企保退休審批制的改革與完善

文／崔益華

作者單位：江蘇省東臺(tái)市人社局

近日，中央舉行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“企保”）全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)施工作電視電話會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，做到“全國(guó)一盤棋”，更好保障勞動(dòng)者與退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。企保退休審批對(duì)于實(shí)現(xiàn)和保障勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益、維護(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全具有重要意義。在全國(guó)統(tǒng)籌背景下，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一企保退休審批。

企保退休審批制度的由來(lái)

行政審批是行政審核和行政批準(zhǔn)的合稱，行政審核又稱行政認(rèn)可，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人行為合法性、真實(shí)性進(jìn)行審查、認(rèn)可。企保退休審批是指參保人員申領(lǐng)養(yǎng)老金時(shí)，需要先行經(jīng)過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的審核和批準(zhǔn)。現(xiàn)行企業(yè)職工退休審批是延續(xù)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期退休管理的模式。

1951 年頒布、1953 年修正的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》賦予中央及地方人民政府勞動(dòng)行政部門對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)有監(jiān)督、審查的職能。原勞動(dòng)人事部《關(guān)于改由各主管部門審批提前退休工種的通知》（勞人護(hù)〔1985〕6 號(hào)）規(guī)定“將目前由勞動(dòng)人事部統(tǒng)一審批的提前退休工種，改為分別由國(guó)務(wù)院各有關(guān)主管部門審批”；國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕10 號(hào)）要求加強(qiáng)企業(yè)職工退休審批工作的管理，從國(guó)家層面規(guī)定企業(yè)職工退休由各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門審批：“男職工年滿60 歲、女干部年滿55 歲、女工人年滿50 歲退休的，仍由縣級(jí)人民政府勞動(dòng)保障部門審批；從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或其他有害身體健康的工種，因病或非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的企業(yè)職工退休，改由地級(jí)勞動(dòng)保障部門審批；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提前退休的，改由省級(jí)人民政府勞動(dòng)保障部門審批。原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)的職工退休，由省級(jí)人民政府勞動(dòng)保障部門審批。”

很多地區(qū)對(duì)企業(yè)職工退休由勞動(dòng)行政部門審批提出了相應(yīng)規(guī)范性要求。原北京市勞動(dòng)保障局《關(guān)于嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工退休有關(guān)問(wèn)題的通知》（京勞社養(yǎng)發(fā)〔1999〕63 號(hào)）第二條第一款規(guī)定“職工退休由市勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)審批”；原安徽省勞動(dòng)保障廳《安徽省參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員退休審批管理規(guī)定》（勞社〔2008〕45 號(hào)）第三條規(guī)定“參保人員退休由各級(jí)勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)批準(zhǔn)”；《湖南省建立統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》（湘政發(fā)〔1997〕43 號(hào)）第五條規(guī)定“企業(yè)職工凡沒(méi)有經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政部門辦理退休審批手續(xù)的一律無(wú)效”。各地通過(guò)印發(fā)規(guī)范性文件明確了企業(yè)職工退休審批由各地勞動(dòng)保障（人社）行政部門承擔(dān)審批職能。

退休審批主要是對(duì)職工檔案和職工繳費(fèi)情況進(jìn)行審核,確定參保人員符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格。該審批仍主要由行政部門進(jìn)行。在企保中延續(xù)退休審批制度既是為了確定退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格，也是為了保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全。但企保制度與傳統(tǒng)退休制度的區(qū)別之一是，企保制度中由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的具體核定，而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也屬于行政主體，在此狀況下行政部門繼續(xù)進(jìn)行退休審批的理論基礎(chǔ)是否仍然存在，不無(wú)疑問(wèn)。隨著深化行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求不斷提高，針對(duì)企保退休行政審批，很多地方進(jìn)行了改革。

退休行政審批的改革

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕62 號(hào)）規(guī)定，“企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事項(xiàng)審批”屬于“非行政許可審批項(xiàng)目”。但“企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事項(xiàng)審批”是否包括退休審批不得而知 。該文件同時(shí)規(guī)定省級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政主管部門實(shí)施的“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工提前退休審批”屬于“非行政許可審批項(xiàng)目”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕16 號(hào)）規(guī)定：“各部門面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)，要于本通知印發(fā)后一年內(nèi)予以取消。”《人力資源社會(huì)保障部行政審批事項(xiàng)公開(kāi)目錄》（2015 年11 月）沒(méi)有列入退休審批事項(xiàng)。基于這些規(guī)定，各地相繼進(jìn)行了退休行政審批的改革。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是不再實(shí)行嚴(yán)格的審批制，而是改為相對(duì)寬松的審核等制度；二是完全取消退休審批制度。

在審核行為的改變方面，《江蘇省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》第十九條規(guī)定，“符合本規(guī)定第十八條規(guī)定條件的參保人員，從勞動(dòng)保障行政部門核定的退休時(shí)間之次月起……”采用的是“核定”；《北京市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》第二十二條規(guī)定，“被保險(xiǎn)人符合下列條件的，自勞動(dòng)保障行政部門核準(zhǔn)后的次月起……”采用的是“核準(zhǔn)”。對(duì)于“核定”或“核準(zhǔn)”的性質(zhì)和內(nèi)容則未作規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，首先，其不應(yīng)當(dāng)是行政許可；其次，也不宜將其確定為行政審批。可以將其作為行政部門實(shí)施的監(jiān)管和審查措施。但是這種審查措施和行政審批究竟有何不同，目前政策上仍缺乏明晰的界定，實(shí)踐中部分地區(qū)的核準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上仍然起到了行政審批的規(guī)范作用，是否妥當(dāng)，需要進(jìn)一步探討。

在直接取消行政部門的前置性審批方面，廣東省人力資源社會(huì)保障廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工正常退休審批的意見(jiàn)》（粵人社函〔2011〕4172 號(hào)）明確“參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工正常退休審批未被列作保留的行政審批項(xiàng)目，參保人正常退休的，可直接由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核參保人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件，按規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金”。云南省人民政府《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》（云政發(fā)〔2006〕139 號(hào)）第二條第六款規(guī)定“達(dá)到法定退休年齡退休的不再進(jìn)行審批，由縣以上勞動(dòng)保障部門按照規(guī)定發(fā)放退休證，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核和計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金”。河南省人民政府《關(guān)于取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(豫政〔2013〕58 號(hào)) 規(guī)定取消“機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工離退休審批”。《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》第二十條規(guī)定“符合條件的退休人員，可以向養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理中心辦理領(lǐng)取養(yǎng)老金的手續(xù)；經(jīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理中心核定后，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”。《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)確認(rèn)有關(guān)人員原工齡或者工作年限是否視同繳費(fèi)年限、符合提前退休條件的，由參保地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理提前退休手續(xù)，靈活就業(yè)人員到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”。在取消退休審批改革中，是否應(yīng)當(dāng)將所有的退休審批，例如特殊工種提前退休、病退、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休，均予以取消，也值得商榷。

總體上來(lái)說(shuō)，在“放管服”改革背景下，各地通過(guò)強(qiáng)化行政審批制度改革，無(wú)論是簡(jiǎn)化退休審批還是取消退休審批，都體現(xiàn)了從重管理向重服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，具有積極意義。

企保退休審批的問(wèn)題與完善

企保退休審批制存在的主要問(wèn)題包括：

一是不利于對(duì)參保人員權(quán)益提供更便捷的保護(hù)。在行政審批（或?qū)徍恕⒑藴?zhǔn)）與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定待遇的雙重結(jié)構(gòu)體系下，參保人員如果對(duì)其權(quán)益存在爭(zhēng)議，則應(yīng)當(dāng)向行政部門還是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)尋求解決，特別是在司法救濟(jì)的情形，究竟應(yīng)以行政部門還是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人或被告，存在較大的不確定性，不利于對(duì)參保人員權(quán)益的保護(hù)。

二是重復(fù)審查。人社行政部門審核前一般需要經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行初審，審查參保人繳費(fèi)年限、年齡、檔案資料等是否符合申報(bào)條件，再由人社行政部門審批，這樣容易形成多頭審查，造成人力浪費(fèi)和經(jīng)辦銜接不暢，削弱辦事效率。

三是矛盾推諉。在審查中遇到比較棘手的疑難問(wèn)題時(shí)，容易相互推諉，問(wèn)題長(zhǎng)期得不到處理和解決，易形成信訪矛盾，可能導(dǎo)致參保人不能及時(shí)辦理退休等，影響參保人員權(quán)益，也影響人社部門形象。

四是有違“放管服”要求。由于行政部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)往往不在一起，“一窗式”“一事辦”“一站式”便捷服務(wù)難以落實(shí)，加之上述問(wèn)題的存在，有違簡(jiǎn)政放權(quán)等“放管服”要求。

在全國(guó)統(tǒng)籌的背景下，如果有的地方執(zhí)行嚴(yán)格的退休審批，有的地方執(zhí)行相對(duì)寬松的行政審批，而有些地方則完全不需要行政審批，其差異化將顯露并可能形成沖突，對(duì)退休及養(yǎng)老金申領(lǐng)的法治化、參保人權(quán)益保護(hù)、社保經(jīng)辦治理規(guī)范化都存在不利影響，應(yīng)當(dāng)盡快予以統(tǒng)一。

鑒于原來(lái)由勞動(dòng)行政部門審批企業(yè)職工退休，主要是因?yàn)楹瞬橘Y料的復(fù)雜性、辦理程序的合法性、審核標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、審批事項(xiàng)的原則性等需要，但現(xiàn)在隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善和推進(jìn)，原有需要審核檔案等資料確定享受退休待遇的信息要素逐步減少，主要以繳費(fèi)情況確定退休待遇。通過(guò)行政審批來(lái)確定退休待遇的必要性漸漸減弱，可考慮取消一般情形下企保退休審批，通過(guò)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)確認(rèn)資格進(jìn)行待遇審核的模式，核定退休人員待遇標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)“一窗式”受理、“一站式”辦結(jié)。同時(shí)健全和完善退休審核機(jī)制，優(yōu)化和規(guī)范辦理流程，提升便捷服務(wù)水平，強(qiáng)化審核風(fēng)險(xiǎn)防范，確保企業(yè)職工退休審核機(jī)制健康有序推行。行政部門的職責(zé)應(yīng)主要體現(xiàn)在監(jiān)督方面。