鐵路零小工程管理現狀問題分析與對策措施

胡志洪 中國鐵路上海局集團有限公司計劃統計部

1 前言

零小工程項目是指需履行工程采購手續的技術改造、大修、專項整治、維修等項目。集團公司每年安排至運輸站段、多經單位的零小工程項目涉及各個專業類別、項目投資或預算額度差異較大、項目用途寬廣，是站段提升鐵路運輸設備設施能力的重要手段，也是鐵路局發展規劃、技改投資規劃和各專業發展規劃的重要組成部分，對鐵路安全、運輸能力、客運貨運服務水平和設備設施薄弱環節的提升承擔重要的任務，為鐵路可持續、長期穩定發展起著舉足輕重的作用。為此，管理好零小工程是非常有必要，但任務也是頗重的。目前，集團公司零小工程管理制度體系雖已逐步建立起來，但制度真正落地生根還需一段時間，運輸站段、多經單位作為零小工程的執行單位還面臨很多需完善的地方，集團公司管理部門常抓不懈的道路任重而道遠。

2 零小工程管理現狀分析與存在的問題

零小工程的項目投資主要以建筑工程、安裝調試等為主，項目建設過程涉及前期工程的設計勘察、方案審定、項目立項研究及工程委外、工程招標采購、施工進場開工建設、配套設備與主材購置進場、項目施工交底、過程安全質量管控、竣工驗收及驗工計價與資產組固等建設程序。雖然項目總投資規模不大，但工程建設程序、管理流程是和重大基建項目是一樣的。對運輸站段、多經單位零小工程管理現狀情況進行分析，結合國鐵集團歷輪巡視和近幾年的審計情況看，全局零小工程管理問題比較突出，集中表現在招投標采購、施工建設、驗工計價、監督檢查等方面，有些問題分布較廣、存量較大、持續時間較長。究其原因，主要是規章制度不完善、招投標信息公開發布不透明、招投標組織不規范、施工單位管理不到位、驗收組織不規范、驗工計價虛列虛驗、監督檢查機制缺失等方面造成的。現將零小工程管理存在的問題進行細致分析，具體情況如下：

2.1 規章制度不完善、執行不到位

（1）規章制度不完善。部分站段、多經單位未對照集團公司《零小工程管理辦法》、《工程招投標管理辦法》及配套的工程采購信息等制度及時修訂、完善本單位相關的執行辦法；或照搬照抄集團公司的規章制度并未結合實際細化制定切實可行的操作辦法，往往新出臺的制度不接地氣，職工還是參照老的辦法和經驗執行零小工程的管理事務；站段、多經單位是零小工程項目信息公開的實施主體，但未建立健全信息公開制度，未明確具體責任部門和責任人。

（2）規章制度執行不到位。站段、多經單位管理層對集團公司出臺的《零小工程管理辦法》等制度，未認真組織學習并貫徹執行，違反零小工程的建設程序，如：未按規定履行決策審批程序，未經領導班子集體研究決策，個別領導或工作人員擅自決定安排實施零小工程項目，該招標的項目沒有進行招標。

（3）未按照規章制度明確職責分工。部分站段、多經單位未能按照《零小工程管理辦法》等制度要求，未建立零小工程專門的議事管理機構，未明確零小工程的歸口管理部門，致使在日常管理事務中相關部門之間溝通銜接不暢通，零小工程管理存在多頭管理、無序管理，工程投資進度緩慢，工程安全質量監控不到位，甚至發生浪費投資等現象。

2.2 招投標不規范、信息不公開

站段、多經單位未按照堅持“應招必招、能招盡招”的原則，未嚴格履行工程招投標的程序，部分零小工程采取競爭性談判或單一來源采購等方式確定施工單位和供貨商，許多應公開招標項目都沒有采取公開招標。部分單位采取領導班子決策的方式規避招投標，還有個別站段存在長期指定某一施工企業承擔本單位零小工程項目的問題。項目公告、物資采購方式、結果公示等內容一般不在信息管理平臺進行公開發布，違規暗箱操作。工程招投標臺賬管理混亂，常見問題如：招標評分記錄表有隨意涂改的現象；歸檔資料中未見參加投標單位的投標文件正本；工程合同與招標文件的內容不相符，招標文件注明主材甲供，但合同中卻是包工包料。

2.3 零小工程管理粗放、松散

（1）工程施工前期準備工作不充分。項目正式開工前，執行單位未組織設計交底和施工交底，對工程施工圖文件未組織認真研究、確認，不嚴格執行工程設計變更管理規定，在施工過程中隨意發生設計變更，存在“邊設計、邊施工”的現象，往往造成工程投資浪費，項目投資規模超預算、超計劃執行。

（2）工程施工安全質量監管不到位。部分站段將工程外包給施工單位，存在以包代管的問題，項目建設過程中不指派主管人員盯控施工安全質量，未對施工進場的主要材料與設備、關鍵工序的安全質量進行把控和重點監管，往往造成項目安全質量不符合設計與技術標準要求，項目工程驗收不合格、需返工等問題。

（3）部分零小工程工期滯后，影響投資效益及時發揮。對于集團公司下達的重點技改項目，組織不力，未制定周密的執行計劃，工程前期的合同會簽、方案審查等準備工作未落實有效盯控，工程安排上明顯存在前松后緊的現象，未及時編制項目工程進度節點圖、重點盯控項目關鍵步驟。

2.4 項目驗收組織不規范

項目執行單位未按規定組建驗收工作小組，驗收組織不規范，驗收小組成員不符合規定，未將驗收作為重要環節來抓，在驗收程序上只是走流程、不注重驗收結果，項目安全質量明顯不滿足技術與安全標準要求時，未及時盯控問題整改，往往導致項目投運后投資效益不佳、項目運行存在風險安全隱患、項目服役周期不達預期等問題。

2.5 驗工計價虛列虛驗、弄虛作假問題較多

部分站段、多經單位驗工計價程序把控不嚴，流程審核形同虛設，存在虛假驗工計價、少施工多計價，結算工程量與現場實務工程量有明顯的數額差異；部分工程項目驗工計價資料中招標文件明確的稅率大于實際清算支付的發票稅率，違規多計工程款項。有的單位在沒有合同、驗收、結算等資料的情況下，僅施工方一份工程預算，違規向施工單位支付工程款，存在利益輸送風險。甚至還有的單位偽造工程項目套取資金，存在違法犯罪風險。

2.6 監督檢查機制運轉失衡

（1）未按要求開展檢查管理。部分站段、多經單位未按規定每半年開展一次零小工程自行檢查，對零小工程監督檢查力度不夠，沒有把職責明確到具體部門；自行檢查不能深層次開展，檢查過程只是走流程、走形式，對明顯的違反建設程序、工程質量不達標、招投標管理紀律不嚴密、故意或隨意延長工程驗工計價和資產組固、項目工程管理臺賬未建立等問題不予認真查處和糾正。待集團公司專項檢查或巡視審計檢查發現問題，才給予重視，檢查管理主動性嚴重失衡。

（2）施工單位業績評價管理不到位。部分站段、多經單位未按規定對施工單位開展項目績效評價和年度綜合打分評價或評價過程只是走形式、評價記錄表未能客觀真實記錄，對績效差的施工單位不能實施淘汰，管內準入的施工單位越來越多，日常管理越來越復雜。部分業績差、信譽差的施工單位的不良行為不能及時給予通報、清理出施工單位管理庫，檢查管理和考核機制不能正常運轉。

3 下一步的對策措施和建議

針對上述零小工程管理存在的相關問題，從強化規章制度建設、規范工程招投標、實行項目建設全過程管理、加強監督檢查與考核等方面來入手，確保零小工程實行全過程管理、手續完備、依法合規，確保工期、安全和工程質量。

3.1 加強規章制度建設，強化制度執行力

站段、多經單位是零小工程的實施主體，領導層要進一步重視零小工程管理，將制度建設作為最為基礎的一項事情來抓。通過組織學習上級文件，按照“集體決策、多人聯控、結果追溯、公開透明”的原則，結合本單位管理實際和專業特點，不斷查漏補缺，完善、修訂零小工程相關制度。對新出臺的制度，應做好大力的宣貫工作，通過集中培訓、視頻宣講等多種方式加強規章的學習，讓“制度”的要求落地生根，強化制度的可操作性和執行力，并在制度中進一步明確零小工程的管理職責，成立零小工程專門管理機構，確定歸口牽頭部門全面負責零小工程項目推進實施。

3.2 規范零小工程招投標管理

站段、多經單位要按照“應招必招、能招盡招”的原則，進一步規范零小工程項目信息公開和采購管理工作，嚴格履行招投標程序，建立健全施工企業準入和信譽評價制度，堵塞圍標串標、弄虛作假、違法轉包分包等管理漏洞，防范投資風險和廉政風險。零小工程項目招標或非招標采購公告信息統一在國鐵采購平臺進行發布，按照招投標流程確認中標人后，及時在發布招標結果公示、結果公告等，做到信息發布公開、透明，招投標過程廣泛接受社會公開監督。

3.3 實行項目建設全過程管理

集團公司將對零小工程實施全過程把關卡控，抓好立項審批、強化施工過程監督管理、加強驗收把關，規范組織審核驗工計價、完成工程決算和驗收組固、資金撥付等關鍵環節，確保各項流程全面規范。

（1）加強零小工程立項管理。站段和專業管理部門要按照強基達標、提質增效、節支降耗的要求，突出重點投資方向，加強項目投入產出分析，提出合理的項目需求，統籌做好項目申報工作。集團公司按照要求履行項目立項決策程序，適時安排零小工程投資計劃與財務預算。

（2）強化施工過程監督管理。執行單位按照建設程序、工程合同條款對項目建設做好全過程控制，重點對施工前期、安全質量、建設進度三個方面進行把控。

①重視施工前期。項目執行單位應組織設計與施工技術交底，認真核實現場地質、施工條件，動態優化施工組織設計和工程措施，減少不必要的工程設計變更手續。

②建立安全質量檢查機制。項目執行單位要明確質量安全管理目標，加強質量安全風險管理，成立專管部門，加強監督檢查，按照合同條款定期對監理單位的履職、施工單位的關鍵工序進行抽查。通過施工單位自檢和監理單位的旁站記錄、巡視檢查、見證檢驗的方式對安全質量進行全面控制，發現問題及時分析、處置。

③把控項目建設進度。項目執行單位應加強工期控制，結合工程特點，制訂主要節點工期目標和保證措施，組織審核施工單位的施工組織計劃，做好甲供物資供應與工程進度向匹配。施工單位合理安排施工工序，組織平行流水作業，縮短作業時間。當實際進度滯后于計劃進度時要及時組織分析，采取措施進行工期糾偏。

（3）加強項目驗收管理。項目執行單位按規定組建驗收工作小組，明確驗收成員的分工與職責，重點確認是否達到項目立項的預期目標，工程內容與施工質量是否達到投運要求。未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。驗收合格的建設項目做到工完賬清，并及時將項目結余資金提交集團公司統籌安排用于其他項目建設。

（4）規范組織審核驗工計價。項目執行單位要嚴格按照設計概算和合同約定進行驗工計價，真實反映工程和投資完成情況。特別是組織專業管理的技術骨干和專家重點把好驗工計價審核關，驗工計價的資料要全面完整，將工程前后的相關照片、視頻一并納入組卷資料，認真核對工程數量和形成的工程實務，嚴禁虛假驗工。

3.4 加強監督檢查與考核。

（1）加強檢查督導。站段、多經單位零小工程專門管理機構指導歸口牽頭部門全面開展監督檢查，指定專人負責，列明責任清單和主要檢查內容、事項，按規定適時開展專項檢查活動，發現問題及時督促整改處理。

（2）考核獎懲并重。集團公司將零小工程項目管理納入對運輸站段、多經單位的年度經營業績考核，加強激勵約束，獎優罰劣。對管理中出現重大問題的單位要嚴肅追究單位和領導責任，同時要調減該單位的年度技術改造和財務預算額度。對管理優秀的站段，對表現突出的人員進行表彰獎勵，充分調動零小工程管理的積極性和主動性。

4 結束語

鐵路零小工程是提升鐵路運輸設備設施能力的重要保障手段，通過對鐵路零小工程管理現狀進行分析，發現零小工程實際管理過程中還存在諸多迫切需解決的相關問題。為有效解決當前存在的問題、進一步提高鐵路零小工程管理水平，有必要進行細致地分析和思考，讓零小工程項目投運后能及時發揮出更大的安全效益和社會經濟效益，分別從強化規章制度建設、規范工程招投標、實行項目建設全過程管理、加強監督檢查與考核等四個方面提出針對性的對策措施，闡述了零小工程項目實行全過程、全方位的投資管理概念，創新了零小工程管理成果，對零小工程管理有很好的指導意義。