共青團參與基層治理的探索與精進

丁 宇 汪 紅

（武漢科技大學 文法與經濟學院，武漢 430065）

社會治理需要多元主體共同參與，從而發揮多種主體的優勢，形成多元治理合力。中國共產主義青年團（以下簡稱“共青團”）是我國共產黨領導下聯系青年、服務青年、發展青年的先進群團組織。共青團中央委員會于2021年12月31日頒發的《中國共產主義青年團城市基層組織工作規定（試行）》中明確要求：貫徹落實習近平總書記關于青年工作的重要思想，進一步加強基層團組織建設，充分發揮團組織的政治功能和社會功能，團結和帶領團員青年在推進城市基層治理體系和治理能力現代化中切實發揮生力軍和突擊隊作用。共青團在聯系青年群體中具體天然的優勢，積極參與基層治理可以因應社會治理的現實需求。尤其在新冠肺炎疫情常態化復雜化的當下，共青團參與基層治理具有更加重要的現實意義。

一、問題的提出

當前學界普遍認為共青團應該參與基層社會治理，但共青團在參與社會性事務時，也需要對自身做一些調適與發展，這些調適與發展是提升組織參與能力的關鍵。

首先，基層治理呼喚共青團等群體組織參與。學界認為基層治理的社會化是治理創新的重要導向，也是近年來一項重要的制度性變革。在當前中國深化轉型發展的情境中，基層利益關系多元變動，治理問題紛繁復雜。基層治理難度不斷加大，表現在內部橫向聯動性差、府際縱向銜接性差、人力資源穩定性差、政社關系互動性差等方面。在現實的治理實踐中，任務繁重、監督多元的運行模式使基層治理容易陷入治理倦怠。為緩解這一情況，就需要基層治理有相當的人員儲備，并可以及時獲取外部力量的支援。尤其是在應對突發性情況時，迫切需要較為穩定的人力資源儲備，特別是青年人力資源。因此，在基層治理中預存穩定可靠的人力資源是提升基層治理的關鍵，而共青團的青年資源恰恰可以成為基層治理的最優選擇。

其次，組織角色的變革是共青團參與基層治理的主要切入點?？梢詮睦砟钪?，轉變共青團參與治理理念，調整組織功能的發展方向，建立共青團社會組織建設的原則和思路，明確組織的發展定位發揮好共青團關鍵載體的作用。在組織的發展定位上，學界傾向于將共青團發展為某種社會組織，譬如樞紐型社會組織。這類社會組織的特征是組織形式完備，與政府間的合作基礎良好，社會動員能力較強，社會治理經驗相對豐富。同時還可以改革組織原有架構、運行方式。共青團在原有組織機構設置上，可以由單一、垂直型，向多元化、網絡化轉變。共青團工作方式也要由傳統組織化動員向社會化、網絡化動員轉型。這種改革方式帶有去行政化的色彩，屬于社會共治的改革思路?；蛘邔⒍嘣黧w合作的社會共治理論引入群團組織轉型研究中，通過組織行為邏輯轉型，在當前社會治理中發揮共治的核心效用，實現共同治理的目標。再者，在青年社會組織不同成長階段，共青團分別扮演儀式參與者、前臺指揮者、中臺協調者以及后臺成就者的角色，發揮著重要作用。另外，在組織功能上，根據社會治理現代化的現實需要和共青團組織的群團屬性，共青團在社會治理中的功能主要概括為政治功能與社會功能。一個組織的發展根本上依賴于組織可提供的功能，這兩類功能為共青團參與基層治理奠定參與基礎，但是具體功能的展開運行形式還有待加強。

組織功能的創新是共青團改革發展的主要著力點。首先，在組織工作的路徑方法選擇上進行創新。這個并非只指某種具體方法的創新，而是從理念、技術和制度三個層面進行選擇，具有整體性和系統性的創新特征。其次，在志愿服務方面拓展創新領域。充分挖掘社會資源，構建青年志愿服務工作網絡和共青團內外雙向聯動，拓展新的志愿服務途徑。在共青團工作方法和志愿服務板塊的新探索，可以為共青團參與基層治理提供一些可操作性的改革思路。再者，在加強黨團關系上開拓創新。有學者強調作為中國共產黨助手和后備軍的中國共青團，必須始終堅持黨的領導，堅持把幫助青年確立正確理想、堅定信念作為首要任務，發揮共青團橋梁紐帶作用。在加強黨團關系上進行創新，既能夠保持共青團自身特色，也能夠充分發揮共青團參與基層治理的優勢，這為共青團在新時期的新發展提供了新思路。

縱觀目前的研究動向，無論是轉變理念，還是改變組織原有運行方式、創新性發展都為共青團參與基層治理提供一些參照。尤其在創新性發展的思路上，為共青團參與基層治理提供了靈感，而且良性運轉的共青團會帶動青年工作的穩步發展，促進青年健康成長。但學界關于共青團的改革方式，基本存在兩個研究偏向：一是對共青團的認知側重于政治組織，對組織的理念、定位關注較多，而對于共青團參與基層治理的功能發揮研究較少。二是對共青團參與社會治理存在共識，對組織參與基層治理的優化，傾向于向社會組織靠攏，一定程度上忽略共青團自身的特性，對共青團組織的參與狀態以及組織行動模式的相關研究也較少。本文在提出共青團的政治組織導向和社會組織導向的基礎上，試圖尋求共青團政治性與社會性的平衡，強調共青團在參與基層治理時需要保持組織自身特色。同時參考社會組織在參與社會治理中的優秀模式，不斷增強和保持共青團的政治性、先進性、群眾性，充分發揮黨的助手和后備軍作用。

共青團誕生于革命時代，在不同歷史時期都肩負了重要使命。當下的基層社會治理需要各方協力配合，學界對共青團創新性的思考可以為共青團參與治理帶來啟發，但是這些創新性的探索是否可以運用在共青團參與基層治理當中，還需要一些考證。另外，共青團參與基層治理的經驗稍顯不足，對于組織參與模式的選擇和自身適應性也應有所思考。針對共青團現有的改革導向，已有的發展是否可以完全解決傳統參與時遺留的問題，如何增強組織的適應性和現實參與效力，都亟待解決。

基于此，本文力圖厘清共青團參與基層治理的邏輯，把握共青團參與基層治理的現實狀態，明晰共青團當下已有的參與優勢。文章主要側重于解決兩個問題：一是分析共青團參與基層治理是否解決了傳統參與的不適應性；二是在保持組織自身特色基礎上，如何進一步完善共青團參與基層治理的功能與模式，強化組織的適應力。解決這兩個問題，不僅可以提升共青團實踐治理能力，協助政府機構處理好公共事務，還可以更好地發揮群團組織的社會效用，更全面地滿足社會訴求。

二、共青團參與基層治理的邏輯

（一） 共青團參與基層治理的基本邏輯

習近平總書記在黨的十九大報告中進一步強調“打造共建共治共享的社會治理格局”。這在新時代是社會主義本質及尊重人民群眾主體地位的重要體現和實踐展開。那么，為進一步完善社會治理格局，要實現有效培育社會力量的目標，關鍵在于賦予社會組織充分的發展空間，厘清社會組織的參與思路，形成有效的雙向互動機制。

根據奧斯特羅姆提出的多中心治理理論，社會公共事務的管理過程中，政府不是單一治理主體。這是一種多元主體參與社會公共事務的管理，建立政府、市場、社會三維框架下的多中心模式是該理論的治理基礎。多中心治理理論關注單一主體治理的缺陷，同時肯定社會性質的自主治理、自發組織的有效性，具有一定的理論參考價值。但需要強調的是本文所擷取的多中心治理理論，并非一味地簡單套用，而是依據本國基本國情和社會需要，強調發揮政府機構的主導性作用，同時重視社會組織在基層治理中的作用。在基層治理更趨復雜的現實背景下，各方力量的積極參與及功能發揮對于優化治理機制、提高治理效能顯得十分必要。因此，參照多中心理論，結合我國國情，共青團參與基層治理應該摒棄傳統治理方式的弱點，重點發揮共青團功能多元的優勢，通過組織動員青年群體參與更加廣泛的社會事務管理，促進基層治理效能的全面提升（詳見圖1）。

圖1 共青團參與基層治理的基本邏輯圖

（二） 共青團參與基層治理的行為邏輯

圖2 共青團參與基層治理的行為邏輯

共青團的組織功能具體表現在以下三個方面：首先，共青團的社會基礎功能。共青團是一個有著光榮歷史和優良傳統的先進青年的群眾組織，社會基礎深厚，黨團關系緊密，擁有密切的群眾關系，具備顯著的群眾影響力，這就相當于儲備生產力。共青團在青年學生中還著重發揮教育引導等育人功能，進一步強化了其社會基礎功能。在多中心治理理論中，組織基本的人員儲備是發揮治理效能的基礎。共青團可以提供一定質量和素養的青年力量，這是其他社會組織所無法比擬的，深廣的群眾基礎通過共青團組織可以轉化為基層治理中的治理效力。

再者，共青團的社會服務功能。“在多中心治理結構中，多中心可以為公民提供主動權，組建許多個治理當局”。共青團作為參與治理的當局者，在社會建設中發揮組織、協調等服務功能。這類服務性質的功能，尤其在基層治理中需要組織長期應對時，由于多中心服務和治理機制存在，使得每個公民能夠在多個組織中獲得有效服務，緩解擁擠，這也是我國基層社會治理中需要補給的功能。

最后，共青團的社會整合功能。共青團組織在政策制定和權益維護中擁有利益協調和社會整合功能。多中心強調決策中心下移，決策以及控制在地方和基層多個層面展開，從微觀和宏觀層面強化決策的民主和有效，從而協調整合社會資源。這類功能的常態化發揮，在必要時可以成為應急社會資源，充當核心部門的有力助手。

發揮共青團組織功能的聚合作用，同時也必須關注原來共青團與青年之間存在的單一線性關系可能帶來的片面影響。任何主體之間只有建立一定的基礎關系，才會相互作用。當前，我國基層社會治理理念的內核主要是構建各種組織與社會之間的復合式關系，盤活當前組織的余量，強化群團組織的社會能力。若組織的發展導向單一，對內與對外聯動方式也會單一化，組織的工作范圍過窄，很難提供社會需求，滿足基層治理需要。而且，如果外部環境快速變化，也可能直接使組織在基層治理中難以自洽。

另外，組織的政治聯系功能是組織的優勢，也會在一定的情況下使組織功能呈現行政化傾向。此處的行政化并不意味著政治化，共青團帶有的政治特征是其組織的靈魂。組織在人事、資源和運行方式各方面，慣性向政府體系靠攏，對于行政機構有一定依附性，組織的行政屬性也必然會加強，缺乏組織應有的獨立性與自主性。共青團的政治特征會使組織的引領性更強，但在基層治理中會使組織的功能偏向于行政化。而行政化意味著固定化，使組織功能在現實治理中存在一定滯后狀態，削弱共青團作為群團組織的實踐性。

總之，共青團特有的功能決定了其可以有效參與基層治理，實現組織發展與善治的共同目標。探析共青團參與治理可能存在的不適應性，揚長避短，才能促進共青團更加高效地參與基層治理。需要強調的是，我們對于共青團組織職能的分析并不是要完全剝離共青團原有的功能特征，也不是按原有的認知把共青團的職能范疇完全歸納在青年范圍內，而應該在新的社會治理需求中尋求組織功能的新突破，深入挖掘共青團參與基層治理的潛力。

三、探索與轉變：共青團參與基層治理的發展

在快速變遷的社會情境中，原有群團組織因素必然會成為組織角色轉變的結構性阻力，難以實現必要的社會調適與社會轉換。過去，群團組織作為國家政權的體制性嵌入，政治功能強化而社會功能弱化。而共青團囿于原有社會角色建構固化，其角色狀態轉變必然會在社會情境變遷過程中呈現出遲滯效應。所以，深究其因，梳理共青團過去參與治理的狀態，凸顯共青團新時代的角色定位，才能提升共青團參與基層治理的效能。

（一） 過去的角色狀態：脫嵌與錯位

在傳統的社會管理中，為適應管理的需要，共青團所發揮的政治功能較強，社會功能偏弱，而且沒有成熟的社會參與渠道，這使得共青團在參與基層治理時難免表現出不適應狀態，凸顯出一種“外部?脫嵌”“內核?錯位”的綜合組織特征。

首先，組織的“外部?脫嵌”狀態，是指正式組織具備一定功能，在實踐功能時顯現出不適應性的狀態。這種狀態下的組織有兩個表征：一是組織具備承擔任務所需的功能，但在實踐轉化中，功能的效用發揮存在問題，沒有實現預期效果。二是組織承擔任務時，缺少承擔相應任務的功能，或者未構建合理的參與渠道，使組織自身處于有待完備的一種不協調狀態。當組織處于這兩種狀態時，即可以被認為該組織處于脫嵌狀態。共青團在參與基層治理時，因其功能偏向和歷史發展，脫嵌狀態有所顯現，具體表現為兩個方面：一是指共青團存在參與承擔治理任務的功能，但在實踐轉化時，轉化效果不理想。譬如踐行社會基礎功能時，共青團擁有廣泛的群眾基礎，但是沒有很好地發揮其組織功能，對青年群體的主導作用不夠明顯。二是指共青團缺少相應的功能，或者功能實施渠道有所缺失，使組織承擔任務時，體現出不適應、不協調狀態。譬如踐行社會服務功能和社會整合功能時，面對青年志愿服務的發展潮流時，缺乏必要的抓手；面對突如其來的公共衛生事件，還缺乏應有的組織準備和必要的組織手段，不能有效聚合青年群體的力量，展現青年群體的青春活力，形成服務社會的有生力量，提供更多更好的自我服務和社會服務。

其次，組織的“內核?錯位”狀態，是指組織在承擔任務時，組織的功能發揮與實際需要不對稱、功能的供給與現實需求不匹配以及功能供給與現實需求需要調配的三種狀態。在傳統的社會管理中，共青團的錯位狀態主要表現在組織功能的供給與現實需求的匹配性有待調配。譬如政治功能較強、社會功能較弱的組織特征，決定了其活動形式帶有一定的行政附屬性，且常局限在傳統的認知層面，活動形式相對比較死板，不能有效地貼近青年、貼近社會、貼近百姓、貼近生活。為進一步深化參與能力，改變這種錯位狀態，群團組織必須理清需求，占據主動，積蓄匹配力量來承擔治理任務，協助核心機構更好地處理社會事務，有效參與基層治理。

（二） 參與狀態的轉變：凝聚與建構

新時期，為實現組織能力的提升，共青團開展了組織功能的自我調整，對自身社會角色的認知發生了較大轉變，進而在凝聚力量、建構制度方面做出了有益的探索。

首先，加強引領凝聚，密切與青年群體的聯系。新時代共青團對新興青年群體“引領凝聚”的科學內涵包括政治引領、思想引領和價值引領三個方面。創新共青團身份認同，以政治認同、組織認同、身份認同和職業認同為目標，引領青年群體，加強與青年群體聯系。另外，在強化話語權方面，應主動結合新興媒介，開展豐富多彩的新媒體宣傳渠道。尤其在高校，共青團以媒體平臺為陣地，規劃話語內容、創新話語方式、轉變話語風格，助力共青團話語吸引力的提升，充分發揮高校共青團在思想引領、組織動員、服務青年、維護青年權益的基本職能，有效提升共青團的組織凝聚力。

其次，建構組織制度，挖掘共青團的新功能。根據新形勢新需要，團中央建構了許多新的組織制度。譬如街道可以依據工作需要，經同級黨組織和上級團組織的批準，設立街道團的工作委員會或基層委員會，城市團組織可以創新組織方式，將青年社團作為團的建設和工作的重要組織依托，同時加強與新業態、新就業青年群體之間的聯系服務和引領，積極推動青年群體參與城市基層治理中。這些新的組織架構與領域為共青團的發展設定了新目標，也是共青團未來結合社會實踐需要努力的新方向。

四、調配與融入：共青團參與基層治理的精進策略

共青團已有的良性發展對于其參與基層治理提供了基礎，其凝聚力和認同意識的強化進一步拉近了與青年的距離，組織的新功能也為參與基層治理提供了新的渠道和機制。但是，共青團參與基層治理的實踐尚未成熟，改革中還面臨較多的困難，參與基層治理兼具機遇與挑戰。為了解決脫嵌和錯位的問題，我們需要由內而外、由表及里地進行更深入的分析，從而更有效地推進組織的功能調配和融入，提升組織軟實力，以更穩健的狀態參與到基層治理中。

（一） 功能調配

脫嵌與錯位狀態的出現，究其原因是由組織功能錯位所導致的。為改善參與能力，共青團應該對組織功能進行調配。共青團的功能調配并非完全拋棄組織原有的功能，也不是完全照搬非營利組織的社會性質功能，應將實際治理需要考慮進來，審慎式調配與運用?；诖诉壿嫞睬鄨F組織功能的調配可以從四個方面展開。

1. 組織功能的尺度調配。尺度是制圖學中的概念，在這里“尺度”指共青團參與基層治理時功能發揮的視野范圍。在基層治理中，共青團的參與功能不是偏向單一化、固定化，而是在一定程度上擴充功能的尺度，使其在不同的層次上充分發揮。尤其基于基層治理不同的需求，共青團組織功能的尺度調配是必要的。功能的尺度調配應依據不同社會場景中的需要以及社會多層尺度分布，對功能進行特定的分化和層級重構，有效地抓住組織功能發揮在各域間的聯系，把握組織功能尺度，使組織功能分化的同時兼具實際組織效用。

2. 組織功能的程序調配。程序是一種既定概念，這里的程序調配是指組織中核心要素之間的相互關系，以及要素發揮的基本邏輯。在組織功能的程序中，如何靈活調配現有功能或者補給相關功能，如何發揮效用最大化，都是共青團增強參與適應力應該思考的方面。在組織的社會功能上，共青團可以提煉出組織的主要社會功能，高效排列功能發揮的頻次，譬如動員社會資源、提供公益服務、社會協調與治理以及政策倡導與影響等。依據功能發揮頻率，調配組織的功能要素，對組織功能進行反饋和優化。通過反饋程序，進一步發揮組織的協調與引領能力，促進參與過程的高效。

3. 組織功能的績效調配。功能的績效是對功能發揮作用的評估，組織的精干高效除了組織結構的流暢度，還依賴于組織功能的有效率。而組織功能的績效調配則是提升組織功能有效率的可觀途徑。共青團組織功能的傳統績效主要依據組織科層制度來評定，組織功能的實際效力通過績效高低來顯現。在績效調配中，這是改善組織脫嵌狀態的關鍵。警惕組織的行政化績效，不能以一種新的行政化去替代舊的行政化績效，必須對組織績效評定制定多元指標，適當引入競爭機制、參與機制等方式，使執行群體的參與感強，提高組織功能績效產出，提高主動參與基層治理的積極性。

4. 組織功能的特質調配。組織功能的特質是指具備高度穩定性的組織特征，這些特征在功能調配中需要發散影響和擴大特征范圍。共青團明顯帶有組織優勢與鮮明屬性，并具備青年群體主導、黨團一體的個性特征。在積極參與基層治理的導向時期，必須對共青團組織功能特質加以擴充，實質提升組織的功能影響力。組織功能的個性內涵主要與組織外顯特質有關，擴大組織功能個性內涵，可以實現調配組織外顯特質。譬如在社會性、服務性個性特質添加，推進組織在原有黨團色彩基礎上繼續衍生發展，把握新的話語空間和行動組織，形成新的活動空間，加強與廣大青年主體的聯系，呈現組織的包容性與時代性，為組織后續參與治理積蓄力量。

（二） 柔性融入

柔性融入是與剛性嵌入相對應的概念。剛性嵌入是指組織出臺若干硬性規定或強制性要求，強力介入社會事務，實現組織與事務的緊密結合，進而實現組織目標的工作方式。而柔性融入是指通過若干潤物無聲的舉措，根據實際需要，推動組織工作落到實處，使相關工作成為組織自覺自愿的主動行為。共青團的組織特征決定了其參與基層治理，不可能采取剛性嵌入的方式，而是借助已存在的相關架構進行功能要素、創新方式、具體內容等方面的柔性融入，進而為發揮各種治理主體的合力而助力，全面提高治理效能，獲得比剛性嵌入更優的實際參與效果。

對于共青團而言，柔性融入模式是搭建組織參與基層治理的橋梁，也是實現治理參與常態化的現實選擇。同時，適應基層治理成熟后固定下來的板塊可以為組織的職能提供補充內容。在建立共青團柔性融入社會治理的模式中，需要從四個路徑進行融入，分別是社會動員融入、話語關系融入以及服務關系融入和聯合行動融入。

首先是組織的社會動員融入。共青團帶有明顯的科層化體系特征，組織動員能力較強，可以將組織制度、人員、資源等要素進行整合，進而提升組織的有效動員力。在基層社會治理中，組織參與治理人員來自常規動員和社會性動員，共青團能夠有效扮演社會性動員角色，分擔社會性動員責任，形成常規動員與社會性動員的雙向結合，進而實現共青團的組織動員融入。

其次是組織的話語關系融入。組織的話語關系融入是一種非正式體系的融入，話語構建作為社會治理重要的融入項目，是提升基層治理效能的載體。賦能共青團在社會治理中的話語體系，通過合法性承載途徑，獲取政府主導下的組織信任，采用塑造典型組織與構建認同效用雙重手段，實現組織的實際融入治理，提升治理內在動力。

再次是組織的服務關系融入。共青團組織屬性帶有社會性，在社會治理中理應承擔一定的社會服務，共青團服務關系的融入主要通過直接提供社會服務和政府委托兩種關系融入。組織直接提供社會服務是依托社會實際需求，因地制宜設置服務。政府委托的方式類似于市場中的委托?代理關系的運用，將適宜的社會性服務事務委托給當地共青團組織，共青團組織實際上分擔政府部門公共事務，扮演代理角色，轉化服務的落地實踐。

最后是組織的聯合行動融入。共青團在地方政府的主導下參與基層治理，同時依托自身優勢，通過鏈接各類社會組織（如企業、非政府組織、志愿者組織等）構成多元合作、相互支撐的關系，從而形成地方政府主導下的基層多元治理格局。在各組織間的融入合作模式可以借鑒和利用機構集體行動框架（Institutional Collective Action Framework，ICA）分析。在ICA理論框架下，關于合作關系的具體分析中，側重于關注兩個維度，即合作關系的復雜性與如何產生合作關系。在這兩個維度范圍中，共青團組織可以基于合作關系的復雜程度，將組織集體行動細分為三類（詳見圖3）：（1）關于單一社會問題的雙邊合作，（2）多邊合作，（3）針對復雜社會問題的跨層次合作。依據不同程度的社會問題選擇不同類型的合作方式，譬如雙邊、多邊、跨層次合作。

圖3 共青團集體行動聯合參與路徑圖

在ICA理論框架指導下，根據共青團在執行過程中具體的合作互動關系，組織間的互動關系可以分為三類：（1）嵌入性的關系，這類合作關系多為雙方自發式的嵌入；（2）合約性的關系，在社會網絡中的不同機構組織通過合約的形式來促進合作和集體行動；（3）授權性的關系，在此類情境中，地方政府或更高一級的政府機構通常通過統一計劃和集權的模式來統一協調社會政策網絡中不同組織的集體行動。

共青團組織通過社會動員、話語關系、服務關系以及聯合行動的要素融入，復合機構集體行動框架機制，形成縱橫雙向參與脈絡。針對集體行動中不同的社會問題，打通嵌入、合約、授權三種關系的融入渠道，主動響應政府需要，滿足社會性需求，構成縱向融入脈絡。另外，共青團可以著重于主動聯合其他社會性組織，搭建機構集體行動框架，構成橫向融入脈絡。利用橫向脈絡，整合社會資源，強化社會組織間溝通與合作，通過合約形式或者互相授權，靈活選擇參與模式，實現與其他社會組織的合作與聯合，通過社會性聯合發揮更大社會性效用，多元化滿足基層治理需要，進而構建組織聯合行動治理模式。