復雜系統理論視角下普通高中辦學自主權落實的審思

李子彥

（泰山學院 教師教育學院， 山東 泰安271000）

一、問題提出

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》）、《中國教育現代化2035》和《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022 年）》均強調“推動普通高中多樣化發展”“鼓勵普通高中辦出特色”。 2019 年國務院辦公廳印發《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》，再次明確提出“到2022 年普通高中多樣化有特色發展的格局基本形成”。 普通高中特色化發展實現的關鍵在于學校辦學自主權的充分下放，否則特色化發展難以實現［1］。 普通高中學校只有擁有充足的辦學自主權才能依據法律法規制度、教育方針和政策，遵循教育規律，視自身辦學現狀有針對性地開展校本管理，特色發展。 個體學校特色化發展又是以普通高中教育多樣化建設為基礎的［2］。 《綱要》明確提出：“擴大普通高中及中等職業學校在辦學模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學、服務社區等方面的自主權。”但是，實踐中，學校辦學自主權始終沒有走出“一放就亂，一收就死”的怪圈。 辦學自主權沒有落實到位，普通高中所擁有的辦學自主權依然有限。 究其原因，既有研究主要聚焦于政府高度集權的教育管理體制，認為政府教育管理存在越位、缺位和錯位嚴重的問題［3］。 有研究認為，在已有制度框架下，高中校長缺乏辦學自主權，在人財物、招生、課程改革、內部治理、升學等方面的自主辦學空間極其有限，推動學校多樣化改革缺乏政策保障［4］。 另有學者認為，從整體上來看，政府仍然牢牢地掌握著高中教育辦學權，幾乎壟斷著整個高中教育辦學，譬如學校的人事、教師職稱改革、經費投入、校長任免甚至日常的教育教學及其改革等［5］。 政府包辦教育，限制了普通高中學校發展類型與規模，導致學校缺乏辦學自主權，無法適應社會環境的變化，使學校在外部運作及內部管理上缺乏競爭力［6］。 普通高中的管理體制重統一管理、輕多元共治［7］。 實踐證明，普通高中辦學自主權的落實是一項政府與學校互動、市場驅動、社會推動及多方協同的復雜系統工程，涉及政府、學校、社會、教師、學生、家長等多元主體及其利益訴求，絕非一蹴而就，應堅持系統思維，充分認識其復雜性。 對此，既往研究鮮有從復雜系統理論的視角來審視。 本文嘗試從復雜系統理論的視角，著力探究普通高中辦學自主權落實的復雜性，以期進一步推進其有效落實，從而促進學校自主發展、自主管理，滿足社會公眾公平優質和多樣化的教育需求，實現普通高中公共教育利益最大化。

二、普通高中辦學自主權落實的復雜性分析

（一）復雜系統理論及其核心觀點

學界一般將20 世紀誕生的耗散結構理論、協同學理論、混沌理論、自組織理論等統稱為復雜系統理論。 該理論旨在探索世界復雜性，揭示自組織演化規律，突破傳統部分思維方式，強調整體思維方式，打破簡單因果論和線性論，主張有機的、非線性的和整體性的研究范式，為解決自然科學和社會科學中的諸多問題提供了新策略。

復雜性是系統的一種屬性，既體現為系統的多樣性和無序性，又表現為系統的同一性和有序性。 復雜系統理論的核心觀點：其一，強調開放性、非線性、整體性與非平衡性；其二，強調協同，組織中各個部分合作產生的生產力大于每個部分獨立作戰時的生產力之和；其三，強調自組織性，系統本身內部能夠自行組織、自行創生、自行演化，能夠自主地從無序走向有序；其四，強調涌現性，系統的性質和功能不是由組分的性質和功能簡單疊加而成，而是在組分的相互作用的基礎上產生出新的性質和功能；其五，強調相關性，系統中相互關聯的要素相互作用、相互聯系和相互制約，同時受系統外部環境的影響與制約；其六，強調原動力源于系統內部，而不是外部［8］。

（二）普通高中辦學的復雜性分析

“教育是聯結人和社會的紐帶，是人類每一個文明社會和個體人生旅程所不可或缺的東西，是一種人類社會所特有的更新性再生系統，可能是人世間復雜問題之最。”［9］普通高中教育和普通高中學校的發展受多重因素疊加的影響，具有多樣性和不確定性。 普通高中教育目標和任務、教育對象、教育處境、受關注度等諸多方面都具有復雜性［10］。

首先，從普通高中教育的產品屬性來看，它具有消費的競爭性和收益的排他性，屬于準公共產品，這一本質屬性決定了普通高中教育以政府供給為主，其他供給方式為補充。 當前義務教育財政撥款相對充足，高等教育經費不僅來源于財政撥款和學費，高校還可以通過自籌、校辦工廠、校友捐贈等渠道獲取經費。 普通高中經費保障嚴重依賴于地方的經濟發展水平和財政實力，區域間政府財政支付能力和政府教育支出意愿存在一定的差距，這勢必導致普通高中教育經費總量的不均衡。 “十四五”期間，高中經費保障仍將在投入的充足性、渠道的多元性以及地區間和區域內的均衡性上面臨巨大的挑戰和困難［11］。 調研過程中，一位縣教育局結算中心負責人向筆者介紹了當前普通高中辦學經費的窘境：“高中學校的收入就像一個蓄水池一樣，以前是好幾個水龍頭往里面注水，比如學費、擇校費，復讀生費、補課費等，現在政策只允許收學費，就等于只有一個水龍頭注水了。 政府把上述收費項目取消，并沒有相應的配套措施來彌補這個缺口，財政投入也沒有增加。 學校開支只增不減，維持收支平衡較為困難。”當前仍有一部分普通高中受到欠債的困擾。 “合理的經費投入機制尚不健全，普通高中債務問題尚未得到有效解決。”［12］從辦學經費來看，普通高中是整個教育體系中最為薄弱的環節，這就意味著辦好普通高中需要發揮多元主體的協同效應。

其次，從普通高中教育的培養對象和肩負的任務來看，具有復雜性。 普通高中教育的根本任務是立德樹人，促進學生全面而有個性的發展。 肩負著為成人做準備（人格教育）、為未來公民做準備（公民教育）、為終身發展做準備、為升學做準備、為就業做準備等多元目標和任務［13］。 高中生心理發展逐步成熟但易沖動，思維敏捷活躍，叛逆思想和行為表現明顯，各自有著不同的思想觀念、價值取向、人格尊嚴、多樣需求和獨特個性。 但是，當下“千校一面”“千人一面”“模式化應試”很大程度上扼殺了學生主動創新的意識和探索未知的勇氣，與培養能夠擔當民族復興大任的時代新人的目標相去甚遠。 在學生主體性得到充分認可和發揮的時代，普通高中育人方式需要調整，為學生的終身發展奠定基礎［14］。 但是，學校推進育人方式改革面臨現實挑戰，其中一個重要的方面就是政府與學校間的權責邊界不明晰，政府弱化學校的自主權限，學校缺乏足夠的育人自主權，學校育人實踐遭遇教育政策供給與實施偏誤頻發。 對于“升學率”等辦學指標的追崇和設定導致學校長期處于“內卷化”的境遇，缺乏相應的創新意識和創新能力［15］。

最后，從普通高中教育的社會關注度和回應性來看，作為連接義務教育與高等教育的紐帶，普通高中教育直接關聯著中考和高考，在各級各類教育中受關注的程度最高。 當前義務教育后實行中考“普職分流”“普職比大體相當”的教育政策，這就意味著每年有相當一部分初中畢業生無法接受普通高中教育，而不得不接受中等職業教育。 2019—2020 年全國普通高中教育和中等職業教育在校學生數據統計如表1 所示。

表1 2019—2020 年全國高中階段在校學生數據統計

各省各地區的普職化會有一定的差別。 由于種種原因，家長和社會對中等職業教育的認可度仍然很低，而大多都青睞普通高中教育，希冀子女通過接受普通高中教育讀大學，提升人力資本，改變命運，打破階層固化。 “普職比大體相當”對于一部分初中生來說無異于剝奪了他們向上流動的機會，繼而引發與加劇家長和社會的焦慮，甚至導致“中考焦慮”遠超“高考焦慮”。 在新的形勢下，看似簡單的普職比例關系，其實已經上升為一個難以回避的階層分化與流動的社會問題［16］。

新高考改革增加了高中學校的選擇權和決策權，同時賦予了學生更多的選擇權，促進其個性化、多元化發展。 學生的選擇權表現為學生選課和選科的權力。 然而，在實踐中，一方面，選課出現功利化現象。 一是學校刻意誘導和限制學生選課；二是學生投機選課。 另一方面，學生選科帶來與之緊密相連的走班教學問題，打破傳統的分班制，甚至形成一個學生一張課表現象。 新高考方案“3+1+2”模式，可以為學生提供12 種不同的選考科目套餐。 由于學校教室、師資等資源配置不能滿足所需，以至于走班教學頻頻遇冷，形式化問題嚴重。 這些問題表面上來看歸因于新高考的選考機制，實質上是高中利益相關者強烈的“升學”“升學率”欲求心理所致［17］。

師資短缺表現為兩方面：一是學科教師缺編嚴重。 以地理學科為例，江蘇某國家級示范高中缺編8 人，另一普通高中高一14 個班級只有1 位地理教師，要么4 個班一起上大課，要么上視頻課，教師超負荷工作，教學質量難以保證［18］。 二是教師總量不足。 有研究采用隊列要素人口預測方法，以“36 班、每班40 人”和1 ∶12．40 的師生比作為普通高中學校建設標準測算，考慮到自然減員，“十四五”期間全國需新增44．2 萬名專任教師，增量約是“十三五”期間增量的2 倍［19］。 由于高考的高利害及其功能的異化，無論是地方政府、教育行政部門、普通高中學校、社會和家長，都高度重視高考成績及其派生的“一本率”“清北率”，并將之作為評價學校辦學質量的重要依據。 這不僅關系到當地政府的政績、學校的生源和辦學資源的獲得，乃至學校的生存和發展，還關系到家長的幸福感、獲得感和安全感。 可以說，高考牽動著多方利益相關者，可謂“牽一發而動全身”。

上述問題也勢必導致新高考賦予學校在走班教學、多樣化課程開設等方面的選擇權和決策權的行使大打折扣。 社會公眾對普通高中教育的需求呈現多樣化、個性化和立體化特征，這就意味著需要滿足人民群眾對優質公平普通高中教育的訴求和需求。 正是社會公眾需求的強弱、差序，影響著普通高中教育系統中政府、學校、社區、家長等主體相互關聯的程度，相互作用的力度與運動變化的速度，支配著整個系統的存在狀態，使其必須不斷做出調整和改革，及時回應社會的關切。

（三）普通高中辦學自主權落實的復雜性分析

普通高中辦學自主權的落實具有復雜性和不確定性，是一項復雜的系統工程。

1． 普通高中辦學自主權的落實涉及多元主體

普通高中辦學自主權的落實涉及政府、學校、教師、家長等多元主體，他們都是理性經濟人，有著各自的特殊需求和利益訴求，對學校辦學自主權及其落實的認知不同，其價值觀、立場、目的和行為方式勢必表現出差異性和不確定性，從而導致辦學自主權的落實偏離其初衷。這就意味著必須依據普通高中辦學自主權落實的價值取向和目標，將其視為一個有機系統，增強協同效應，優化系統整體功能。 以普通高中學校這一主體為例，由于種種原因，國家示范高中、省示范高中、市示范高中和一般普通高中的辦學定位和使命、治理能力及行使辦學自主權的能力各異，且處于動態變化中。 因此，即便在同一時期，不同地區、不同辦學條件的學校對辦學自主權的認知和需求程度也必然不同，其擁有的辦學自主權也勢必有所差異。 從此意義上講，普通高中辦學自主權的落實具有非平衡性和平衡性，是利益相關者之間博弈的過程，特別是政府與學校之間的博弈。 這就意味著各主體應在信任的基礎上開展平等對話、協商，達成共識，形成利益共同體，共擔風險和責任，以協同治理方式推進落實。

2． 普通高中辦學自主權的落實是一個動態調控的復雜系統

“學校自主權來自政府放權。 政府對各級各類學校都要放權。”［20］但是，政府在推進管辦評分離的過程中，存在不放權、假放權、適當放權的現象。 政府通常以權力委托或權力讓渡的形式下放權力，以“明確政府教育管理權限”為由妨礙學校辦學的自主性［21］。 與此同時，普通高中辦學自主權的落實涉及主體系統、方式系統、反饋系統、監督和評價系統等多個子系統。 在辦學自主權落實的網絡結構中，利益相關者重視和關注學校自主發展需求的動態變化，希冀新的序參量出現，積極溝通協商，尋找有效的機制來促進各要素、各子系統的耦合，引導整個落實系統從模糊和無序走向清晰與有序，在不斷生成和轉化過程中達到更高的平衡，實現合作共贏。 這就意味著辦學自主權的擴大和落實存在不確定性，必須用動態發展的眼光正確看待和處理辦學自主權落實過程中遇到的各種復雜關系和不確定性，并在無序中尋找有序、沖突中實現和諧、競爭中開展協作，依法依規擴大或收回辦學自主權。 既要考慮學校自身科層制組織的特性，又要正視社會系統的復雜性。 因為“開放系統的魅力就在于很好地結合了科層理論和社會系統理論的那些合理且有價值的特征，而又回避了這兩種理論固有的傾向：趨于封閉系統的偏向和靜態的特性。 如果把學校看成一個結合了科層模式和社會系統模式的連鎖事件循環的網絡，我們就能夠對問題解決循環中的決策形成更為有效的理性認識。”［22］168

3． 普通高中辦學自主權的落實是一個需要協同的復雜性系統

首先，在落實普通高中辦學自主權的過程中，存在信息不對稱和知識的不完備現象。 辦學自主權落實的各子系統、各要素之間及其與環境之間的相互聯系和作用，總是存在著各種隨機因素、模糊因素、非線性因素的干擾，不確定性是其基本特征之一。 由于政府遠離教學第一線，政校間信息傳遞不暢和滯后，往往造成信息不對稱和扭曲，加之政府知識的不完備以及政策效應的滯后性和不平衡性，這些因素疊加導致政府對學校的認知與學校運行的真實狀況難以完全相符，于是可能會產生誤判，進而造成教育決策失真。 譬如，在教師補充方面，在既定范圍內教師總量可能已達到生師比的要求，但同時也可能某一學校存在教師結構性缺編，造成部分學科師資緊張而影響教學的情況。 然而，政府往往出于壓縮財政開支的考量而可能不再補充教師，造成“有編不補”和缺編教師嚴重同時存在的現象。 于是“政府失靈”，學校人事自主權難以落實，進而引致教育服務供給與需求脫節，供需矛盾凸顯，達不到政府管理學校的預期目標。由此可見，信息不對稱、知識不完全和情勢變動都會給辦學自主權的落實帶來難度。

其次，政府與學校之間、橫向同一層級政府職能部門之間及縱向不同層級政府間的關系沒有理順，權責利邊界模糊，權責配置失當，職權交叉重疊，加之體制機制的障礙，極易導致普通高中辦學自主權落實的動力不足，難以形成合力，效率低下。 例如，普通高中人事管理自主權中的師資管理問題，實際上已超出教育的范圍，僅在教育系統找辦法、提要求難以奏效，因為它涉及教育、財政、編辦、人事等諸多職能部門，部門之間利益掣肘，加之政府及其官員的“經濟人”特性和激勵不相容問題，協同效應難以形成。 恰如馬克·漢森（Mark Hanson）所言：“學校系統的輸入-輸出循環不可避免地要與其他組織發生聯系。 這些聯系有時可能是具有解放力量、起支持作用的，但有時會起到限制和阻撓作用……學校管理者控制不了對其組織中的事務處理起重要作用的外部系統。 學校管理者很少不受外界的影響而獨立得出結論、做出決定。學校管理者的控制范圍在很大程度上為校外那些看得見或看不見的主管、法官和官僚們的決策所限制，而那些人所考慮的重點與學校管理者是不一致的。”［22］162

三、推進普通高中辦學自主權落實的策略

普通高中辦學自主權落實的復雜性，意味著我們需要以復雜系統理論為指導，更加注重落實的系統性、整體性、協同性。

（一）系統性策略：提高辦學自主權的知曉率，完善相關教育法律法規制度體系

首先，加強和完善學校黨組織建設。 一是加強黨組織的政治領導、組織領導和考核評價領導。 要把依法依規落實普通高中辦學自主權提升到實現教育治理現代化的高度，并以之作為深化教育領域綜合改革的突破口，將學校辦學自主權的落實成效納入當地政府和教育行政部門的政績考核。 二是在普通高中學校加強黨組織領導的校長負責制。 “加強黨對教育工作的全面領導是辦好教育的根本保證，要在中小學校建立黨組織領導的校長負責制，把政治標準和政治要求貫穿辦學治校、教書育人全過程各方面。”［23］確保政府下放的權力在學校內部進行“二次放權”，保障學校辦學自主權的規范運行。 三是完善黨組織建設，發揮黨組織政治核心作用，把黨的思想政治組織優勢轉化為落實辦學自主權的優勢。 確保學校全面貫徹黨的教育方針，全面落實立德樹人根本任務，系統推進普通高中育人方式改革，著力培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。

其次，加強學校辦學自主權政策的權威解讀、宣傳和專業指導。 從系統理論來看，教育政策及其落實就是政策主體、政策客體與政策環境相互作用的結果。 任何一項政策的落實首先必須得到政策目標群體乃至社會公眾的熟知和認可。 基于此，治理主體只有對辦學自主權及其落實的公共性、價值和策略有充分的理性認知，彼此達成共識和共同目標，形成共同的規范、價值觀和公共精神，才有可能以“利益相關者”的身份主動參與和合作，分擔社會責任［24］。 而從我國相關教育政策法規來看，涉及學校辦學自主權的表述模糊和空泛，缺乏可操作性和強制性。 這極易導致治理主體對落實辦學自主權的價值、目標、執行意愿、實施策略等方面的理解存在偏差。 誠如學者所言：“在許多項目中，學校對自己擁有的權力及如何使用這些權力并不十分清楚。 大多數學校，缺乏為承擔新角色而進行的深入細致的培訓。”［25］

組織變革理論告訴我們，個體和組織面對模糊和不確定性的事物會有一種擔心和恐懼。變革是對未來事情的一種安排，是一種帶有挑戰性的安排，有很多模糊性和不確定性。 或許激發變革最困難的方面就是，隨著個人相信變革是可能的而且也是能夠達到的，用某種個人安全感來平衡讓人痛苦的否定信息［26］。 否則，將會得不到個體和組織的支持，甚至會受到他們的抵制。 筆者調研發現，部分學校怕承擔責任和后果而缺乏承接政府下放的辦學自主權的意愿。相當一部分老師擔心，如果學校在人事、教學等方面享有充分的自主權，是否會導致校長權力異化、自己工作變動或工作量增加，等等。 綜上分析，很有必要對相關學校辦學自主權的政策進行權威解讀、宣傳和專業指導，提供實施指南或操作工具包。

最后，完善相關教育法律法規制度體系。 “良法是善治之前提”。 以法治邏輯替代傳統的高度集權管控邏輯是推進落實學校辦學自主權的重要思維方式。 關于普通高中辦學自主權的表述散落在相關教育法規和規范性文件中，法律位階偏低，缺乏強制性。 為此，有必要出臺《學校法》，將普通高中辦學自主權上升至法律的高度予以實施和推進。 一方面，明確界定政府教育職能的范圍、權限、責任、行政程序和方式及手段。 明示不得法外設定權力，嚴格規范其行政裁量權，以剛性手段約束政府隨意對學校干預和濫用權力，最大限度地簡政放權。 明確規定政府如果越位、缺位、錯位、濫用和誤用權力，如何依法追究和問責。 如學者所言，依法行政要求國家應制定出臺管理政府或控制政府的法律，既要對政府確定實體規范，使其教育行政行為在法律授權范圍內行使；又要對政府確立程序規范，使教育行政行為嚴格依照法定程序行使［27］。 另一方面，明確規定普通高中學校的權利、責任和義務，一旦學校濫用和誤用權力、不依法行使獲得的辦學自主權，如何對其追究和問責。

（二）整體性策略：深化基礎教育領域“放管服”改革和教育評價改革，差異化賦權，構建良好區域教育生態

學校辦學自主權之所以難以走出“放亂收死”的怪圈，關鍵在于政府沒有把學校辦學所必須擁有的權力下放到位、部分學校沒能較好地承接、社會參與不足。 因此，落實學校辦學自主權需要在政府、學校、社會的關系框架內進行整體性思考。

首先，深化基礎教育領域“放管服”改革。 在我國政策語境下，學校辦學自主權落實的成效取決于政府放權的范圍和力度。 實踐反復證明，“教育放權改革要取得成功，必須創新教育管理體制與機制。”［28］十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》再次強調，“十四五”時期，要加快轉變政府職能，深化“放管服”改革。 這份綱領性文件體現了改革的整體性，具體到教育領域則表現為教育“放管服”改革，這是政府的“自我革命”，其價值追求是善治，實現公共教育利益最大化，辦好人民滿意的教育，核心是落實學校辦學自主權，這標志著我國教育管理體制改革走向成熟和系統化。 同時持續推進教育“管辦評”分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。 值得指出的是，教育“放管服”改革的實際效果差強人意，政府對學校依然采取過多過細的微觀管理方式，在“放”和“服”方面做得非常有限［29］。 因此，持續推進教育“放管服”改革依然是今后相當長一段時期內的一項艱巨任務。

其次，深化新時代教育評價改革，對普通高中學校差異化賦權。 毋庸置疑，政府向學校下放權力，絕不可采取“一刀切”的方式，應區別對待，采取“績效換自主”的策略，即視學校辦學水平、教育質量和治理能力而賦予其不同的自主權。 對那些辦學水平和質量高、社會美譽度高、內部治理結構完善和辦學能力強的學校，賦予其更大的自主權，反之則相反。 這就意味著，國家應抓緊制定出臺普通高中辦學質量評價標準，堅持統籌兼顧，對學校進行科學合理評價，扭轉過去以高考升學率為唯一標準對學校評價的導向，針對不同辦學類型和層次的學校，分類設計，增強教育評價改革的系統性和整體性，強化過程評價，探索增值性評價，健全綜合評價，突出以學生全面發展的培養情況作為主要評價指標，切實轉變不正確的政績觀和績效觀，著力構建政府、學校、社會等多元參與的評價體系。 在此基礎上，優化高中教育資源配置，規范招生，從而形成良性循環，區域教育生態得以改善，人民群眾的獲得感和幸福感得以增強。

最后，明晰政府與普通高中學校之間的權責。 權責對等統一是現代管理的基本理念。 實踐中，在政府與學校之間的博弈過程中，表現為政強校弱，處于嚴重的“紡錘型”狀態。 二者之間的權責配置不對等、不合理，政府職能越位、缺位和錯位現象時有發生。 “責任是權力的孿生物，是自然的結果和必要的補充。 權力所到之處，責任隨之而來。”［30］有責無權，則無法盡其責；有權無責，則易濫用權力，不能盡其責。 明確政府與學校之間的權責，是規范政府和學校權力行使、防止和制止權力失范的必然要求。 為此，應建立健全清單管理制度。 一是建立健全政府權力清單和責任清單，遵循“法無授權不可為”“法定職責必須為”原則。 二是建立健全學校的權力清單、責任清單和負面清單，明確學校辦學權利和責任。

（三）協同性策略：優化協同機制，多元共治，提升多元治理主體的能力

第一，優化普通高中辦學自主權落實的協同機制。 共生協同邏輯認為，數字化時代可以將政府、學校、學生、社會等視為一個共生的生態系統，通過先進的技術賦能實現一體化合作，打破部門壁壘，整合學校內外部資源，實現生態系統效率的最優化。 如此，將給學校帶來更大的增值［31］。 首先，普通高中辦學自主權的落實，實質上是教育管理權在落實主體之間合理分配的問題。 權力涉及利益。 從此意義上說，政府放權就等于放棄部分利益，學校擁有更大的自主權意味著獲得更大的發展利益。 因此，需要重塑新型的政校關系，使政府和學校從國家治理現代化的高度審視，從實現公共普通高中教育利益最大化的目標出發，從而促使政府愿意放權，學校能夠依法行使辦學自主權。 其次，府際間應通過溝通、對話與協調，明晰權責邊界，理順彼此之間的關系，打破部門間的利益藩籬，克服政出多門、職能交叉、權責不清、相互推諉和效率低下的詬病。 構建合作伙伴關系，達成共識，形成合力。 因為在“碎片化”規制空間中，“各部門傾向于回避充滿觀念分歧與利益沖突的改革議題，并采取有選擇性的漸進放權改革路徑。”［32］再次，學校內部各主體，以及學校與家長、社區、社會公眾等主體之間也要進行溝通、對話、協商與合作，考慮彼此的利益訴求，化解彼此之間的抱怨、矛盾和利益糾葛，促進相互之間寬容和融洽，促進社會有序參與，以形成共建共治共享的教育治理新格局。

第二，構建致力于能力建設的教育機制，提升多元治理主體的能力。 自身能力至關重要，決定著政府能否依法有效下放權力、學校能否依法規范行使辦學自主權、社會能否有效參與。 在政府治理層面，首先，提升政府“元治理”能力。 這實質上是有限政府理念的具體體現。 簡政放權的結果對政府的治理能力提出了更高要求，必須持續提升政府的政治領導能力、頂層設計能力、宏觀調控能力、統籌規劃和協調能力、對話溝通能力、技術支持能力、監督輔導能力和合作授權的能力［33］；增強資源調配能力和利益整合能力，確保學校依法辦學，以及教育的公共性和公益性，維護教育公平。 其次，提升政府基于數據的治理能力。 將大數據、互聯網和人工智能等現代信息技術與教育治理業務全面深度融合，提高教育決策的科學性、民主性和人性化，加強統籌協調和提高監管的技術含量。 再次，創建學習型政府，提升政府法規政策的理解能力、執行能力和創新能力。 “如果地方政府的學習能力不強，政策執行就只能采取象征性策略，等待其他地方出臺實施細則后，再采取模仿行動。”［34］因此，有必要建立政府學習機制，并培育政府管理人員的公共行政精神，以提升政府的執行力。 由表2 可知，如果地方政府的學習能力較強，即便政策法規的表述模糊，也能夠因地制宜和因校制宜，有針對性地推進落實。

表2 普通高中辦學自主權落實的模式

在學校層面，應加強學校依法依規行使自主權的能力。 事實證明，辦學自主權的落實，很大程度上取決于學校行使自主權的能力。 學校“能否自主發展，能否承擔相應的管理責任，能否合理地運用自主權，其關鍵不在于擁有更多的自主權，而在于學校成熟狀態、責任意識和自主自治能力。”［35］對政府下放的權力，學校只有接得住，用得好，才有可能把自主權落實好。 否則，“擁有更多的自主權并不一定是‘福音’，可能成為負擔，甚至會給學校帶來‘災難’。”［28］近年來，學校因治理能力不足而導致辦學自主權的行使異化的現象足以驗證這一點。 這意味著必須提高校長正確行使辦學自主權的意識和能力。 “明天的學校要取得成功將依賴于領導者的能力：利用地方性因素的能力、增強感覺和意義的能力、創建責任團體的能力。”［36］一方面，明確新時代普通高中校長的角色。 校長不再是簡單的行政人員和管理者，而應成為聚焦于改進學生學業成就的教學領導者，自身和教師專業發展及學校利益相關者參與的推動者、學校績效責任的承擔者，以及學校辦學自主權落實的捍衛者。 另一方面，完善學校內部治理結構，將辦學自主權在學校內部進行再分配，充分尊重和保障教師的專業自主權，教師、學生及家長的知情權、參與權、表達權和監督權。

在社會參與層面，家長、社區、社會性組織等是學校利益相關者，理應參與學校治理。 但受我國高度集權的教育管理體制和根深蒂固的傳統觀念影響，學校利益相關者參與意識薄弱，而且參與學校治理所需的專業知識及表達、協商、溝通、分享、合作和決策等方面的能力依然不足，這就意味著可能導致其缺乏理想的行動邏輯。 為此，一方面，學校應轉變自身的管理理念和決策方式，樹立協同治理理念，將學校利益相關者視為平等、互信的合作伙伴和教育共同體，形成有助于社會參與的決策機制，明確社會參與學校決策的事項和程度，優化家校社協同育人機制。 另一方面，健全學校章程、家長委員會、校務公開制度、聽證會等，拓寬社會參與的渠道，搭建參與的平臺，構建平等對話溝通協商機制，增進彼此信任。 此外，還要進行相關教育和培訓，加深學校利益相關者對學校的了解程度，凝聚共識，提升參與意識和能力。

總之，依法依規真正落實辦學自主權對普通高中自主、多樣化有特色發展起著至關重要的作用。 普通高中辦學自主權的有效落實是一項復雜的系統工程，必須沖破線性邏輯思維方式，從復雜視域來審視這一問題，堅持系統性、整體性和協同性的思維方式實質性推進。