拉美17國養老金覆蓋面：影響因素與政策建議

編譯／郭磊 胡雨薇

譯者單位：中國社會科學院大學政府管理學院

在《拉美17 國養老金覆蓋面：趨勢與失衡》（見《中國社會保障》2021年第12 期）中，我們介紹了拉美17 國的養老金制度類型與養老金覆蓋率、養老金覆蓋范圍的發展失衡情況（包括性別、地理位置、企業規模、收入和受教育程度5 個方面）。在本篇中我們將繼續探討養老金覆蓋率的影響因素，總結前述問題并提出政策建議。

經濟活動人口養老金和老年人口養老金覆蓋率的影響因素

本研究使用非平衡面板數據固定效應模型的一致性估計，假設時間的影響是獨立的且可能與控制變量相關?？刂谱兞堪ㄐ詣e、地理位置、企業規模、收入和受教育程度，用這些變量來代表失衡的程度。

為了分析經濟活動人口養老金和65 歲以上老年人口養老金的覆蓋率，我們提出了4 個獨立但又相互關聯的問題:（1）經濟活動人口養老金的覆蓋率是否由發展水平決定?（2）當勞動力的非正規性較高時，經濟活動人口養老金的覆蓋率是否較低?（3）非正規勞動力的養老金覆蓋率是否與非正規勞動力在總勞動力中所占比例呈負相關?（4）社會養老金對老年人的養老金覆蓋率有什么影響?

用人類發展指數(Human Development Index,HDI)衡量，更高的發展水平往往與更高的城市化水平和現代化水平、更高的收入、更好的監管、更完善的基礎設施建設、更廣泛的社會服務以及更高比例向養老金繳費的正規經濟活動人口相關聯。研究結果顯示，人類發展指數得分與經濟活動人口養老金覆蓋率呈顯著正相關。從下表中可以看出，人類發展指數的系數為0.195%，這意味著人類發展指數每增加1%，經濟活動人口養老金覆蓋率就增加0.195%。因此，第一個問題的答案是肯定的。性別和地理位置對養老金覆蓋率的影響是顯著的，男性的養老金覆蓋率更高(是女性的兩倍)，城市勞動者的養老金覆蓋率遠高于農村勞動者。在私人養老金制度中，人類發展指數的系數為0.299%，也與養老金覆蓋率呈顯著正相關，但在公共養老金制度中這種關系則不顯著。原因在于后者包含了部分人類發展指數得分變化較大的國家，如阿根廷、巴西、玻利維亞、危地馬拉、洪都拉斯和尼加拉瓜。

拉美國家經濟活動人口、個體經營者和老年人養老金覆蓋率估算結果（2009—2018）

為回答第二個問題，我們以個體經營者的比率來代表非正規經濟活動人口。原因是在大多數發展中國家，非正規勞動者通常是個體經營者。個體經營者的比率與經濟活動人口養老金覆蓋率呈顯著負相關，個體經營者每增加1%，經濟活動人口養老金總覆蓋率就會減少0.0752%。因此，第二個問題的答案是肯定的。在公共和私人養老金體系中，個體經營者的系數也呈顯著負相關，分別為-0.0143%和-0.219%。在私人養老金體系中，負向的相關性更大，這意味著個體經營者參保面臨更多困難。在控制性別變量之后發現，男性養老金覆蓋率比女性高得多。農村和城市的個體經營者同樣被排除在養老金覆蓋范圍之外。其他顯著的控制因素包括平均企業規模、初等和高等教育水平等。

為回答第三個問題，我們繼續以個體經營者來代表非正規勞動力。正如預期，非正規勞動力的比例與其養老金覆蓋率之間呈顯著負相關。系數為-0.201，這意味著個體經營者的比例每增加1%，其養老金覆蓋率就會減少0.201%。

目前許多國家正努力為個體經營者提供強制性養老保險。在8 個國家(阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾、巴拿馬和烏拉圭)，個體經營者的養老保險具有法律強制性，但同時有一些特別的要求。在烏拉圭，個體經營者只有收入超過一定門檻后才有強制性養老保險，擁有公司的個體經營者的養老金覆蓋率要遠遠高于沒有公司的個體經營者，僅有5%的無公司個體經營者有養老保險。在智利，強制性養老金覆蓋范圍正在逐步擴大。在巴拿馬，對于35 歲以下并且收入超過一定門檻的人來說，參加養老保險項目是強制性的。在哥倫比亞，私人部門35 歲以下的勞動者必須參加養老保險。

在其他9 個國家中，除了危地馬拉將個體經營者排除在外(在墨西哥，僅對部分個體經營者實行強制性養老保險)，養老保險都是自愿參與的。多米尼加共和國2003 年的改革法案提出為個體經營者建立繳費型養老金制度，薩爾瓦多1998 年的改革法案要求根據個體經營者的特性，將其整合到已有養老保險體系中，但直至2020 年10 月也尚未實現這一目標。

在強制要求個體經營者參保的國家，養老金有效覆蓋率遠遠高于個體經營者可自愿參加養老保險的國家。2018年，哥斯達黎加、烏拉圭和巴西的養老金有效覆蓋率在39.3%—47.8%。智利的養老金覆蓋率只有24%，原因在于實施強制性參保是一個漸進的過程。在哥倫比亞和巴拿馬，由于只有部分個體經營者擁有強制性養老保險，養老金覆蓋率僅為13.2%和7.6%。盡管如此，在強制要求參保的國家，個體經營者往往較少(除兩個國家外，其余國家個體經營者占比在24%—35%)，這使得擴大養老金覆蓋范圍更為容易。

相反，自愿參保的國家(玻利維亞、薩爾瓦多、多米尼加共和國、尼加拉瓜、巴拉圭、洪都拉斯、墨西哥和秘魯)的養老金覆蓋率在0.3%—3.9%之間波動。這些國家經濟活動人口中個體經營者的比例較高(除兩個國家外，其他所有國家均處于40%—62%)。需注意的是，強制性的法律規定本身并不能解決覆蓋率低的問題。此外，個體經營者的規模龐大和人員分散、集體行動能力的欠缺以及較低且不穩定的收入都使問題變得更為復雜。

一些國家通過簡化登記程序，提高繳費的靈活性，利用郵局、銀行和智能手機收取繳款和支付養老金等方法，為個體經營者和其他非正規勞動者提供便利。促進基金收繳的一項有效措施是使用“提醒”功能，即使用移動電話、電子郵件和類似手段定期向其成員發送信息，并預測其退休時的養老金價值。

在哥斯達黎加，對于符合經濟狀況調查要求的低收入個體經營者，國家會為其承擔雇主部分的責任，分擔養老金繳款。因此，2004—2018 年，無工資收入經濟活動人口的養老金覆蓋率從15.4%提高到47.8%。鑒于個體經營者將繳納并獲得繳費型養老金，其對社會養老金的需求將會減少。智利要求個體經營中的專業人員在2018 年之前加入養老金體系，同時政府補償其以前缺失的福利，如家庭津貼和職業風險保護，并給予財政補貼。在這些措施的激勵下，個體經營者的養老金覆蓋率從2008 年的5.3%增長到2018 年的24%。在哥倫比亞，有一個由高收入參保者捐款資助的團結基金（Solidarity Fund），專門為個體經營者提供補貼。烏拉圭所有個體經營者必須加入公共養老金制度，而其中的專業人員必須向專門的養老金計劃繳費。2018 年烏拉圭養老金覆蓋率達到44.3%。阿根廷和烏拉圭采用的“單一 稅”制度（“monotributo” system），基本上統一了社會保險繳款、所得稅和其他所有稅款的征收。“單一稅”制度簡化了行政程序和支付方式，為個體經營者和微型企業雇員提供了很多便利。

其他非正規勞動者（如家庭傭工和無薪家庭成員）的養老金覆蓋率較低。家庭傭工通常有強制性的法定養老保險，但由于沒有簽訂合同，或是雇員和雇主為了逃避繳費而相互串通，其養老保險計劃往往很難執行。無薪家庭成員則通常在法律上被排除在養老保險體系之外。

鑒于經濟活動人口的養老金覆蓋率較低，老年人也可能會缺乏繳費型養老金。因此，政府引入了社會養老金。為回答第四個問題，我們利用65 歲以上老年人口的增長率和老年撫養比來間接反映社會政策的干預。原因在于政策干預是由如下因素引發的：沒有養老金的老年人口數量不斷增加，以及由于經濟活動人口養老金覆蓋率較低而導致老年人養老金覆蓋率相應減少。因此，拉美各國政府根據多邊機構的建議和其他地區的實踐經驗，為老年人推出了非繳費型養老金，以擴大養老金覆蓋面。

除非進行參數化改革，否則老年撫養比的上升會導致社會無法在現收現付制度下贍養老年人。即使在已經減少或剔除了公共支柱的私人養老金體系中，撫養比的增加也會降低老年人群養老金的覆蓋率，這源于私人養老金現收現付制的滯后效應。研究預測老年撫養比與老年人養老金覆蓋率之間存在負相關關系。

從表中第4 列看，65 歲以上老年人口增長與老年人養老金覆蓋率之間呈正相關。65 歲以上老年人口每增長1%將使老年人養老金覆蓋率增加0.731%。老年撫養比與老年人養老金覆蓋率呈負相關。老年人撫養比每增加1%，老年人養老金覆蓋率就降低0.0235%。顯然，65 歲以上老年人口增長率的正向作用彌補了老年撫養比率的負向作用。

研究結論

基于家庭調查數據，我們對拉美17 個國家的養老金制度進行定性和定量分析后得出以下結論:

（1）有12 個國家的經濟活動人口的繳費型養老金覆蓋率低于50%，相較而言，只有6 個國家的老年人養老金覆蓋率低于50%。

（2）這兩種養老金覆蓋率及失衡程度都與養老金制度類型（公共或私人）無關。

（3）2009 年至2018 年期間，由于引入或推廣了非繳費型養老金，12 個國家的兩種養老金覆蓋率都有所提高(老年人養老金覆蓋率的提高尤為明顯)。

（4）經濟活動人口養老金覆蓋率往往與性別、地理位置、企業規模、收入和受教育程度聯系緊密。沒有參加養老保險的大多是女性，以及那些居住于農村地區、就業于小型企業、收入水平不高、受教育程度較低的勞動者。由于無需繳費，老年人養老金覆蓋率比經濟活動人口養老金覆蓋率的失衡程度更小。

（5）越發達的國家其養老金覆蓋范圍越平衡，而越不發達的國家其失衡現象越嚴重。

（6）經濟活動人口養老金覆蓋率與地區發展水平呈正相關，而與非正規部門的就業規模呈負相關。老年人的養老金覆蓋率與非繳費型養老金的引入呈正相關。

（7）個體經營者的養老金覆蓋率與個體經營者在經濟活動人口中的比例呈負相關。

（8）私人養老金體系的支持者認為，勞動力市場的結構問題是經濟活動人口繳費型養老金覆蓋率低的主要原因，這個問題在實現勞動力市場的正規化之前不會得到解決。雖然這種觀點是正確的，但勞動力市場的正規化需要多年的發展甚至是幾代人的努力。

政策建議

（1）擴大非繳費型養老金的覆蓋范圍。這一方面有利于女性和農村地區勞動者，能夠提升經濟欠發達地區和受教育程度較低地區的養老金覆蓋率。另一方面可以彌補經濟欠發達國家較低的經濟活動人口繳費型養老金覆蓋率，如在玻利維亞，經濟活動人口繳費型養老金覆蓋率只有15%，但在老年人群體中，養老金已經基本實現全覆蓋。

（2）推行農業勞動者強制性養老保險，擴大經濟活動人口養老金覆蓋率；同時實施農村專項養老金計劃，提高老年人養老金覆蓋率。

（3）要求個體經營者(特別是專業人員)進行參保繳費，以提高繳費型養老金覆蓋率。向低收入個體經營者(需接受經濟狀況調查)提供國家補貼(或建立團結基金)。這一舉措能增加個體經營者的養老金覆蓋率，并減少未來在社會養老金方面的支出。

（4）鼓勵女性參加養老保險計劃，提高繳費型養老金覆蓋率。比如向每一個新生兒發放獎金或提供額外一年的繳費補助。

（5）采取有效措施促進個體經營者參保，包括簡化登記和支付流程，放寬繳費要求(如經過精算后下調一定的養老金費用，縮短繳費年限)，利用距離個體經營者較近的實體機構收取養老金繳款和支付養老金，統一所有的稅收項目（如monotributo）等。（文獻來自于《國際社會保障評論》Carmelo Mesa-Lago,María Amparo Cruz Saco and Mirian Gil，“Pension coverage in Latin America:Trends and inequalities”）