全球金融治理：演進動力、內在缺陷與變革邏輯*

李俊久

一、全球金融治理的本質屬性

全球金融治理是全球經濟治理在國際金融領域的應用和體現，是在面對全球金融相互依賴程度日深所誘發的潛在或現實的金融風險時，相關利益攸關方聯合采取的事前、事中或事后的應對行為。學界主要從三條路徑認知其含義：一是“規則”路徑。例如，Germain 將全球金融治理定義為“用于管理國際上活躍的金融機構的廣泛的規則與程序結構”。(1)Germain, R., “Global Financial Governance and the Problem of Inclusion”,Global Governance, Vol. 7, No. 4, 2001, pp. 411-426.瞿棟認為，全球金融治理是多元行為體在國際金融關系中通過平等對話與協商合作，以共同應對世界經濟問題和全球金融變革挑戰的一種規制機制、方法和活動。(2)瞿棟：《全球金融治理體系發展動向及我國的應對策略》，《國外社會科學》2014 年第4 期。二是“目標”路徑。例如，聯合國培訓和研究所（UNITAR）將全球金融治理定義為“為國際貨幣體系的可預見性和穩定性提供支持，并對國際經濟交易提供便利化支付服務，它也為國際金融體系提供監督，以保護世界的儲蓄者和投資者的利益，同時能在所有潛在借款人之間實施有限和公平的信貸資源分配”。(3)UNITAR, “Global Financial Governance”, https://www.unitar.org/event/full-catalog/global-financial-governance.王浩將全球金融治理看作是各國政府部門、國際組織與非政府組織、跨國公司以及其他市場主體，通過協調、合作、確立共識等方式，參與全球金融事務的管理，規避和預防系統性金融風險，維護經濟金融穩定，以建立或維持良性國際金融秩序的過程。(4)王浩：《全球金融治理與金磚國家合作研究》，《金融監管研究》2014 年第2 期。三是“規則”與“目標”共存路徑。例如，Koremenos 等人強調全球金融治理是通過國際金融制度實現的，目的是解決無全球政府條件下國家間金融合作遇到的諸多難題，這些問題的困難程度決定了理性設計的國際制度呈現不同的形態特征。(5)Koremenos, B., Lipson, C. and Snidal, D., “The Rational Design of International Institutions”,International Organization, Vol.55, No. 4, 2001, pp. 761-799.張禮卿和譚小芬認為，國際金融治理是指通過規則、制度和機制的建立，對全球貨幣事務和金融活動進行有效管理，包括在全球、區域和國家層面對各種利益關系進行協調，其宗旨是通過維護全球貨幣和金融的穩定和公平，推動全球經濟、貿易和投資等各領域的健康發展。(6)張禮卿、譚小芬：《全球金融治理報告（2015—2016）》，北京：人民出版社2016 年版，“前言”第1 頁。

由此，我們可歸納出全球金融治理的內涵：一是治理主體的多元性。既有國家層面的如財政部、央行、金融監管部門等政府職能機構，又有國際層面的如國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）、二十國集團（G20）、國際清算銀行（BIS）、金融穩定理事會（FSB）等機制和組織，還有非政府組織如國際評級機構、跨國金融機構、非政府組織“三十人小組”（G30）等。二是治理客體的多樣性。主要對象包括國際貨幣體系改革、國際金融活動監管、國際金融治理機制完善。三是治理目標的明確性。即通過保障國際貨幣體系順暢運行、強化國際金融活動監管、完善全球金融防火墻和安全網、促進國際金融監管機制轉型升級，實現全球貨幣、金融、投資、經貿等各領域活動的健康發展。四是治理手段的復合性。既有各參與主體達成的規范和約束國際金融活動的正式規則、制度和決策程序（“硬法”，hard law），又有雖不具法律約束力但對規范國際金融交易有實際效果的規范性文件（“軟法”，soft law），突出表現為國際金融標準制定機構推出的各類標準。

上述概念認知和內涵厘定回答了“誰參與其中”（who are involved）、“用何種手段”（through what means）及“為什么結果”（for what results），但未觸及“因何因治理”（for what reasons）及“以何方式治理”（by which approach），對其解讀最終將歸于“全球金融治理的本質是什么”這一核心問題。

全球金融治理本質上是“全球性公共產品”（global pubic good），具有典型的非競爭性、非排他性、非分割性特征。從“非競爭性”來看，全球金融治理的受益者彼此不存在競爭關系，某個個體的受益不會造成他者的福利損失，換言之，全球金融治理的正向溢出效應不會因受眾的增加而產生“租值耗散”。從“非排他性”來看，全球金融治理的供給者不會有選擇性地制定相關規則、提高治理規則準入門檻或排他性挑選合作伙伴，而是較大程度地體現公平性、公正性、包容性、普惠性。從“非分割性”來看，全球金融治理既不能針對特定國家或地區實施差異性的治理行為，又不能面向特定集團或人群提供相關產品，而是通過綜合措施對被治理對象實施治理，以讓所有受眾都能享受由國際金融穩定、市場運行順暢帶來的好處。Griffith-Jones 將國際金融穩定與市場效率明確定性為全球公共產品。在她看來，沒有金融市場的穩定，國際金融效率就不可能實現，而沒有效率的穩定也是毫無意義的。效率與穩定的提供就是一種全球公共產品。這一目標一旦實現，國際金融穩定和市場效率就具有了非競爭性和非排他性。Frieden 進一步指出，與金融穩定密切相關的全球金融治理同樣是一種全球性公共產品。這是因為金融市場已成為全球性的了，意味著監管國際金融市場需要全球公共產品，這正是那些倡導全球金融治理的主張的特點。但另一方面，因技術能力不足、政治激勵不夠、搭便車現象存在，無論私人主體還是國家政府，都沒有足夠意愿和能力提供合意的全球金融治理，這決定了后者的供給不足。(7)Frieden, J., “The Governance of International Finance”,Annual Review of Political Science, Vol. 19, 2016, pp. 33-48.

二、全球金融治理的演進規律與動力

（一）全球金融治理的演進規律

全球金融治理現象早在19 世紀后期的古典金本位制時代就開始了。早期的全球金融治理有兩個鮮明特征：一是大型金融機構在自我約定經營規范的同時，保持著與本國央行的深度關系。二是主要國家央行發展起一定數量和程度的合作，以維護國際金本位制的順暢運行，這種合作關系出現于以下兩種情形：一是金融恐慌發生時，即在個別金融機構面臨破產威脅從而影響其所在國家維持金本位制的承諾時；二是需籌措和轉移大量金錢以償付戰爭賠款時。(8)Flandreau, M., “Central Bank Cooperation in Historical Perspective: A Sceptical View”,The Economic History Review, Vol. 50,No. 4, 1997, pp. 735-763.有學者指出，央行間的這種合作關系是19 世紀的全球金融治理留給后人的最重要遺產，該關系是依靠圍繞在大型金融機構周圍的世界貨幣和金融體系的集中組織來確保的。(9)Eichengreen, B.,Golden Fetters:The Gold Standard and the Great Depression, New York: Oxford University Press, 1992.

受兩次世界大戰的影響，全球金融治理遭到極大削弱。由此，1919—1939 年間的全球金融治理備受關注。各國首次嘗試為某種形式的“全球”金融治理創建一個永久性基礎，主要機制包括參與創建國際聯盟下轄的各種經濟委員會（economic committees of the League of Nations）、1924 年在道瓊斯計劃下設立的賠付總代理辦公室（Office of the Agent General for Reparations Payments）、助推英法美德央行間合作的央行網絡及大型金融機構。這些機制有助于在短期內引導美國金融市場上的資本流入歐洲，特別是德國。更重要的是，這些努力造就了1925—1931 年間短暫的貨幣金融穩定，各主要貨幣恢復了與黃金的聯系，自由兌換和跨境資本流動得以恢復，國際貿易再次繁榮。(10)Eichengreen, B.,Golden Fetters:The Gold Standard and the Great Depression.這一時期全球金融治理的重要性體現在兩個方面：一方面，它在繼續依賴自19 世紀建立起來的國內金融治理基礎的同時，通過各國政府和央行多次召集旨在恢復金本位制的高水平國際會議及尋求各種國際解決方案，在治理中加入了明顯帶有“全球”色彩的要素；另一方面，此間“全球”金融治理的制度支柱和有效性再次依賴于公共權威和私人權威的共同作用。(11)Germain, R.,Global Politics and Financial Governance, Basingstoke: Palgrave, 2010.

受1929—1933 年世界經濟大蕭條的影響，一方面，主要發達資本主義國家對金融治理的關注由“全球”退至“國內”，利用央行加強對大型金融機構的控制成為主要國家的治理手段；另一方面，世界經濟的組織形式由“全球”倒退到“區域”，以“英鎊區”“美元區”“法郎區”“馬克區”為表現形式的“區域金融治理”一度成為主導。這是1945—1975 年間“美國霸權主導”的全球金融治理體系——布雷頓森林體系極力避免的弊端。(12)Dormael, A.,Bretton Woods:Birth of a Monetary System, London: Macmillan, 1978.這一時期的全球金融治理有兩個特征：一是國內外治理的分工優先滿足國內部門的需要；二是各國嚴格監管資本項下的跨境資金流動，以防大型金融機構沖擊平價機制。隨著20 世紀60 年代歐洲貨幣市場的興起，私人跨境資本流動日益擺脫政府管制且威脅官方匯率平價，從而使各國間的國際貨幣合作成為捍衛美元匯率的第一道屏障。(13)Andrews, D.,Orderly Change:International Monetary Relations Since Bretton Woods, ed., Ithaca: Cornell University Press, 2008.這構成了十國集團（G10）在1962 年成立“歐洲貨幣常設委員會”（又稱“市場委員會”，1971 年變更為“全球金融體系委員會”）的重要背景。該機構在無力抵御私人資本的頻繁沖擊后，尼克松于1971 年8 月15 日宣布終止美元與黃金的兌換，意味著官方權威讓位給了全球金融市場中的私人權威。

隨著發達國家金融管制的放松和資本賬戶自由化的推進，由跨境資本流動和金融交易引發的匯率波動、金融危機及洗錢、資助恐怖主義行為等現象，凸顯了各國政府協調國際金融治理的必要性和緊迫性：一方面，先是五國集團（G5）后是七國集團（G7），成為所謂后霸權時代“北北合作”開展全球貨幣金融治理的一個重要機制；(14)Keohane, R.,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984.另一方面，BIS 成為各國央行交換信息、構建牢固工作關系的核心協調場所。(15)Toniolo, G.,Central Bank Cooperation at the Bank for International Settlements, 1930-1973, Cambridge: Cambridge University Press, 2005.G10 在1974 年創立巴塞爾銀行監管委員會（BCBS），以此為起點，以BIS為“斡旋場所”的一系列機構相繼出現，“巴塞爾機制”成為當代全球金融治理的核心。(16)Helleiner, E.,States and the Reemergence of Global Finance, Ithaca: Cornell University Press, 1994.隨著全球金融活動變得日益復雜，負責監控和治理國際銀行業市場（ESC(17)成立于1971 年，最初的關注焦點是快速增長的離岸存貸款市場對貨幣政策的影響，后日益轉向金融穩定問題及與金融體系結構變遷相關的寬泛問題。為反映該變化，G10 央行行長在1999 年2 月8 日決定將其更名為“全球金融體系委員會”（CGFS）。參見BIS, “Committee on the Global Financial System”, https://www.bis.org/cgfs/。）、保險市場（IAIS）、證券市場（IOSCO）、會計行業（IASB）、審計行業（IAPC(18)國際審計實務委員會（IAPC）成立于1978 年，2002 年改組并更名為國際審計與鑒證準則理事會（IAASB），為獨立的、私人性質的國際審計標準制定機構，由國際會計師聯合會（IFAC）提供財務和行政支持。）、互換和衍生品市場（ISDA）、銀行間跨境支付與清算（CPSS(19)成立于1990 年，其職責是接管和拓展1980 年成立的支付體系專家小組（GEPS）的活動。2013 年9 月，CPSS 獲準更名為支付與市場基礎設施理事會（CPMI），2014 年9 月1 日正式成立。參見BIS,“History of the CPMI”, https://www.bis.org/cpmi/history.htm。）、反洗錢和打擊資助恐怖主義（FATF）的監管機構相繼建立。 20 世紀70 年代—20世紀末，有兩點值得注意：一是在公共權威接管全球金融治理職責的過程中，私人權威如穆迪、標普等信貸評級機構參與到公共權威對國際金融活動的監管評價過程當中，類似情形也見于G30 對全球金融治理的影響；(20)Tsingou, E., “Transnational Policy Communities and Financial Governance: The Role of Private Actors in Derivatives Regulation”,CSGR Working Paper No. 111/03, January 2003.二是金融自由化本身并非被監管對象，其理念仍受一個由正式和非正式制度組成的復雜網絡的支持和擁護，所謂“華盛頓共識”就是一個明證。

美國次貸危機、全球金融危機及歐洲債務危機的爆發將全球金融治理帶入了一個新階段。從參與治理的公共權威來看，“北北合作”型的全球金融治理逐漸被“南北合作”型的全球金融治理取代，G20 取代G7 成為全球金融治理的重要機制和平臺，以國家及國家間關系形式存在的公共權威成為了全球金融治理的主要支柱。從參與治理的私人權威來看，全球金融市場和跨境金融交易在過去40 年間已發展得如此龐大和多樣，以至于那些參與設計全球監管標準的大部分官員幾乎別無選擇，只能把金融市場的意愿納入監管考量當中。(21)Crockett, A., “The Theory and Practice of Financial Stability”,Princeton Essays in International Finance No. 203, April 1997.從治理的手段來看，各國對全球系統性金融風險的危害有了更深刻的認知，從微觀審慎監管升級到宏觀審慎監管逐漸成為共識。從制度化程度來看，融合了公共權威和私人權威的國際機構構成了全球金融治理的復雜網絡（圖1）。該網絡包括以G20 為負責決策制定和政策協調的全球金融治理最高平臺，以FSB 為核心的國際金融監管規則體系和協調機制，以IMF 為核心的國際貨幣規則體系，以BIS、BCBS 為核心的銀行業監管規則體系，以CPMI為核心的金融市場基礎設施規則體系，以IOSCO 為核心的證券行業監管規則體系，以IAIS 為核心的保險業監管規則體系，以IASB 為核心的國際會計規則體系，以IAASB 為核心的國際審計規則體系，以FATF 為核心的國際反洗錢和打擊資助恐怖主義行為的規則體系，等等。

圖1 現行的全球金融治理架構資料來源： 在Germain 和譚小芬、李興申的基礎上稍加改進。Germain, R., “Global Financial Governance and the Problem of Inclusion”, 2001, pp. 411-426；譚小芬、李興申： 《跨境資本流動管理與全球金融治理》，《國際經濟評論》 2019 年第5 期。

從上述發展階段，我們可歸納出全球金融治理演進的基本規律：第一，全球金融治理格局經歷了國內治理→全球治理→區域治理→全球治理及英國霸權治理下的合作治理→霸權后合作治理→美國霸權主導的合作治理→霸權后的北北合作治理→南北合作治理的雙重變遷。第二，無論是作為配合政府部門實施金融監管的合作者，還是作為被監管和被治理的對象，私人權威都是公共權威開展全球金融治理的重要和深度的參與者。第三，全球金融治理是一個“風險、危機→重視監管→金融穩定→放松監管→風險、危機→重新監管→金融趨穩→再次放松監管→風險、危機→強化監管→……”的治亂循環的交替過程，是公共權威與私人權威圍繞“放”與“管”展開的重復博弈。第四，全球金融治理變革是制度變遷的過程。其中，既有公共權威嚴格監管私人權威的“強制性制度變遷”的成分，又有公共權威為私人權威、發達國家公共權威為次發達和欠發達國家公共權威創造一定“善治”環境的“誘致性制度變遷”的色彩，還有公共權威與私人權威、不同國家公共權威之間合作治理的“互惠性制度變遷”的因素，也不乏公共權威被私人權威俘獲的“俘獲性制度變遷”的影子。

（二）全球金融治理的演進動力

第一，私人金融力量的興起及引發的金融風險，是促進全球金融治理變遷的原動力。私人金融力量持續的技術創新和工具創新及金融自由化、一體化和全球化進程的推進，在滿足國際社會融資需求、降低交易成本的同時，也帶來了金融復雜性的提升和系統性金融風險的積聚。特別是，近些年來兩種貨幣金融業態的快速發展，進一步刺激了推進與完善全球金融治理的需求：

一是美國次貸危機的爆發讓人們真正意識到影子銀行業態帶來的巨大系統性風險。按照FSB 的定義，影子銀行體系廣義指“存在于正規銀行體系之外的信用中介機構和業務體系”，狹義指“存在于正規銀行體系之外，特別是通過期限或流動性轉換、杠桿及不完善的信用風險轉移，易引發監管套利和系統性風險的信用中介機構和業務體系”。(22)FSB, “Shadow Banking: Scoping the Issues”, https://www.fsb.org/wp-content/uploads/r_110412a.pdf.影子銀行的資金主要來自批發融資，缺乏核心存款等穩定資金來源；大量從事場外交易，信息不透明；杠桿率通常較高。據此，影子銀行也被形象地描述為“在刀尖上跳舞”。(23)張曉樸：《國際影子銀行體系監管及其對中國的啟示》，《金融市場研究》2014 年第11 期。目前，美國通過《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》、英國通過《2009 年銀行法》和《金融服務法》、歐盟通過《歐盟信用評級機構條例》和《歐盟市場基礎設施監管規則》、FSB 通過《影子銀行：探明問題》和《影子銀行：進展和下一步措施》及《影子銀行：強化觀測和監管》等措施，實施對影子銀行的治理。(24)馬奔騰、張長全：《影子銀行監管的國際改革及對我國的啟示》，《湖北經濟學院學報（人文社會科學版）》2019 年第11 期。

二是以穩定幣（stablecoin）為代表的私人加密貨幣（cryptocurrency）的興起引發了主權國家政府和國際組織對貨幣主權流散、金融體系穩定、投資者保護、數據隱私保護、交易透明度、市場誠信、網絡安全與彈性、洗錢、資助恐怖主義、稅收流失等諸多治理問題的擔憂。截至2021 年11 月21 日，穩定幣（USDT、USDC、BUSD、DAI、TUSD 及包括USDP、GUSD 在內的其他穩定幣）的市值達到了1382.4 億美元。(25)The Block, “Stablecoins”, https://www.theblockcrypto.com/data/decentralized-finance/stablecoins.這些私人加密貨幣大多選擇單一或一籃子錨定主要發達經濟體的法定貨幣如美元、歐元等，以謀求幣值穩定，但其交易平臺和技術是去中心化的。特別是，擁有全球數十億用戶的Facebook（現更名為Meta）極力推進發行“天秤幣” （2020 年12 月2 日更名為Diem）的計劃，更是引發了包括主權國家立法機構、監管部門及全球金融治理機構的高度警惕。從國際層面來看，包括IMF、FSB、G20、OECD、G7、BCBS、CPMI、FATF 在內的諸多國際組織或機制，自2015 年以來圍繞加密資產和穩定幣陸續推出了監管和治理的相關原則、倡議、標準或框架。

第二，大國權力格局的變化和重組，是促進全球金融治理變遷的另一個原動力。任何階段、任何形式的全球金融治理都依賴于特定的權力基礎。當權力結構發生變化時，支撐既有全球金融治理機制的政治基礎不再，原有全球金融治理的理念、規則、決策程序和利益分配都可能發生變化。(26)張宇燕等：《全球經濟治理：結構變化與我國應對戰略研究》，北京：中國社會科學出版社2017 年版，第140—141 頁。無論是英國霸權治下的合作治理、英國霸權之后的合作治理，還是美國霸權主導下的合作治理、美國霸權之后的北北合作治理，都具有傳統大國“俱樂部治理”的屬性和特點。唯有南北合作治理，才首次吸收新興經濟體和發展中大國參與其中，從而提升了全球金融治理的代表性、包容性、平等性。這一變革的背后是國際權力格局的深度調整。它包括兩個維度：一是權力讓渡的維度。發生在美國和歐洲的金融危機暴露了傳統大國以“俱樂部規則”(27)Drezner, D.,All Politics Is Global: Explaining International Regulatory Regimes, Princeton: Princeton University Press, 2007;Tsingou, E., “The Club Rules in Global Financial Governance”,The Political Quarterly, Vol. 85, No. 4, 2014, pp. 417-419; Tsingou,E., “Club Governance and the Making of Global Financial Rules”,Review of International Political Economy, Vol. 22, No. 2, 2015,pp.225-256.治理全球金融的能力不足，這迫使這些大國對原有全球金融治理的權力結構做出調整，通過吸收新興經濟體和發展中大國加入，來提升對全球金融危機的治理能力。二是權力尋求的維度。新興經濟體和發展中大國特別是“金磚國家”（BRICS）的經濟崛起和國際地位提升，激發了它們變革全球金融治理機制的權力訴求。結果是，G20 取代G7 成為全球金融治理制度網絡中負責決策制定和政策協調的重要機制和平臺，實現了新興國家特別是新興大國與西方傳統大國的共治。(28)崔志楠、邢悅：《從“G7 時代”到“G20 時代”——國際金融治理機制的變遷》，《世界經濟與政治》2011 年第1 期。金融穩定論壇（FSF）升級為FSB，并被賦予了協調和監督全球金融體系的實際職能，并與負責促進全球宏觀經濟和金融穩定的IMF 相互支撐與協助。IMF 和WB 的投票權改革得到推進。在IMF2010 年份額和治理改革方案正式實施后，中國成為IMF 第三大成員國，印度、俄羅斯和巴西也躋身前十。(29)截至2021 年12 月23 日，中國、印度、俄羅斯、巴西持有的份額和投票權分別為6.40%、6.08%，2.75%、2.63%，2.71%、2.59%，2.32%、2.22%，分別排在第3、8、9、10 位。參見International Monetary Fund, “IMF Member’s Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors”, https://www.imf.org/en/About/executive-board/members-quotas。在世界銀行于2010 年4 月25 日通過第一階段投票權改革方案后，中國成為第三大股東國，印度和俄羅斯也進入前十。(30)截至2021 年12 月16 日，中國、印度、俄羅斯、巴西的認繳份額和投票權分別為5.72%、5.43%，3.17%、3.02%，2.67%、2.55%，2.14%、2.05%，分別排在第3、7、10、12 位。參見The World Bank, “International Bank for Reconstruction and Development Subscriptions and Voting Power of Member Countries”, https://thedocs.worldbank.org/en/doc/a16374a6cee037e274c5e932bf9f88c6-0330032021/original/IBRDCountryVotingTable.pdf。人民幣被納入特別提款權（SDR）貨幣籃子，是位列美元（41.73%）和歐元（30.93%）之后、日元（8.33%）和英鎊（8.09%）之前的第三大國際貨幣（10.92%），(31)International Monetary Fund, “Special Drawing Rights (SDRs)”, https://www.imf.org/en/Topics/special-drawing-right.有助于平抑SDR 幣值的波動幅度，也提升了新興經濟體和發展中大國在國際貨幣體系中的代表性和話語權。

三、全球金融治理的內在缺陷

現行的全球金融治理機制是在布雷頓森林體系的基礎上繼承和發展而來的。盡管在多次區域性和全球性金融危機的沖擊下有所調整和改革，但仍存諸多內在缺陷。

（一）從參與主體來看，全球金融治理存在較嚴重的“包容赤字”

首先，成員參與數量和選擇標準的“欠包容”。就前者而言，盡管G20 實現了部分新興經濟體、發展中大國與傳統大國的“共治”，一定程度上解決了先前的全球金融治理機制（如G7、G10）缺乏代表性、沒有包容性和治理弱效性的問題，但其他較發達經濟體和新興經濟體的利益訴求如何受到足夠和正確的關注而非不恰當的“被代表”，是今后全球金融治理機制變革需要思考的一個問題。從后者來看，沒有明確的標準說明為什么是印度尼西亞、土耳其而不是馬來西亞、泰國被選為G20成員。同樣，有關非FSB 成員是否及如何持續參加FSB 的工作組，也沒有明確的說法。

其次，設定規則國家的“欠包容”。以G20 和FSB 為例，前者在創立之初，就被G7 限制了作為實質性決策機制的合法性和影響力。因此，相比G7，吸收了非G7 成員的G20 在全球金融治理的實際決策過程中發揮的作用是有限和次要的。(32)Sohn, I., “Asian Financial Cooperation: The Problem of Legitimacy in Global Financial Governance”,Global Governance, Vol. 11,No. 4, 2005, pp. 487-504.后者的前身FSF 委托一個工作組擬訂并發布（2000 年4 月）了全球金融治理準則和標準（包括貨幣政策透明度、財政政策透明度、數據披露、償債能力、公司治理、會計、審計、支付與清算、洗錢、銀行監管、證券監管、保險監管），但在該工作組的成員構成中，G10 的代表數量超過發展中國家，且“俱樂部”屬性的政府間組織的代表數量超過“全球性”屬性的政府間組織。(33)Drezner, D.,All Politics Is Global:Explaining International Regulatory Regimes.在2009 年G20 倫敦金融峰會上，成員擴大到所有G20 成員的FSB 承襲了FSF 的職能，并主導制定了更為系統和細化的金融治理準則和標準，但這些準則和標準不少仍具有少數國家主導的“俱樂部”屬性（表1）。(34)Bradlow, D., “A Framework for Assessing Global Economic Governance”,Boston College Law Review, Vol. 54, No. 3, 2013, pp. 971-1003.

最后，金融治理目標的“欠包容”。現行全球金融治理的目標僅聚焦于“金融穩定”，忽視了兩個重要事實：一是發展中國家既希望保持金融穩定，又具有經濟發展的利益訴求，這一點比發達國家來得更為迫切；二是發展中國家在金融發育程度、金融國際化程度、金融抗風險能力等方面與發達國家有著顯著差異。這決定了，忽視發展中國家的經濟發展訴求和金融脆弱性現實的全球金融治理，必將呈現“中心—外圍”式的治理格局，發展中國家外圍的監管部門將不得不遵守由中心國家或國家集團制定的監管標準和準則。(35)Jones, E., Knaack, P., “Global Financial Regulation: Shortcomings and Reform Options”,Global Policy, Vol. 10, No. 2, 2019, pp. 193-206.由此，被排除在G20 之外的廣大發展中國家不是以“治理主體”的姿態積極參與全球金融治理，而是被動參與的“被治理”對象。

表1 關鍵性的全球金融治理準則與標準

（二）從實施對象來看，全球金融治理存在“監管俘獲”現象

美歐等國家普遍存在金融機構高管出任政府的財政、央行等部門高官，或卸任后的政府高官任職金融機構高管的“旋轉門”（revolving door）現象，日本也有高官退休后“下凡”（amakudari）到大型民間金融機構就職的非正式制度安排。這就給私人利益集團“俘獲”本國政府部門創造了條件，使后者在參與全球金融治理過程中制定并實施有利于前者的監管規則和標準。(36)Oatley, T., Nabors, R., “Redistributive Cooperation: Market Failure, Wealth Transfers, and the Basle Accord”,International Organization,Vol. 52, No. 1, 1998, pp. 35-54; Singer, D., “Capital Rules: The Domestic Politics of International Regulatory Harmonization”,International Organization, Vol. 58, No. 3, 2004, pp. 531-565.例如，在IMF 實施的危機救助中，不僅是那些大國的利益而且是這些國家的大型私人金融機構的利益更易受到IMF 信貸政策的影響，因而，它們也更有動機去影響IMF 的決策。(37)Copelovitch, M., “Master or Servant? Common Agency and the Political Economy of IMF Lending”,International Studies Quarterly,Vol. 54, No. 1, 2010, pp. 49-77.從美國的政策實踐來看，Broz 的研究表明，美國立法者對全球金融治理行動和制度的態度取決于這些治理行動和制度對國內分配造成的影響，原因在于美國立法者的決策行為很大程度上受其選民經濟利益的影響。(38)Broz, J., “Congressional Politics of International Financial Rescues”,American Journal of Political Science, Vol. 49, No. 3, 2005,pp. 479-496; “Congressional Voting on Funding the International Financial Institutions”,The Review of International Organizations,Vol. 3, No. 4, 2008, pp. 351-374.而在BCBS 強化國際銀行業監管的治理活動中，美國本土銀行業積極游說的身影清晰可見。 20 世紀80 年代，面對來自日本銀行業的激烈競爭，美國銀行業認定是美國嚴格的金融監管削弱了其國際競爭力。在國內修法嚴重受阻的背景下，美國試圖推動BCBS 來統一國際資本充足率標準，在遭遇日法德三國抵制后，美國繞開巴塞爾委員會，在1987 年1 月與同樣面臨他國銀行業激烈競爭的英國達成雙邊協議，對外宣稱有意在本國推行新的資本充足率標準，任何不達標的金融企業都將被逐出市場。日本在該協議宣布后旋即與美國展開了直接磋商，BCBS 也在當年12 月推出了與美國立場相近的資本充足率標準。(39)Gadinis, S., “The Politics of Competition in International Financial Regulation”,Harvard International Law Journal, Vol. 49, No.2, 2008, pp. 447-507.受監管俘獲的影響，一方面，全球金融治理的各項準則與標準或多或少帶有發達國家政府及大型金融機構利益訴求的色彩；另一方面，發達國家在參與全球金融治理時也會出于“競爭國家”（competition state）(40)Cerny, P., “Paradoxes of the Competition State: The Dynamics of Political Globalization”,Government and Opposition, Vol. 32,No. 2, 1997, pp. 251-274.的本能而采取事實上的“監管保護主義”（regulatory protectionism），(41)Jones, E., Knaack, P., “Global Financial Regulation: Shortcomings and Reform Options”,Global Policy, Vol. 10, No. 2, 2019, pp.193-206.從而削弱國際社會協調一致行動的努力，也易誘發“監管套利”（regulatory arbitrage）行為，進而增加全球金融不穩定的風險。

（三）從損益分布來看，全球金融治理存在“制度非中性”特征

一方面，全球貨幣治理具有典型的“制度非中性”特征。當今的國際貨幣體系是事實上的美元本位制。在這一體系中，美元仍是關鍵性的儲備貨幣，其他貨幣或是美元的附庸或無法對美元構成挑戰。截至2021 年第3 季度，主要外幣在已分配外匯儲備中的占比情況是：美元59.15%，歐元20.48%，日元5.83%，英鎊4.78%，人民幣2.66%，加拿大元2.19%，澳大利亞元1.81%，瑞士法郎0.17%。(42)International Monetary Fund, “Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves”, https://data.imf.org/?sk=E6A5F467-C14B-4AA8-9F6D-5A09EC4E62A4.美元一家獨大的儲備貨幣地位所造成的全球貨幣治理的“制度非中性”體現在：首先，“特里芬兩難”持續存在。對儲備貨幣發行國美國來說，國內貨幣政策目標與其他國家對儲備貨幣的需求經常產生矛盾。美聯儲既不能忽視本國貨幣的國際職能而單純考慮國內目標，又無法兼顧國內外的不同目標；既可能因抑制本國通脹的需要而無法充分滿足全球經濟不斷增長的需求，也不能因過分刺激國內需求而導致全球流動性泛濫。(43)周小川：《關于改革國際貨幣體系的思考》，《中國金融》2009 年第7 期。其次，在美元本位制下，美元匯率擺脫了布雷頓森林體系下“雙掛鉤”原則的束縛。美國財政部究竟是采取強勢美元政策還是弱勢美元政策，美聯儲究竟是加息縮表還是降息擴表，首要考量的是能否給國內經濟帶來正向刺激，而非外圍國家或地區會受到怎樣的沖擊。最后，美國在調整國際收支失衡方面擁有貨幣權力。根據IMF 相關條款規定，為保障國際貨幣秩序的穩定，國際收支失衡的國家特別是逆差國負有政策調整的責任。但在美元本位制下，美國擁有延遲調整和轉嫁調整國際收支失衡的貨幣權力。(44)Cohen, B., “The International Monetary System: Diffusion and Ambiguity”,International Affairs, Vol. 84, No. 3, 2008, pp. 455-470.

另一方面，全球金融治理準則與標準的分配效應存在差異。參與全球金融治理的國家或地區具有不同的“權力層級”：處在第一層級的是有著最大、最成熟和最國際化金融體系的美英德法及一定意義上的日本，處在第二層級的既有像加拿大、瑞士、荷蘭、瑞典這樣有著長期金融開放和國際活動史的小型發達工業化國家，又有像中國、巴西、中國香港、新加坡、南非及一定意義上的俄羅斯和印度那樣正快速融入全球金融體系的新興市場經濟體。(45)Germain, R., “The Historical Origins and Development of Global Financial Governance”, in Moschella, M., Weaver, C., eds.,Handbook of Global Economic Governance:Players, Power and Paradigms, London and New York: Routledge, 2014, p. 105.對那些處在較高“權力層級”的國家或地區來說，相對豐富的金融治理經驗、相對成熟的金融市場、多樣的金融投資和避險工具、日漸趨同的全球金融治理標準、協調一致的全球金融治理行為，有助于它們在金融穩定的宏觀環境中收獲可觀的收益。而對那些處在較低“權力層級”的國家或地區而言，因缺乏足夠的金融治理經驗、成熟的金融市場、多樣的金融投資和避險工具，被動參與全球金融治理或“被治理”的獲益有限但成本巨大，如過度出讓金融主權、難以抵御外來金融沖擊、經濟無法可持續增長。

（四）從議題設定來看，全球金融治理存在不斷被“泛化”的趨勢

這在G20 的發展過程中體現得尤為突出。自2008 年G20 升級為領導人峰會以來，已先后舉行16 次峰會。從發展歷程來看，G20 的誕生和升級源于應對區域金融危機擴散和全球金融危機挑戰的現實需求。因此，在較長時間內（2008—2013），其政策都聚焦于金融治理特別是國際貨幣體系改革、國際金融領域監管、國際金融機構改革、全球金融安全網建設等，既包括在宏觀層面推動全球金融治理架構改革和增強全球金融穩定，又包括在微觀層面加強反避稅合作和落實巴塞爾協議。不過從G20 布里斯班峰會開始，盡管國際貨幣體系改革和全球貨幣金融治理仍是重要議題，但隨著全球經濟復蘇的不平衡性和不確定性增強，可持續和包容式發展日益成為主要議題，并加入了環境、能源、就業、氣候變化、反腐、難民、反恐、數字經濟、女性賦權等諸多議題，G20 已從專業性強的全球金融治理平臺轉向綜合性的全球宏觀經濟治理機制，議題“泛化”趨勢明顯。從包容性角度來看，G20 議題的泛化反映了發展中國家的經濟增長問題正受到持續關注。但從專業性角度來看，G20 取代G7 成為全球金融治理最主要機制和平臺的作用逐漸被弱化。這既與全球金融不穩定形勢趨緩有關，也是各成員從“集團化”的大國協調蛻變為“碎片化”的多方博弈的現實反映。

（五）從權力分配來看，全球金融治理的決策程序仍帶有“霸權治理”色彩

第二次世界大戰后迄今，全球金融治理格局的一個重要底色是美國對主要國際經濟組織的實際控制，最具代表性的當數IMF 和WB。Gardner 在《英鎊美元外交：當代國際經濟秩序的起源與展望》一書中令人信服地提出，創建之初，IMF 和WB 的結構、地點和授權就被美國完美地設計好了。(46)Gardner, R.,Sterling Dollar Diplomacy in Current Perspective:The Origins and the Prospects of Our International Economic Order,New York: Columbia University Press, 1980.美國在IMF 和WB 這兩大全球金融治理機構中的影響力，源于它在金融結構、資源運用、職員和管理、正式的投票與權力結構四個方面的控制力。(47)Woods, N., “The United States and the International Financial Institutions: Power and Influence Within the World Bank and IMF”, in Foot, R., MacFarlane, S. and Mastanduno, M., eds.,US Hegemony and International Organizations:The United States and Multilateral Institutions, New York: Oxford University Press, 2003, p. 96.可見，IMF 和WB 為美國在全球金融治理中左右決策程序、主導全球重大貨幣金融事務，提供了制度上的合法性基礎。盡管IMF 和WB 在份額（或認繳資本）和投票權方面做出了一定調整，使新興大國的經濟實力和國際地位在國際經濟權力格局中有所體現，但這種調整具有兩個根本性的不足：一是美國一家獨大的否決權地位未受絲毫影響；二是新興大國投票權的提升并非從美國手中分得，而主要是從歐洲傳統大國和石油輸出國那里轉移而來。換言之，美國“霸權治理”IMF 和WB 的局面沒有被實質性扭轉。這種缺乏有效制衡的權力為美國假借IMF 和WB 之手，逼迫受危機侵害的國家就范從而將全球金融治理“私物化”，創造了有利的前提條件。

（六）從制度架構來看，全球金融治理存在明顯的“碎片化”

全球金融治理的“碎片化”表現在制度結構和觀念兩個方面。(48)張發林：《全球金融治理體系的政治經濟學分析》，《國際政治研究》2016 年第4 期。在制度結構方面，銀行、保險和證券等行業都形成了相對獨立的監管亞體系和規則。G20 和FSB 的一項重點工作便是加強這些不同亞體系間的制度和體制互動，以彌合彼此之間的監管沖突和漏洞，但制度慣性和既得利益使合作和融合十分困難，而以G20 和FSB 為核心的、不具法律約束力的規則體系尚無法克服這些困難。例如，在對場外衍生品交易監管中，全球金融監管的碎片化就導致了合作失敗。(49)Knaack, P., “Innovation and Deadlock in Global Financial Governance: Transatlantic Coordination Failure in OTC Derivatives Regulation”,Review of International Political Economy, Vol. 22, No. 6, 2015, pp. 1217-1248.在觀念方面，全球金融治理的行為主體尤其是主要大國之間存在嚴重沖突。例如，美國將全球金融危機的原因歸咎于中國的貨幣政策和貿易政策所導致的全球貿易失衡，中國強調是不合理的國際貨幣金融體系存在嚴重風險，歐洲則關注美國監管和國際監管的不足。因此，在后危機時代的全球金融治理改革中，各主要行為體的利益訴求和政策不盡相同：美國量化寬松的貨幣政策主要針對全球貿易失衡問題，中國積極尋求國際貨幣體系改革和人民幣國際化的自主推動，歐洲則力主加強國內和國際的金融監管。

（七）從變革過程來看，全球金融治理存在“集體行動困境”

以國際貨幣體系的改革為例，全球金融危機爆發以來，盡管各國要求改革國際貨幣體系的呼聲很高，但在如何改革的問題上始終存在發達國家之間、發達國家與發展中國家之間的利益沖突及大多數國家“搭便車”的問題，亦即：在對“改革現行國際貨幣體系”這一全球公共產品的供給上存在集體行動困境。(50)杜朝運、葉芳：《集體行動困境下的國際貨幣體系改革——基于全球公共產品的視角》，《國際金融研究》2010 年第10 期。這一困境長期存在的原因在于：首先，參與國際貨幣體系的成員眾多，相比小型集團，這種大型集團達成一致行動的可能性要小得多。其次，負責國際貨幣體系治理的IMF 缺乏對體系內成員守信或背信行為的有效獎懲手段，因而難以在國際貨幣體系改革的議程設定、共識達成和行為規范方面形成可置信承諾。(51)Olson, M.,The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge: Harvard University Press, 1965.最后，替代性的國際貨幣體系改革方案能帶給廣大外圍國家或地區的收益和成本均是未知的，相比之下，在缺乏可行的替代性儲備資產或前景明朗的國際貨幣體系的情境下，美元本位制仍能給相關外圍國家帶來一定的發展紅利。此外，廣大外圍國家尚不具備擺脫美元本位制的自主能力，如獨立的貨幣金融政策、穩健的匯率政策、發達的國內金融市場、豐富多樣的金融投資工具、內需主導的經濟增長方式，等等。因而，它們尋求打破美元主導的國際貨幣體系及擺脫對其依附的意愿并不強烈。換言之，在當今國際貨幣體系的改革這一議題上，廣大外圍國家難以形成集體行動的廣泛共識。(52)李俊久、姜默竹：《美元本位制下的貨幣—金融依附》，《世界經濟研究》2011 年第6 期。

（八）從原則規范來看，全球金融治理存在“軟行為約束”現象

全球金融治理兼具硬法和軟法兩種手段。“硬法”是指準確界定及授予某個部門解釋和執行法律的權威的諸多法律職責。國際關系中的硬法使用，有助于國際行為體降低交易成本、增強其承諾可信性、拓展可行的政治戰略、解決不完全契約問題，但限制了行為體的行為甚至主權。而軟法具有硬法不具備的優勢，如節約簽約成本、降低主權成本、降低不確定性、充當妥協的手段。(53)Abbott, K., Snidal, D., “Hard and Soft Law in International Governance”,International Organization, Vol. 54, No. 3, 2000, pp.421-456.Lipson 指出，一些國際協議之所以采用非正式的形式，源于相關行為體對成本和收益的比較：希望避免做出正式承諾和獲得批準的繁瑣；有能力因應環境變化對協議重新磋商或修訂；需要快速達成協議。(54)Lipson, C., “Why are Some International Agreements Informal?”International Organization, Vol. 45, No. 4, 1991, pp. 495-538.在后金融危機時期，軟法在全球金融治理中的作用愈發彰顯。面對缺乏世界性政府和中央銀行的國際環境，軟法發揮著節約談判成本、避免主權限制、允許政策偏好分歧、提供統一國際標準、回應現實不確定性及為持續磋商奠定基礎的重要作用。全球金融危機后FSB 的重構就印證了軟法的必要性和重要性。由于國際金融紛繁復雜，不同領域的標準制定主體都開始重視使用“軟法”實施監督與管理，并影響到大多數國家的國內監管制度和實踐。在這方面，巴塞爾協議對金融機構資本充足率的要求就是一個典型。但軟法的局限是它不具硬性約束，相關行為體是否遵守有關規范與準則取決于多方面因素，如守規行為體的數量多寡、守規帶來的損益對比、違規成本的可承受度、國際金融不穩的潛在損失。如何讓被接受的“軟法”實現“硬化”，從而克服軟法的“軟行為約束”，將是今后全球金融治理機制變革有待解決的一個重要問題。

四、全球金融治理機制的變革邏輯

由以上可知，當前的全球金融治理存在著包容赤字、監管俘獲、制度非中性、議題泛化、霸權治理、碎片化、集體行動困境、軟行為約束等內在缺陷，這些構成了國際金融穩定、市場有效運行、世界經濟包容性增長的實質性障礙。為此，有必要對其加以變革。站在中國的立場，全球金融治理機制的變革應遵循如下四個邏輯。

（一）時間邏輯

該邏輯涉及變革的時機（timing）問題，即什么時點是全球金融治理機制變革的有利時機？歷史地看，每一次重大的金融危機或國際權力格局的變化，都會暴露原有金融治理機制的缺陷和不足，也會催生變革現有治理機制的動力和主張。二戰后，美國的政治、經濟、科技、軍事實力全面超越英國，使其有能力主導推動全球金融治理機制變革。通過三大協定（《國際貨幣基金組織協定》《國際復興開發銀行協定》《關稅與貿易總協定》），美國成功瓦解了英國的“帝國特惠制”和“英鎊區”，最終確立起美國霸權主導下的全球金融治理架構。 20 世紀60 年代，為應對美元危機和歐洲貨幣市場的沖擊，美國主導創設了“黃金總庫”（Gold Pool）和“歐洲貨幣常設委員會”。為應對持續的黃金外流和美元危機壓力，美國在1971 年關閉了“黃金窗口”。進入牙買加體系時代，美國又聯合主要西方國家組建了協調全球金融治理的主要機制G7。亞洲金融危機期間，盡管美國挫敗了日本創建“亞洲貨幣基金”（AMF）的戰略企圖，但此次危機催生了1999 年G20 的成立。美國次貸危機和全球金融危機的爆發，更是催化了G20 由非正式的國際經濟和金融合作論壇提升到取代G7 成為全球金融治理最主要制度平臺的地位。全球金融危機也是國際政治經濟格局發生重大變化的分水嶺，隨著以BRICS 為代表的新興大國的群體性崛起，G20 自2008 年起由部長級會議升級為領導人峰會，FSF 也在2009 年4 月G20 倫敦峰會時由G7 創立的論壇升級為涵蓋所有G20 成員的FSB。2016 年后，國際政治經濟格局進一步發生變化，以人民幣“入籃”為標志，中國的國際影響力進一步提升。以大國實力對比的變化為重要內涵的“世界百年未有之大變局”正在形成，推動全球金融治理向更具“包容性”的霸權后合作治理轉型，已初步具備了現實的國際權力基礎。

（二）空間邏輯

該邏輯涉及變革的空間（space）問題，即該在何種范圍推進全球金融治理機制變革？如“集體行動困境”所揭示的，制度變革涉及成員越多，難度越大。因此，全球金融治理機制的變革宜進行“雙軌制”推進： “第一軌道”的機制變革以在全球層面“強化”和“健全”現有機制的權責和協調合作為主。具體而言，以G20 為議題設定和大國協調的主要平臺，以FSB 為協調和監督全球金融體系的主要機制，以IMF 為促進全球宏觀經濟穩定和金融穩定的主要機構，以WB、BIS、OECD、BCBS、IAIS、IOSCO、IAASB、IASB、CPMI、FATF 等為制定全球金融治理準則與標準的主要組織，既要確保各治理主體間的專業分工，又要避免彼此的標準沖突，還要做好各治理主體間的協調與合作。“第二軌道”的機制變革以在區域層面“創新”和“補充”全球機制的未盡功能為主。以東亞貨幣金融合作為例，盡管AMF 的設想落空，但東亞貨幣金融合作取得了一定進展，彌補了IMF 金融治理的不足：一是在亞洲債券基金（ABF）的支持下，發展起了東亞區域內本幣債券市場；二是在清邁協議多邊化機制（CMIM）下達成了東盟＋中日韓“10 ＋3”多邊貨幣互換協議，并建立了2400 億美元的東亞外匯儲備庫，以便為可能受危機困擾的區域內成員提供緊急資金支持；三是建立了區域宏觀經濟監測組織“東盟與中日韓宏觀經濟研究辦公室”（AMRO），旨在通過聚焦三個核心職能：執行宏觀經濟監測、支持CMIM 的實施、為成員提供技術支持，確保“10 ＋3”的宏觀經濟和金融穩定。此外，中國聯合其他BRICS 成員創設的新開發銀行（NDB）和應急儲備機制、發起成立的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、自主創設的絲路基金，也是在區域層面做出的積極和有益嘗試，是對全球金融治理機制的重要創新和補充。

（三）思維邏輯

該邏輯涉及變革的理念（ideal）問題，即推進全球金融治理機制變革應遵循怎樣的理念指引？從演進歷程來看，西方發達國家尤其是英美的政治經濟哲學長期主導著全球金融治理的目標設定和方法運用。在政治哲學層面，西方發達國家在國際關系中奉行的是國際社會無政府狀態下以國家權力和國際利益最大化為現實依歸的零和博弈思維，反映在全球金融治理領域就是監管的國家主義和保護主義。這不利于全球金融治理的共識凝聚和集體行動，在英美霸權主導的全球金融治理格局中更易導致不公平性、不公正性和欠包容性，并使全球金融治理陷入復雜激烈的大國博弈當中。在經濟哲學層面，無論是持有“管得越少的政府，才是越好的政府”價值觀的古典自由主義，還是遵奉“國家對經濟生活進行必要和積極干預”理念的新自由主義，其實質都是追求更多的經濟自由和更寬松的政府管制。這樣的理念映射到全球金融治理領域，就是“以自由之名行壟斷之實”，即：在追求機會自由時，忽視身份和地位的不平等；在規則建構中，追求形式平等而忽視實質平等；在價值判斷上，追求形式正義而忽視實質正義。(55)王建雄：《新型全球金融治理理念的建構與創新研究》，《國際經濟法學刊》2018 年第2 期。基于這樣的判斷，全球金融治理機制的變革應秉持共商、共建、共享的“命運共同體”意識，遵循“金融秩序穩定”與“發展利益共享”并舉的理念，既要滿足相關主體對金融自由化、一體化和全球化引致融資便利、成本節約、利潤增加等的利益訴求，又要讓發展中國家成為全球金融治理的主動參與者和實際受益者，而非被動參與的“被治理者”和最大受害者，亦即：切實關照廣大發展中國家能分享全球金融穩定和發展帶來的好處，而不是讓全球金融蛻變為西方發達國家從發展中國家攫取壟斷利潤的“收割機”、干擾和破壞發展中國家經濟可持續增長的“引爆器”。

（四）行為邏輯

該邏輯涉及變革的行動（behavior）問題，即全球金融治理機制變革的主體（actors）、動機（incentives）、方式（approaches）、領域（areas）是什么？

變革主體方面，全球金融治理機制變革應一方面著眼于國際組織的改革與完善，有意識地消除“包容赤字”和“霸權治理”。尤其是進一步推進IMF 和WB 的份額（或認繳股份）和投票權改革，逐步提升新興大國和發展中國家的代表性和話語權。此外，要倡導擴大新興大國和發展中國家代表任職IMF 和WB 關鍵部門的機會，以便讓廣大發展中國家在金融治理和經濟發展方面的訴求得到恰當的表達。另一方面應創新性地發展區域性金融治理機制，這有助于帶動區域內和跨區域成員參與金融治理的積極性，便于成員間增進了解、凝聚共識、促成集體行動。

變革動機方面，包容、公正、普惠、有序應成為全球金融治理機制變革的主要目標。所謂“包容”，一是增加新興大國和發展中大國的代表性，賦予其參與全球金融治理的權利和權力；二是需兼顧發展中國家的利益訴求，不能讓全球金融治理準則和標準的制定與實施成為發達國家及其金融機構攫取壟斷利潤和權力的工具。所謂“公正”，是指應確保規則和標準的制定與實施免受霸權治理、俱樂部治理的干擾，并免受“監管俘獲”和“監管國家主義”的侵害。所謂“普惠”，是指應致力于實現“金融秩序穩定”和“發展利益共享”。因為，只有兼具“發展利益共享”的全球金融治理，才會對發展中國家的可持續經濟增長、金融健康發展產生正向激勵。所謂“有序”，是指準則和標準的制定與實施要首先重點針對金融市場發育程度高、金融自由化和全球化程度深的國家，以及重點面向經營業務遍布全球、金融產品豐富多樣、經營網絡錯綜復雜的全球重要性金融機構，因為，正是這些經濟體的差異性監管誘發了“監管套利”行為，正是這些機構的違規違法操作構成了全球系統性金融風險的重要源頭。

變革方式方面，第一種是互惠性變革。互惠性變革符合包容、公正、普惠、有序的“命運共同體”價值理念，既能滿足發達國家強化本國國際競爭力的需要，又能適度關照新興大國、發展中大國和其他發展中國家的利益訴求，從而為全球金融治理機制變革提供足夠的動力支持。第二種是漸進式變革。激進式變革不僅難以獲得新興大國、發展中大國和其他發展中國家的廣泛支持，即便在傳統大國中也會遭遇來自監管、立法和金融部門的強烈反彈，只有漸進式變革才易被各國認可和接受。第三種是體制內存量調整和體制外增量改革并存。“體制內存量調整”是指在現有制度框架內的邊際式調整，它不以革新為目的而是以改制為手段，來實現完善現有治理機制的目的。“體制外增量改革”是指在現有制度框架外的革新式創建，以期實現補益甚至激發現有治理機制變革的目的。

變革領域方面，需重點在以下領域加以推動：第一個是國際貨幣體系的改革。一是持續推進實物貨幣形態的多極化進程，通過東亞區域貨幣合作、歐元區單一貨幣市場建設、“一帶一路”倡議下的互聯互通合作等，降低外圍國家或地區過度依賴美元儲備所誘發的“美元化”風險；二是緊跟技術創新背景下電子貨幣業態發展的新動向，穩步推進央行數字貨幣（CBDC）的研發、試點和推廣，并通過IMF、FSB、G20、OECD、BIS、BCBS、CPMI、FATF 等國際組織和機制，交流有關CBDC 的研發經驗、分享針對私人穩定幣的監管動態、合作研究數字貨幣業態的監管規則，并在這一過程中密切關注私人和央行數字美元的發展動向，謹防外圍國家或地區掉入新的“數字美元化”陷阱。第二個是國際金融監管和危機救助機制的完善。一是微觀審慎監管與宏觀審慎監管并用，以規避單個盯住和系統性管控各自的不足；二是構建科學合理的指標監控體系，為制定國際資本流動管理的政策框架提供理論依據；三是構建對影子銀行的動態風險監測、預警及防控機制，并加強對影子銀行監管的國際合作；四是在維持IMF 的全球金融安全網中心地位的同時，重視不同層次金融安全網之間特別是IMF 與區域金融安排之間的合作，并輔之以央行間的貨幣互換機制。第三個是全球金融治理組織機構的變革。一是提升新興大國在G20、IMF、FSB、BIS 等國際機制和組織中的代表性，以克服全球金融治理易被發達國家霸權主導或“俱樂部治理”的弊端；二是聚焦G20 在全球金融治理的決策制定和政策協調中的核心地位，以防議題泛化沖淡其成立初衷，還要警惕近年來西方主要發達國家重新重視G7 機制、另起全球金融治理爐灶的政策動向；三是深化新興大國在AIIB、NDB、“一帶一路”等現有機制和倡議框架內的金融治理合作，以達到筑牢區域安全網、補充全球金融治理、對沖發達大國“俱樂部治理”的三重效果。