政策工具視角下市級教育規劃的編制問題與優化路徑
——以廣東省M市為例

張海水

一、引言

教育五年規劃文本是區域關于未來五年教育發展的規劃性文本，也是一類綜合性教育政策文本，對于區域教育未來五年的發展起著綱領性、指引性的作用?？梢哉f，教育五年規劃文本是當前我國各級政府有關教育全局性、系統性、長遠性發展的重要政策文件之一。所謂政策工具，是指政府及其有關部門為促進社會公共問題的有效解決或者達成既定的公共政策目標而采取的一系列手段和機制，[1]也可簡述為“政策工具是政府賴以推行政策的方法和手段”[2]。政策工具通常需要以政策文件的形式進行表達，政策文件是向公眾闡述政策工具的主要載體。目前國內運用政策工具對某項教育政策文件或某領域教育政策內容進行研究取得了一些進展，如袁秋紅[3]運用霍萊特和拉梅什政策工具理論對改革開放以來我國學前教育政策進行研究，趙垣可[4]對我國義務教育均衡發展政策文本進行研究，陳元龍[5]采用羅斯維爾和澤格維爾德(Rothwell & Zegvelad)的分類方法對2019 年中共中央、國務院頒布的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》進行研究，姚松[6]、孫科技[7]對我國教育精準扶貧政策進行研究，習勇生[8]對“雙一流”建設的政策工具選擇進行研究，車峰[9]運用麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具分類理論對我國民族教育政策的發展歷史進行研究等?；谡吖ぞ呃碚搶δ骋唤逃巹澪谋具M行研究的，如曲潔[10]運用自愿性、強制性和混合性政策工具三分的框架，系統分析國家以及各省中長期教育改革和發展規劃綱要中義務教育政策工具的運用狀況等。整體看來，基于政策工具理論對教育規劃文本這一特殊但重要的政策文本進行研究的較少。早在20世紀80年代初，荷蘭的吉爾霍德(Geelhoed)委員會研究認為：政策工具知識的缺乏和不足是導致政策失敗的重要原因。[11]城市教育是我國教育的重要組成部分，本研究基于政策工具的理論視角，以廣東省M市為案例，試圖對我國城市教育規劃文本編制存在的不足進行研究，并提出相應的政策建議。

二、研究設計

(一)理論基礎

本研究的理論基礎是政策工具分類理論。不同研究者嘗試基于經濟學、政治學、法學以及多學科混合視角等對政策工具的配置進行研究，并依據相關標準對政策工具進行分類。如荷蘭經濟學家科臣(E.S.Kirschen)整理出了64種工具，但并未對其進行分類；政策分析家狄龍(Van der Doelen)早期將政策工具分為法律工具、經濟工具和交流工具三類，近期將政策工具分為管制性工具、財政激勵工具和信息轉移工具三類；英格拉姆(H.M.Ingram)等人將政策工具分為激勵、能力建設、符號和規勸、學習四類；麥克唐納爾等人將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、象征和勸誡型工具、能力建設型工具、系統變革型工具五類；霍萊特(M.Howlett)和拉梅什(M.Ramesh)將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三類；我國研究者吳光蕓[12]將政策工具分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段三類等?？梢哉f，學術界關于政策工具的分類并未達成相對一致的認識，這不僅在于政策工具研究還有待進一步提升，更主要的是政策工具的分類與其政策文本內容密切相關，政策工具的分類要與政策目標、政策內容達成適切性。

(二)分析框架

政策主要由政策工具及其所實施的對象(政策內容)構成，為此，本研究構建起“政策工具(X維度)+政策內容(Y維度)”的二維分析框架。(1)X維度：由于麥克唐納爾等人關于政策工具的分類更加注重政策工具對問題解決的適切程度，對于本研究具有更強的解釋力，為此，本研究主要借鑒麥克唐納爾等人的研究成果，以“五分法”對政策工具進行分類，即命令型工具、激勵型工具、象征和勸誡型工具、能力建設型工具及系統變革型工具，[13]并對規劃文本中政策工具的使用進行分型檢視。其中不同政策工具在具體的語境中所使用的詞語或傳達的詞意均有不同(詳見表1)。(2)Y維度：為了更全面地考察規劃文本的內容以及國民教育體系中各級各類教育的情況，同時也考慮到不同規劃文本所涉及內容范圍和表達風格的不同(如部分地區規劃文本民族教育、區域教育幫扶等內容涉及相對偏少或者無，部分地區規劃文本未對教育改革進行單獨闡述，部分地區規劃文本將高等職業教育與中等職業教育歸為職業教育，部分地區規劃文本將高等職業教育與普通高等教育歸為高等教育等)，本研究主要將Y維度分為立德樹人、學前教育、義務教育、普通高中教育、職業與高等教育、終身教育、特殊教育、民辦教育、教育國際化、教育信息化、教師隊伍、教育經費等12個領域。

表1 麥克唐納爾政策工具分類

(三)樣本選擇

為了對M市教育五年規劃文本的政策工具選擇進行歷史分析，本研究選擇了《M市教育事業發展第十一個五年規劃》《M市教育事業發展第十二個五年規劃》《M市教育事業發展第十三個五年規劃》為樣本；為了對M市教育五年規劃文本的政策工具選擇與國家、省同類規劃文本進行比較分析，本研究選擇了《國家教育事業發展“十三五”規劃》《廣東省教育發展“十三五”規劃(2016—2020年)》為樣本；為了對M市教育五年規劃文本的政策工具選擇與全國教育發達城市及同類城市進行橫向比較分析，本研究選擇了《北京市“十三五”時期教育改革和發展規劃(2016—2020年)》《上海市教育改革和發展“十三五”規劃》《杭州市教育改革和發展“十三五”規劃》為樣本。

(四)文本編碼

表2 教育五年規劃文本內容分析單元編碼

三、M市教育五年規劃文本的政策工具選擇分析

(一)歷史比較分析

選擇《M市教育事業發展第十三個五年規劃(以下簡稱“十三五”)》與《M市教育事業發展第十一個五年規劃(以下簡稱“十一五”)》《M市教育事業發展第十二個五年規劃(以下簡稱“十二五”)》進行歷史比較分析，具體結果如下：

1.政策工具總數及分類使用分析(X維度分析)

(1)“十一五”“十二五”“十三五”文本中政策工具選擇的總數分別為85項、148項、158項，呈遞增態勢，意味著政府更加重視五年規劃文本的編制，并通過五年規劃文本采取更多舉措解決教育發展面臨的問題與挑戰。(2)從五類政策工具的選擇情況來看，命令型工具在“十一五”的選擇數量與占比均最高，在五項工具中占比第一，而在“十三五”選擇數量與占比大幅降低，意味著“十三五”文本的強制性在弱化；激勵型工具在“十一五”“十二五”都得到一定的選擇，但在“十三五”中未選擇，不僅說明“十三五”政策工具選擇存在不均衡，也說明在“十三五”期間缺乏激勵型的舉措推動教育改革與發展；象征和勸誡型工具在“十一五”“十二五”選擇占比在20%左右，但在“十三五”中選擇的占比接近40%，成為占比最高的政策工具，說明“十三五”更多通過倡議等口號性的話語進行政策表達；能力建設性工具在“十二五”選擇占比超過50%，說明“十二五”期間政府將教育的基礎能力建設放在第一位，與“十一五”“十二五”相比，“十三五”能力建設型工具選擇占比最低，說明“十三五”期間教育領域的基礎能力建設力度在弱化；系統變革型工具在“十二五”選擇數量與占比均達到最高，說明“十二五”期間教育領域的創新與變革相對較為活躍(見表3)。

表3 M市教育五年規劃文本政策工具選擇情況 單位：項

綜合分析，“十一五”政策工具選擇以命令型工具和能力建設型工具為主，意味著政策文本的主基調是“基礎能力建設”“貫徹執行上級文件或已有政策文件精神”；“十二五”政策工具選擇以能力建設型工具為主，說明政策文本的主基調是“基礎能力建設”；“十三五”政策工具選擇以象征和勸誡型工具為主，且激勵型工具缺失、系統變革型工具與能力建設型工具在弱化，說明政策文本更多的是口號式的政策話語表達，政策文本傳達的“創新”“能力建設”“強制”等信號在弱化。

2.各領域政策工具選擇分析(Y維度分析)

整體來看，“十三五”與“十一五”“十二五”相比，政策工具數量大幅增加，主要體現在立德樹人、學前教育、職業與高等教育、終身教育、特殊教育、教育國際化、教師隊伍建設、教育信息化等領域，而在義務教育、普通高中教育、民辦教育、教育經費等領域的政策工具數量有所減少或保持不變。具體而言，主要有如下變化：(1)立德樹人領域，象征和勸誡型工具選擇在不斷強化，能力建設型工具在弱化，激勵型工具缺失；(2)學前教育領域，激勵型工具缺失，能力建設型工具在減少；(3)義務教育領域，激勵型工具缺失，能力建設型工具大幅減少；(4)普通高中教育領域，激勵型工具缺失，能力建設型工具減少明顯；(5)職業與高等教育領域，激勵型工具缺失，象征和勸誡型工具大幅度增加，能力建設型工具小幅度減少，系統變革型工具增加明顯；(6)終身教育領域，激勵型工具缺失，象征和勸誡型工具大幅增加；(7)特殊教育領域，激勵型工具缺失，命令型工具、象征和勸誡型工具、能力建設型工具增加明顯；(8)民辦教育領域，激勵型工具與系統變革型工具缺失，象征和勸誡型工具增加明顯，能力建設型工具小幅減少；(9)教育國際化領域，激勵型工具、能力建設型工具、系統變革型工具缺失，命令型工具、象征和勸誡型工具大幅增加；(10)教育信息化領域，激勵型工具與系統變革型工具減少至缺失，象征和勸誡型工具、能力建設型工具減少明顯；(11)教師隊伍建設領域，激勵型工具缺失，命令型工具、能力建設型工具、系統變革型工具增加明顯；(12)教育經費領域，激勵型工具與系統變革型工具減少至缺失，象征和勸誡型工具、能力建設型工具減少明顯(見表4)。

表4 M市教育五年規劃文本政策工具選擇情況(分領域) 單位：項

(二)與國家、省的橫向比較分析

選擇《M市教育事業發展第十三個五年規劃》與《國家教育事業發展“十三五”規劃》《廣東省教育發展“十三五”規劃(2016—2020年)》進行橫向比較分析，具體結果如下：

在實際的施工過程中，管理人員就及時注意材料的供應問題，對于暖通空調施工中的材料的供應和選擇既要注意企業的效應也要注意質量問題。在暖通空調的施工過程大量存在著材料的質量不合格或者規格問題而導致施工的暫?；蛘咧匦率┕?，這浪費了人力、物力、時間，進而就會影響施工單位的效益和暖通空調施工質量[4]。

1.政策工具總數及分類使用分析(X維度分析)

(1)政策工具選擇的總數按“國家—廣東省—M市”順序依次減少，這與教育管轄的范圍、內容和權限直接相關，如國家層面涉及民族教育、東中西部地區教育協調發展等內容，廣東省層面涉及省域內教育扶貧等內容，而在M市層面卻未涉及或少有涉及。(2)與國家、廣東省的“十三五”教育規劃文本比較，五類政策工具選擇中，M市命令型工具少、激勵型工具缺失、能力建設型工具偏少、系統變革型工具相比廣東省偏少，而象征和勸誡型工具占比較高(見表5)。

表5 國家、廣東省、M市“十三五”教育五年規劃文本政策工具選擇情況 單位：項

為了充分發揮各類政策工具的功能，推動教育事業全面科學發展，M市教育五年規劃應注重政策工具選擇的全面性，特別是應加強激勵型工具的選擇。與此同時，從政策的傳導規律來看，越是基層，政策工具越應選擇能力建設型等工具，減少象征和勸誡型工具的使用比例。

2.各領域政策工具選擇分析(Y維度分析)

與國家、廣東省的“十三五”教育規劃文本比較，M市“十三五”教育規劃文本政策工具選擇主要存在以下問題：(1)立德樹人領域，命令型工具偏少、象征和勸誡型工具偏多，立德樹人領域更要體現一種強制性；(2)學前教育領域，政策工具使用數量偏少，遠未達到國家與省的比例，同時學前教育作為基本公共教育服務內容，命令型工具使用偏少；(3)義務教育領域，在“十三五”期間都屬于國家、廣東省、M市發展的重要領域，也是薄弱領域，因而國家義務教育領域近三分之一工具是能力建設型工具、廣東省義務教育領域超過二分之一工具是能力建設型工具，而M市該比例僅為七分之一，嚴重偏少；(4)普通高中教育領域，工具使用總數偏少，遠低于國家、廣東省的比例；(5)職業與高等教育領域，其中高等教育領域主要屬于非基本公共教育領域，應注重采取多元化的政策工具，特別是激勵型工具，推動高等教育辦出特色；(6)終身教育領域，象征和勸誡型工具偏多，導致政策難以產生實質性的變化；(7)教育國際化領域，應注重激勵型工具、能力建設型工具、系統變革型工具，夯實教育國際化發展的基礎能力建設，激發基層辦學熱情，而目前這三類政策工具都缺失；(8)教師隊伍建設領域，由于主要涉及人的建設，因而更要采取激勵型工具，包括完善教師榮譽體系、強化獎勵舉措等方式，推動教師整體素質上升；(9)教育經費建設，要注重改變傳統的經費撥付、使用與考核方式，推動變革，提高經費使用績效，為此，要注重采取系統變革型工具的使用(見表6)。

表6 國家、廣東省、M市“十三五”教育五年規劃文本政策工具選擇情況(分領域) 單位：項

(三)與其他城市的橫向比較分析

選擇《M市教育事業發展第十三個五年規劃》與《北京市“十三五”時期教育改革和發展規劃(2016—2020年)》《上海市教育改革和發展“十三五”規劃》《杭州市教育改革和發展“十三五”規劃》進行橫向比較分析，具體結果如下：

1.政策工具總數及分類使用分析(X維度分析)

與北京市、上海市、杭州市的“十三五”教育規劃文本比較，M市“十三五”教育規劃文本政策工具選擇主要存在如下問題：(1)政策工具總數少于北京，多于上海、杭州。(2)命令型工具偏少，遠低于其他城市，導致文件的強制性弱化；激勵型工具處于空白，象征和勸誡型工具占比遠高于其他城市(見表7)。

表7 M市、北京市、上海市、杭州市“十三五”教育五年規劃文本政策工具選擇情況 單位：項

2.各領域政策工具選擇分析(Y維度分析)

與北京市、上海市、杭州市的“十三五”教育規劃文本比較，M市“十三五”教育規劃文本各領域政策工具選擇主要存在的問題：(1)立德樹人領域，命令型工具占比偏少(最低)、象征和勸誡型工具偏多，對于立德樹人，更應體現強制性、約束性；(2)學前教育領域，政策工具使用總數相對偏少，僅高于上海；(3)普通高中教育領域，政策工具使用總數及占比最低；(4)職業與高等教育領域，激勵型工具無(除了杭州都有)，象征和勸誡型工具使用數比重最大；(5)終身教育領域，象征和勸誡型工具使用數占比最大；(6)民辦教育領域，政策工具使用數及占比均只高于杭州，此外，激勵型工具無，系統變革型工具無；(7)教育國際化領域，象征和勸誡型工具偏高(最高)，能力建設型工具、系統變革型工具都無，在4個城市中，M市只使用了2類工具，北京、上海使用了全部5類工具，杭州使用了4類工具；(8)教育信息化領域，缺少系統變革型工具(還有杭州)；(9)教師隊伍建設領域，缺少激勵型工具(見表8)。

表8 M市、北京市、上海市、杭州市“十三五”教育五年規劃文本政策工具選擇情況(分領域) 單位：項

四、總結分析與政策建議

(一)總結分析

通過對M市教育五年規劃文本政策工具選擇的歷史比較分析、與國家及省規劃文本的橫向比較分析、與教育發達城市和同類城市規劃文本的橫向比較分析，發現當前M市教育五年規劃文本在政策工具選擇方面主要存在以下問題：從文本的整體性來看，存在象征和勸誡型工具占比過高、能力建設型工具呈減少態勢、系統變革型工具過少、激勵型工具缺失等突出問題，規劃文本以口號式話語占主體，擠壓了規劃文本的創新性、激勵導向性等信號；從各領域政策工具的使用情況來看，存在政策工具使用結構不合理、使用不恰當等突出問題，即政策工具與政策內容之間較為不協調，降低了政策工具的效用及規劃文本整體的編制質量。

造成上述問題的主要原因在于：一是教育行政部門對行政績效考核的規避；二是教育政策創新性不足，特別是以規劃編制為抓手系統推動教育變革的主動性與意識不強；三是教育科研隊伍對科學編制教育規劃的支撐力不足。

(二)政策建議

1.加強教育科研隊伍建設

教育科研人員是編制教育五年規劃文本的核心團隊?！督逃筷P于加強新時代教育科學研究工作的意見》提出：“教育科學研究是教育事業的重要組成部分，對教育改革發展具有重要的支撐、驅動和引領作用。……教育科研隊伍是教育科學研究的第一資源?！奔訌娊逃蒲嘘犖榻ㄔO，不僅應搭建教育科研人才成長平臺、完善人才成長機制、完善成果表彰獎勵制度、加強梯隊建設等，更應建立教科研部門與教育行政部門間常態化的服務機制、政府購買教育咨詢服務制度等。

2.重視教育規劃編制工作，提高規劃編制的科學性

(1)重視教育五年規劃編制配套制度體系建設。一是在市教育行政部門成立由局主要領導為組長、各處室負責人為成員的教育五年規劃編制領導小組，凝聚各方力量為破解教育改革與發展難點提供建議。二是建立以教育五年規劃為主要指引來編制年度教育工作計劃的制度，提高教育五年規劃與年度教育工作計劃的統一性和協調性，讓教育五年規劃真正發揮其綱領性、指引性的作用。三是建立規劃編制意見征詢與采納制度，確保在尊重學術觀點的基礎上合理提出修改意見與建議，避免行政思維對規劃文本編制的過度干預。

(2)加強規劃編制前期研究與過程性研究工作。教育五年規劃編制人員應加強對M市教育發展現狀及未來改革方向的研究，包括對正在實施的五年規劃文本進行中期評估研究、終期評估研究，加強教育發達城市及同類城市的教育比較研究，加強上級政策文件學習與研究，加強教育改革與發展的熱點、難點問題研究等，以此提高規劃編制的科學性。

3.提高規劃文本政策工具使用的適切性

政策工具服務于政策目標,是政府在部署和實施政策時擁有的實際方法和途徑。[14]政策目標以政策內容的形式進行闡述，因而政策工具本質是服務政策內容的，政策工具只有與政策內容相適切，才能充分發揮政策工具的效用?！霸谡吣繕舜_定后，需要對政策目標、政策資源、政策環境等進行綜合考量,合理選擇、組合使用政策工具”[15]。對市級教育五年規劃文本而言，其政策工具的選擇，應結合各級各類教育的公共服務屬性、供給主體、發展現狀等因素綜合選擇，其中：立德樹人領域，以命令型工具、象征和勸誡型工具、能力建設型工具為主，其他工具為補充；學前教育領域，以能力建設型工具為主，其他工具為補充；義務教育領域，以命令型工具、能力建設型工具為主，其他工具為補充；普通高中教育領域，以能力建設型工具為主，注重激勵型工具、系統變革型工具，其他工具為補充；職業與高等教育領域，以能力建設型工具、系統變革型工具為主，注重激勵型工具，其他工具為補充；終身教育領域，以能力建設型工具、象征和勸誡型工具為主，注重系統變革型工具，其他工具為補充；特殊教育領域，以能力建設型工具、命令型工具為主，其他工具為補充；民辦教育領域，以命令型工具、能力建設型工具為主，注重激勵型工具、系統變革型工具，其他工具為補充；教育國際化領域，以象征和勸誡型工具為主，注重能力建設型工具、系統變革型工具，其他工具為補充；教育信息化領域，以能力建設型工具、命令型工具為主，注重系統變革型工具，其他工具為補充；教師隊伍建設領域，以命令型工具、能力建設型工具、象征和勸誡型工具為主，注重激勵型工具、系統變革型工具；教育經費領域，以能力建設型工具、命令型工具為主，注重系統變革型工具，其他工具為補充。