水利水電工程移民調產安置規劃與實踐

趙靜 盧陳濤

摘要： 寧波市葛岙水庫移民安置采用基本生活保障為主的生產安置方式和產權調換搬遷安置方式，是浙江省內第一例實施全無土安置的大中型水庫移民安置項目，該項目目前已進入實施階段，取得了較好的安置效果。詳細闡述了葛岙水庫產權調換安置方式在水利水電工程移民安置中的具體實踐，并剖析了這種安置方式的實施機理、必要性和可行性。分析結論表明：調產安置之所以能夠在葛岙水庫移民安置項目得以順利實施，并被移民群體廣泛接受，離不開當地社會經濟發展背景、移民群體人口素質條件以及政府讓利于民的決心這3項有力支撐。其他水利水電工程能否像葛岙水庫一樣，參考城市拆遷安置的經驗和路徑，在移民安置工作中引入調產安置、房票安置等創新安置方式，走出一條新路子，值得關注和探討。

關 鍵 詞： 水利水電工程移民; 移民安置; 搬遷安置; 產權調換

中圖法分類號： ?X196;F321.1

文獻標志碼： ?A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.03.036

0 引 言

水利水電工程移民是指因水利水電工程建設而引起的較大規模的土地征收、房屋拆遷、人口遷移和社會經濟系統重建活動的總稱。在這項系統活動中，移民安置是最為重要的一環。當前，中國水利水電工程移民安置仍然以有土安置為主。生產安置方面，給移民分配土地資源維系農業生產;搬遷安置方面，為移民配置宅基地進行房屋建設。

然而，隨著中國社會經濟的高速發展，移民群眾對于安置方案的意愿訴求越來越多樣化。對于中國城鎮現代化建設所取得的豐碩成果，移民群眾的感知甚至比政府官員更為敏銳。近10 a來，越來越多的農村移民放棄了傳統的農業安置和宅基地安置，選擇“進城”安置、二三產業就業安置或社保安置，他們渴望藉由移民安置完成“村民”向“市民”的身份轉變，渴望融入城市發展以獲取更多的生產就業機會和更好的公共服務條件。

在這樣的大背景下，水利水電工程移民是否還有必要堅持以有土安置為主的大一統安置方式，能否參考城市拆遷安置的經驗和路徑，在有條件的地區將調產安置、房票安置等創新安置方式引入移民安置工作中，值得關注和探討。創新安置方式的探討和研究主要集中在城鎮化安置方面，周毅等以溫州市永嘉縣南岸水庫移民安置為例，介紹了新型城鎮化安置方案的規劃構想? [1] ;盧舟提出在移民遷入城鎮之前，就要做好各種相關政策的落實，要全面了解居民的生產生活，做到所提供的政策與移民自身的需求相契合? [2] ;杜景燦等提出目前“以土為本”安置移民愈發困難，必須創新農村移民安置機制，探索少土或無土移民安置方式? [3] ;安虎森等提出“產權置換”機制是一種誘導微觀經濟主體自覺行動的政策機制，既能避免政府的短期行為，又能滿足庫區移民的要求? [4] ;文韜等認為城鎮規模及其產業經濟發展水平所鑄成的城鎮人口環境容量與就業安置環境容量直接影響移民安置的數量及效果? [5] ;熊艷等認為將新型城鎮化與新農村建設相結合的安置方式，對保障移民搬遷安置后生產生活水平的快速恢復和提高發揮了重要作用? [6] 。

目前，學界對產權調換等城市拆遷安置方式在水利水電工程移民安置中的應用方面的研究尚屬空白，本文以浙江省寧波市葛岙水庫移民安置為例，對調產安置的實施機理、適宜性和具體實踐進行了深入剖析，以期為水利水電工程移民安置項目的創新安置實踐提供一些思路和經驗。

1 調產安置的內涵與實施機理

1.1 內在涵義

調產安置就是產權調換安置，是指水利水電工程項目法人或與其簽訂移民安置協議的地方人民政府按照相應的標準與原則對工程建設征地涉及的被征收房屋進行產權調換，從而完成移民搬遷的安置方式? [7] 。

產權調換是房屋拆遷補償安置的方式之一，近年來，較為普遍地運用于國有土地上房屋的征收與補償。其實質是遵守等價交換的基本原則，以實物形態來體現征收人對被征收人的補償;具體操作是由征收人提供產權房屋，和被征收房屋進行產權交換，被征收房屋所有權人放棄被征收房屋的產權，完成產權調換之后擁有調換房屋的產權，調產雙方對被征收房屋的評估價和調換房屋的市場價進行差價結算后完成產權調換行為? [8] 。

1.2 政策依據

1991年，國務院出臺《城市房屋拆遷管理條例》（國務院令第78號，現已廢止），首次在國家法規中明確了產權調換可作為城市房屋拆遷補償處理的一種方式。此后，《城市房屋拆遷管理條例》雖經過多次修訂，并于2011年被《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院令第590號）所替代，但產權調換這種房屋拆遷補償方式卻始終被延續保留下來。

1991年以后，中國各省相繼出臺了適用于本省的城市房屋拆遷管理辦法，產權調換在城市拆遷領域得到廣泛運用。2000年以后，中國部分地區將產權調換形式引入到集體土地上的房屋拆遷補償工作中，并逐漸形成了較為成熟的工作機制和操作模式。

由于水利水電工程建設征地涉及的多為集體土地，其征地范圍內的房屋拆遷在本質上也屬于集體土地上的房屋征收補償行為，因此，在水利水電工程建設征地及移民安置工作中借鑒集體土地房屋拆遷實施方式是有政策依據和可操作性的。

1.3 實施機理

在移民安置工作中引入調產安置這種方式，表面上看是將農民自建房屋的產權與商業住宅小區房屋的產權進行調換，但房屋產權調換行為中涵蓋了將原庫區宅基地使用權與安置區國有住宅用地使用權進行調換的核心。這種方式之所以能夠為移民所接受，其本質是由于庫區土地與安置區土地存在級差收益，這種級差收益直接影響著移民搬遷安置后資產的升值幅度，成為移民搬遷安置的“隱藏”福利，因此級差收益的大小直接決定了移民接受程度的高低。

而根據土地級差收益理論，與原移民區集體土地級差越大的安置區塊，其區位級差、規模級差和功能級差之和必然越大，這也就意味著該安置區的區位條件和發展潛力往往更加優越，因此這級差的高低里既包含移民搬遷后生活質量提升的程度，也蘊含著移民后續生產發展的可能性。

2 葛岙水庫工程移民調產安置規劃與實踐

2.1 工程概況

葛岙水庫位于浙江省寧波市奉化區尚田街道，是甬江流域防洪治澇體系中“上蓄”工程，也是寧波市重要水源工程。葛岙水庫的工程任務是以防洪為主，結合供水、灌溉、生態等綜合利用，屬中型水庫，大壩等級為Ⅲ等，工程正常蓄水位為62 m，總庫容4 095萬m? 3 ，如圖1所示。

2.2 移民安置方案

葛岙水庫建設征地涉及奉化區1個鄉鎮6個行政村，永久占用各類土地面積為312.14 hm 2（4 682.08畝），影響人口達1 469戶4 310人，涉及各類房屋共計25.55萬m? 2 ;征地范圍內涉及各類個體工商、企事業單位82家。根據移民生產生活現狀分析結果、移民意愿及地方政府意見，最終確定葛岙水庫移民安置方案。根據經批復的《寧波市葛岙水庫工程建設征地移民安置規劃大綱》，該工程是浙江省內第一例全無土安置的水庫項目，生產安置人口2 259人，采用被征地人員養老保障為主，結合自謀職業以及其他保障措施的生產安置方式;搬遷安置人口4 739人，采取集中外遷、調產安置的方式，定點調產區塊位于奉化城區錦屏街道西溪區塊。

調產區塊的建設用地由奉化區人民政府提供，該地塊的征地、場平、基礎設施建設、房建工程等政策處理及建設投資一概不列入葛岙水庫征地移民補償投資，由地方自行承擔。調產安置小區主要建設內容包括45幢高層住宅、配套用房、基礎設施以及景觀綠化等;小區總建筑面積39.63萬m? 2 ，安置人數約為5 000人，可充分容納因建設葛岙水庫而產生的移民群眾的住房需求。完成移民安置后，如小區仍有剩余套房，可由地方政府自行出售。

2.3 調產安置具體實踐

實施調產安置的核心就是確定可安置建筑面積、實際安置用房總面積及資金結算3個部分的工作。

具體實踐中，按照移民在庫區合法權證的居住用房建筑面積或住宅用地面積按照1 ∶1標準計算可安置建筑面積，每戶最高不得超過250 m? 2 。考慮到部分移民戶存在宅基地空置、房屋未建成的情況，為充分保護移民利益，在確定可安置建筑面積時，按照庫區原居住用房建筑面積或住宅用地（宅基地）面積兩者中的大值作為計算基準（居住用房建筑面積以城建部門的房屋確權登記成果為準，住宅用地面積以自然資源部門頒發的土地使用權證上登記的面積為準）。同時，為了幫扶住房困難群眾，還制定了住房困難安置標準，庫區農業移民符合宅基地申請條件，但因未取得宅基地建房或已建居住用房建筑面積每戶人均低于35 m 2的，按每戶人均35 m? 2 建筑面積確定可安置建筑面積。

安置用房按照面積大小設有50～138 m 2等9種套型，移民戶以可安置建筑面積為依據確定安置用房的套型和套數。可安置建筑面積在120 m? 2 （含）以內的，移民戶只能選擇1套安置用房;可安置建筑面積在220 m? 2 （含）以內的，最多可選擇2套安置用房;可安置建筑面積在220 m? 2 以上的，最多選擇3套安置用房。例如：某移民戶的可安置建筑面積確定為200 m 2，該戶可選擇110 m 2及120 m 2套型的安置用房各1套，其實際安置用房總面積為230 m 2。

可安置建筑面積與移民實際選擇安置用房總面積的差額部分，按照相應單價進行結算。實際安置用房總面積低于可安置建筑面積的，其差額部分的單方價值按庫區房屋重置單價的3倍給予移民補償。實際安置用房總面積超過可安置建筑面積的，超過5 m 2（含）以內的部分，移民應按3 500元/m 2結算交款;超過5 m 2以上的部分，移民應按市場價（8 600元/m 2）的85%結算交款。

2.4 調產安置必要性分析

在傳統的搬遷安置方案中，宅基地使用權屬于移民戶，安置點土地所有權屬于移民村集體，安置點土地只能用于與移民群體有關的建設，地方政府無權干涉安置點剩余土地的使用，更不能擅自處置或用于盈利。若采用傳統的搬遷安置方式，地方政府將會趨向于為移民提供與原庫區土地級差相近的安置地塊，但這種地塊的區位優勢與城市定位顯然不符合葛岙水庫移民的心理預期，對移民群體后續的生產恢復也助益甚微。

而采用調產安置時，調產區塊建設用地由地方政府自行解決，該地塊使用國有劃撥土地，其土地所有權及使用權均不屬于移民村集體。確保移民安置所需建房體量之余，地方政府可以根據城市規劃對該地塊的建設內容、開發方式等作出安排。因此，對水庫移民和當地政府的訴求進行權衡之后，在葛岙水庫采用調產安置是十分有必要的，因為僅有這種安置方式既可以滿足移民“進城安置”的需求，也可以兼顧地方政府在城市規劃區內“寸土寸金”的地塊上統籌安排各類建設需求的考量，同時，還可以有效避免因土地權屬和用途問題造成的地方政府與移民群體之間的訴訟風險。

2.5 調產安置可行性分析

（1） 政策保障。

2017年，奉化區政府出臺了《寧波市奉化區人民政府關于印發征收集體所有土地房屋拆遷實施辦法的通知》，其中第十九條明確規定：“住宅用房拆遷補償安置，可以實行貨幣安置，也可以實行調產安置。根據區域總體規劃，在城區規劃區外且規劃允許有安置用地條件的，還可以實行遷建安置。被拆遷人有權選擇具體的補償安置方式。”奉化區內涉及征收集體土地的各類基礎設施建設項目，均已按此實施辦法的相關規定執行。因此，調產安置在奉化區當地是有政策依據和實施先例的，容易被移民群眾所接受。

（2） 移民生計方式。

該工程移民主要收入來源為二三產業，一產收入僅占總收入的10%左右;移民整體就業能力較強，具備二三產業就業能力的人口占移民勞動力總人口的70%以上，就業范圍主要分布在寧波市范圍內;同時，移民人口中約有60%以上都參加了各類社會保險，這也從一個側面反映了絕大部分庫區移民早已脫離了農業生產。定點調產區塊位于奉化區錦屏街道，該街道是區政府駐地及文化中心，街道總人口82 514人，其中農業人口20 496人，二三產業較為發達，二三產業收入占當地居民收入的98.47%。調產區塊東北方向不到1 km的地方就是奉化區重點發展的西溪工業園區，該園區用工需求大，且招聘條件較低，比較符合移民的實際情況。

調產安置對移民原本的經商、辦廠、務工等二三產業從業沒有不利影響，搬遷后，結合調產區塊優越的二三產業發展條件以及地方政府為移民提供的就業培訓和創業扶持，外遷移民的就業機會將會有所增加，二三產業收入將進一步提高。

（3） 生活環境及社區融入。

移民現狀住房多為20世紀70～90年代修建的磚混和磚木結構房屋，部分居民點的供水設施引自山泉，水質常受降雨影響，基礎設施不完善。庫區沒有在辦學校，移民子女就學較為不便，醫療衛生機構的技術能力和醫療條件較低。總體來說，庫區缺少文教設施，衛生和公共服務設施也僅能滿足移民的基本生活需求。

調產區塊位于城市規劃區范圍內，調產房屋均為框架結構，區塊內外基礎設施按城區標準統籌規劃建設，周邊的文化教育、醫療衛生、社會管理及商業購物等社會公共服務設施齊備，區位優勢明顯，公共服務容量富足。移民從山區遷往中心城區，其居住環境及社會公共服務條件較搬遷前均有較大改善。

該工程移民系本縣域內安置，地域環境變化不大，其語言、風俗等都不存在較大變化，且采用整建制集中安置，對原有的鄰里、社區、親友關系影響相對較小。雖然搬遷到城區后，鄉村原有的組織結構、社會關系和社會凝聚力將不可避免地被削弱，但隨著移民與安置區的逐步融合，這種變化所造成的影響將會較快地淡化。

（4） 移民意愿。

奉化區人民政府提出了兩種組合安置方案供移民選擇：第一種安置方案為定點調產安置組合被征地人員養老保障安置方式，定點調產安置區塊位于錦屏街道西溪區塊;第二種安置方案為宅基地安置組合農業安置方式，宅基地安置點位于尚田鎮金地寺村燕窠安置區塊。根據調查結果，移民的“進城”意愿強烈，參加調查的共1 469戶移民家庭全部選擇第一種安置組合方案，即定點調產到錦屏街道西溪區塊。

如前文所述，調產區塊區位條件非常優越，目前周邊同類商品房售價已達到10 000元/m 2，移民搬遷后的房產價值較原庫區房產將發生較大程度的增值。根據初步測算，完成調產安置后，移民房產戶均增值幅度可達100余萬元。調產安置方案對于移民搬遷后生產生活水平提升及家庭資產增值大有益處，因此這種安置方式對移民有非常大的吸引力。

3 結 語

在新時代發展背景下，水庫移民安置方式應堅持創新，與時俱進，不能因循守舊，但每種創新安置方式都有其嚴苛的背景條件。調產安置之所以能夠在葛岙水庫移民安置中得以順利實施，并被移民群體廣泛接受，離不開當地社會經濟發展背景、移民群體人口素質條件以及政府讓利于民的決心這3項有力支撐。這種創新安置方式能否被復制，需要相關地方政府和移民規劃設計人員進行深入分析。

（1） 安置模式不能生搬硬套。每個項目的移民安置都必須與其社會經濟及資源情況相適應，由于各地的安置條件差異，在引入調產安置、城鎮化安置等創新安置方式時，應對水庫移民安置規劃目標、安置區資源條件、人口規模和素質、經濟發展水平、風俗習慣、移民群體心理等因素進行深入分析，選擇適宜當地、有利移民的安置方案。

（2） 在制定移民安置方案時，不能抱著走一步看一步的心態。尤其是采取創新安置方式時，從規劃設計階段開始就要提前籌劃、深入分析、通盤考慮，高度重視移民意愿，從各個角度上保證移民安置方案的科學性和可操作性。同時，決不能將搬遷安置和生產安置割裂，而是要將兩者進行有益結合、優勢互補。立足實際情況，根據移民需求，結合地方經濟社會發展的特點采用多元化的安置途徑。

（3） 決策者要有“不與移民爭利”的決心和意識，不能一味追求方便而盲目引入調產安置等創新安置方式。急移民之所急，憂移民之所憂，通過政策設置和加強宣傳打消移民顧慮，消除隔閡。充分整合地方現有政策，讓符合條件的移民疊加享受政策紅利。把移民群眾的利益訴求看在眼里，把移民群眾的長遠發展放在心里，移民安置工作才有可能順利推動。

（4） 調產安置雖然在中國城市拆遷上廣為應用，近年來也運用于部分地區的集體土地房屋征遷，但關于這種方式的理論研究和法理分析卻為數不多。這種安置方式雖然實現了移民房產的等價交換，但對于移民村集體來說，宅基地所有權的永久喪失卻是一個不能回避的現實問題，非常值得各方學者和專家給予關注，本研究也將在未來的工作中持續關注和思考。

參考文獻：

[1]? 周毅，顧夢莎.新型城鎮化安置水庫移民的規劃實踐：以溫州市永嘉縣南岸水庫移民安置為例[J].人民長江，2015，46（11）：107-111.

[2] 盧舟.水庫移民城鎮化安置的社會風險及其治理：以云南楚雄青山嘴水庫移民安置為例[J].經濟研究導刊，2018（13）：103-105，107.

[3] 杜景燦，張宗玟.水電建設直面三大問題[J].中國投資，2009（6）：98-99.

[4] 安虎森，鄒璇.“產權置換”與大型工程移民補償問題：以三峽庫區移民為例[J].管理世界，2005（11）：93-100.

[5] 文韜，曾威.水電工程移民城鎮化安置初探：以雙江口水電站為例[J].價值工程，2019，38（33）：81-82.

[6] 熊艷，黃詩穎.關于河口村水庫移民安置創新模式的思考[J].水利水電技術，2020，51（增1）：218-220.

[7] 龔一莼，姚凱文，張丹.青山嘴水庫移民城市樓房安置后續發展趨勢研究[J].人民長江，2020，51（2）：212-218.

[8] 李文軍，李鎮旗.鄉村振興戰略下的水庫移民安置規劃探討[J].人民長江，2019，50（9）：228-232.

（編輯：黃文晉）

Planning and practice of property right exchange in resettlement of water conservancy and ?hydropower engineerings：case of Geao Reservoir project resettlement in Ningbo City

ZHAO Jing，LU Chentao

（ Zhejiang Design Institute of Water Conservancy & Hydoro-Elctric Power，Hangzhou 310002，China ）

Abstract：

Geao Reservoir in Ningbo City adopted the production resettlement mode of basic living security as the main way and the relocation resettlement mode of property rights exchange.It is the first project to implement completely no-farmland resettlement in large and medium-sized reservoirs in Zhejiang Province.The project has already been implemented and achieved good results.This paper described the application of property right exchange in resettlement of water conservancy and hydropower engineerings，and analyzed the mechanisms，necessity and feasibility of this project.The results show that the successful resettlement by property right exchange owes to local socio-economic background，the relative high relocatees quality and governments resolution to benefit people.Whether the resettlement way by property right exchange or money in this paper can be applied in other water conservancy and hydropower engineerings deserves further discussion.

Key words：

resettlement of water conservancy and hydropower engineering;resettlement;relocation and resettlement;property right exchange