兩級政府下發的《老舊小區改造提升實施方案》，明確改造范圍、改造內容、改造時限，建立臺賬、掛圖作戰，實施臺賬化、項目化管理.

2.2 實施改造

改造中，采取面對面入戶交流、召開座談會、發放《入戶調查表》等形式，充分征求居民對小區改造的意見建議.按照“先提升，后民生”原則，確立了“五好”(包括秩序維護、環境衛生、綠化美化、經費管理、責任落實)、“五有”(包括有居民自治主體、有組織協調機構、有日常維修經費、有水電氣等配套生活設施、有老庭院名稱和類型標識牌)標準[3]，把老舊小區改造標準劃分3個等級，如表1所示.

表1 許昌市中心城區老舊小區改造標準劃分表

同時，針對性地進行了3個方面的結合：一是針對老年人多的情況，在一些小區建設托老站，以辦事處綜合養老服務中心為依托，為小區老年人提供“助餐、助浴、助潔、助醫、助行、助急”等基礎性社區居家養老服務[4].通過“魏都養老一卡通”，實現了居家養老信息、專業醫護服務等平臺間互聯互通、信息共享.二是針對兒童多的情況，在一些小區建設幼兒園、“四點半課堂”、兒童游樂場，通過招聘小區志愿者和一些離休老教師等，為孩子輔導功課，滿足不同年齡段兒童需求，如延安路延中小區.三是結合曹魏古都，歷史名城修復，精心對周邊的文會警苑、金地苑，關帝新村等11個老舊小區進行連片打造，在改造風格、顏色、內容上與周邊景區進行專門設計、規劃，融為一體.

2.3 老舊小區改造的成效

兩年來，共啟動337個老舊小區改造提升，惠及群眾約38 385戶，拆除小區內違章建筑4 258平方米，改造住宅樓573棟，提升小區道路98條，增設路燈625盞，改造供電線路2.3萬米、清淤2.1萬方，10余萬居民直接受益，走出了一條不大拆大建，老城更新、群眾收益的新路子.以春秋樓周邊的文會警苑小區改造為例，破損的墻壁粉刷一新，道路兩側的文明長廊醒目美觀，雜亂的電線規整到位，新建了書屋和涼亭，清理了衛生死角，建設了可充電的車棚.房屋租金從改造前1 000元/月提高到1 400元/月；小區二手房房價從改造前5 000元/平方提高到6 500元/平方.通過老舊小區改造，群眾參與、理解、支持、融入社會治理、網格化管理、民主決策、基層黨建、城市創建的熱情大幅提升，獲得感、幸福感不斷攀升，居民幸福感指數全省第一[5].

3 目前存在的問題及原因

3.1 現階段仍處于政府“獨唱戲”，過度依賴政府投入

居民改造意愿強、出資意愿低，社會資本參與度低是目前的現實.2018年以來魏都區老舊小區改造累計投資約1.7億元，戶均改造成本約5 000元，主要來源仍為地方財政資金及上級政策，雖然部分小區有原單位出資，或者無償提供房產、物資使用，也有社會捐助、個別居民出資，但所占比例很少，主要原因有3個：首先，據統計魏都區前期改造的老舊小區中有很大比例為改制或破產企業職工宿舍區甚至是無人管理庭院，大多數居民，很大比例收入偏低.其次，存在無償享受服務的傳統觀念，認為自己入戶門外的改造就是應該由政府兜底、大包干模式，甚至有一些居民要求政府出資進行雨搭更換、個人屋頂改造等.第三，目前老舊小區改造被認為是純公益項目，無收益或者收益很少，企業、社會資本不看好，不愿意投入.

3.2 改造過程中還有制約因素，距離群眾期望有差距

老舊小區畢竟是老建筑、老小區，和配套設施完備的新建小區還有一定差距，只能在原有基礎上進行提升、改造.以停車位建設為例，雖然通過平整菜地，拆除私搭亂建騰出了一些場地，規劃了停車場、停車位，但是和日益增加的車輛相比，還是滿足不了需要.再如，加裝電梯，雖然群眾呼聲很高但是實施難度極大.主要是資金問題，電梯安裝一次性投入成本大，后期運行、維護也需要資金，業主對加裝電梯的資金來源渠道、使用費用分攤意見不統一.加之電梯加裝規劃、設計、審批流程較為復雜，故該項工作推進較為緩慢.

3.3 改造后期的長效管理和運營仍需下大功夫

現有小區改造后根據實際情況，初步探索出市場物業管理、連片基礎物業管理、居民自治管理三種模式進行試行，但更多的由辦事處、社區管理或委托物業管理，不是完全概念上的物業管理、市場運營，還是政府行為，不利于小區的長遠發展，并且給政府造成包袱或者隱患.主要原因是一方面一部分小區原來沒有物業管理群眾已經習以為常，日常支出以水電費收繳為主，群眾不愿意出物業費，狹隘的認為只是多收錢不認可增值服務，為此需正確引導居民的觀念；另一方面是物業公司實地調研后，認為小區大部分規模小、基礎弱、盈利低，人員素質雜，達不到他們的經營要求；第三，有單位的原單位不愿意管理害怕成為包袱，沒有單位的人員構成復雜，關起門來各過各的，業主委員會真正能發揮作用很有限.

4 對策與建議

要不折不扣落實《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》(國辦發〔2020〕23號)文件部署[6]，通過老舊小區改造讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好.要推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系[7-9]，探索一條能夠協調各方利益的改造模式，通過老舊小區改造提升基層治理能力.

4.1 注重科學規劃

老城區是城市發展的根基、源泉，老舊小區是整個城市的老宅子，蘊含著一個時代的歷史記憶，在一定程度上體現了城市的靈魂、氣質和沉淀，要在改造中進行挖掘、保護和體現，形成自己的特色，這也是城市文脈的記憶、傳承，是城市發展的“成長坐標、軌跡”.確保在改善居住條件、提高環境品質的同時，展現城市特色，延續歷史文脈.

4.2 理清職責分工

首先，改造主導必須是政府，負責明確任務分工和職責，負責整合各方資源、力量，共同參與，負責提供政策支持.其次，改造、運營以及公共服務供給等費用的明確，僅改造一項所需資金少則幾十萬，多則上百萬.最后，財政資金是兜底資金、引導資金，主要用于基礎類完善和提升，滿足居民生活最基本需要，起到雪中送炭作用.通過發政府債券籌資，研究政策找準切入點.完善類、提升類工程更多的是錦上添花增值服務，立體停車場、燃氣熱力入戶、物業管理以及市場化的養老、托育、家政都有收費甚至是盈利點，需要社會化運作，即凡是打小區和居民主意、賣服務掙錢的，前期要提前投入.居民樓原管理單位、現居住居民更是直接受益者，必須明確出資比例，加裝電梯等特定居民受益的更是如此.

4.3 抓好過程控制

要本著實事求是、量力而行的原則，結合財力、群眾意愿，按照基礎類、完善類、提升類三類進行提升改造.既要扎實做好前期科學規劃，做好前期摸底、甄別、論證工作；同時要充分尊重群眾意愿、生活習慣、要求，明確改造標準、范圍、方法、步驟.要繼續強化小區改造事前審核和事中事后監管，把民生工程建設成為放心工程，聘請第三方審核機構，全程監督改造實施過程，對項目圖紙設計、編制預算進行初步審核，使改造設計和編制預算更加規范化、合理化；在工程施工建設中，對監理單位的工作進行督促，在竣工驗收中，對改造內容、改造標準進行核準，確保老舊小區改造每個項目都成為民心工程.

4.4 建立長效管理機制

老舊小區改造是前提、基礎，后期運行、管理是關鍵，“三分改、七分管”，真正提升小區居住品質檔次關鍵在于建立小區長效管理機制，實現小區“造血”功能.通過黨建引領物業管理，構建“社區當管家、物業大家抓”的管理機制[8]，對老舊小區進行基礎性物業服務管理.首先，要圍繞老舊小區改造、運營，通過廣告權等經營、物業增值服務等，挖掘盈利點、包裝盈利點，吸引物業公司進駐.同時，針對基礎薄弱、規模小、盈利不足的小區，探索由政府成立非營利性老舊小區物業公司，政府適度補貼資金，在改造資金中預留一定比例的資金用于小區后期長效管理，政府以獎補資金形式補貼物業公司，改造后的前三年小區管理采取政府補貼和居民分攤的方式，三年后，政府不再對物業公司進行獎補，由物業公司挖掘小區自身的造血功能，同時在日常生活中加大對居民自覺主動承擔物業費的宣傳，引導居民繳納物業費.

5 結語

隨著我國建筑行業日新月異的發展，以及河南省百城提質工程的進一步深入，老舊小區的改造，較好地回答了城市發展更新究竟“為誰發展”“靠誰發展”的根本性問題[9].通過合理規劃、各方分工協作、制定政策及標準、抓好實施過程控制、建立長效機制促進項目良性推進，從而提高原居民居住體驗、減少安全隱患、延長使用壽命，進一步增強了廣大居民的幸福感與獲得感，讓惠民工程真正得民心真正落實到位.