準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配研究

吳頔WU Di；趙竹韻ZHAO Zhu-yun

（①山東建筑大學(xué)，濟(jì)南 250101；②山東水務(wù)投資有限公司，濟(jì)南 250100）

0 引言

作為公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目建設(shè)的重要形式，PPP 項目采用政府部門和私營部門合作建設(shè)的生產(chǎn)模式，實現(xiàn)了項目風(fēng)險的共同承擔(dān)和收益共享。現(xiàn)階段，在國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP 項目建設(shè)模式的應(yīng)用較多，水利工程屬于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，其在工程建設(shè)中多采用PPP 模式；現(xiàn)階段，在完成水利工程PPP 項目建設(shè)后，一些水利工程還具有準(zhǔn)經(jīng)營性的特征，這種工程建設(shè)及使用模式具有突出的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。新時期，為提升準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目投資建設(shè)的整體效益和功能，還應(yīng)注重此類項目收益的有效分析。

1 準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益合理分配的重要性

我國工程項目建設(shè)中PPP 模式的起步較晚，應(yīng)用時間較短，但是在新經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)下，政府尋求經(jīng)濟(jì)改革，PPP 模式獲得了快速推廣和應(yīng)用。在水利工程等國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP 項目建設(shè)具有突出的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益。對于準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目而言，在工程建設(shè)管理中，還需注重其收益的有效分配。首先收益分配本身就是準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目管理的重要組成部分，在工程項目建設(shè)中，政府部門、水利工程建設(shè)單位、其他投資單位本身存在一定的動態(tài)合作關(guān)系，要保證這種合作關(guān)系的穩(wěn)定性，還需要做好核心利益相關(guān)者界定[1]（見表1），注重各方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，科學(xué)合理的收益分配滿足了這一管理要求，在一定程度上，其創(chuàng)建了良好的工程建設(shè)管理模式，有助于準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目建設(shè)、管理工作的順利開展。其次科學(xué)開展項目收益分配后，能有效保證各方積極高效地參與項目建設(shè)及運(yùn)營，從而獲得項目的最大收益，保障項目成功實施。但是結(jié)合管理實際可知，我國PPP 項目建設(shè)起步時間較短，這使得其在收益分配過程中并未形成完整的分配機(jī)制和方案，對工程各方參與建設(shè)的積極性造成影響。新時期，重視準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配并科學(xué)設(shè)計收益分配方式，能彌補(bǔ)這一缺陷，營造良好的工程建設(shè)環(huán)境。最后，通過這些協(xié)同建設(shè)、管理及收益分配方式的創(chuàng)新，能在保證水利工程建設(shè)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，確保其供水、發(fā)電、灌溉、養(yǎng)殖和旅游等功能的發(fā)揮，這最大程度地提升了水利工程建設(shè)、應(yīng)用價值，對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水文生態(tài)保護(hù)和社會的持續(xù)穩(wěn)定具有積極作用[2]。

表1 核心利益相關(guān)者

2 準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程收益分配

2.1 收益組成

若是將項目區(qū)分理論作為分類依據(jù)，可以將水利工程劃分為公益性水利工程、準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程及經(jīng)營性水利工程幾個部分[3]。其中準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程主要指的是具備防洪排澇以及水資源調(diào)控等公益性功能的水利工程，此類水利工程還具有發(fā)電機(jī)供水等功能。當(dāng)前我國所開展的水利工程建設(shè)當(dāng)中，所占比例較大的就是準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程，這類水利工程在效益計算包含了直接效益與間接效益兩部分，其中直接效益就指的是經(jīng)營性功能部分所實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)收益，而間接效益則是指水利工程建成之后預(yù)期可以為社會所避免的損失，這也是水利工程公益性功能所創(chuàng)造的效益。

水利工程的供水價格包含了生產(chǎn)成本、稅金及利潤幾部分，具體的供水價格是由政府來定價，尤其是貸款建設(shè)的水利工程在核定供水價格時，還需要考慮到還本付息的實際情況。對于水利工程項目水力發(fā)電所產(chǎn)生收益的計算則是參考向電網(wǎng)以及用戶所提供的電量及電力的總和，所獲得收入按照銷電收入來進(jìn)行計算，當(dāng)前我國各個地區(qū)的電價是有差異的，具體定價制定過程中應(yīng)確定合適的利潤率[4]。

水利工程項目還有灌溉收益，這類收益在計算過程中是根據(jù)農(nóng)林牧業(yè)的產(chǎn)值來進(jìn)行計算的，通常農(nóng)作物增殖效益是水利工程與其他農(nóng)業(yè)措施共同分擔(dān)，從中計算出水利工程所享受的收益部分。此外，水利工程項目在建成之后，水庫還可以發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，也可以養(yǎng)殖水生植物來飼養(yǎng)動物，水庫養(yǎng)殖所獲得的收益是通過增加的水產(chǎn)品產(chǎn)量及產(chǎn)值來進(jìn)行計算。

最后水利工程建成之后，水庫以及附近地區(qū)環(huán)境得到了美化，還可以通過發(fā)展旅游業(yè)來提升旅游價值，能夠增加一部分旅游收益。

2.2 準(zhǔn)經(jīng)營性水利PPP 項目收益分配特點(diǎn)

因PPP 融資模式及準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程建設(shè)都具有復(fù)雜性特點(diǎn)，這使得PPP 模式在準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程中的應(yīng)用收益分配表現(xiàn)為下列特點(diǎn)：①多個方面的因素都會影響到收益分配，在準(zhǔn)經(jīng)營性的水利PPP 項目當(dāng)中，具體的收益分配并不是僅僅由各個參與方的投資比例所決定的，還需要考慮到各個參與方在參與過程中的實際貢獻(xiàn)水平，不同參與方在實際建設(shè)過程中，除了資金投入之外，還存在努力水平不同、資源投入不同、承擔(dān)風(fēng)險的不同，在收益分配過程中，都需要考慮到這些問題；②項目的交付方式除了使用者付費(fèi)之外，還有政府補(bǔ)助，也就是說應(yīng)用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制，準(zhǔn)精英水利工程具有投資金額高、建設(shè)周期長、短時間內(nèi)難以有經(jīng)濟(jì)回報等特點(diǎn)，這使得社會資本參與準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程的意愿并不高，雖然運(yùn)行過程中會有一定的經(jīng)營收入，但是往往與實際的項目成本相比還存在很大差距，因此，要想很好的吸引社會資本參與到準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程的投資建設(shè)當(dāng)中，就需要政府提供諸如政策優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等的政府補(bǔ)助[5]。

3 準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配問題

3.1 整體利益讓位于各自利益

收益分配直接關(guān)系著項目參建企業(yè)、單位的利益，科學(xué)設(shè)計收益分配方式，能有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系。但是一些企業(yè)在參加準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目建設(shè)，其仍然從本企業(yè)自身利益出發(fā)，一心想從項目或其他參見單位身上撈取好處，這忽視了準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目建設(shè)整體利益的考慮。甚至一些企業(yè)擔(dān)心增加競爭對手，不愿意在資金、人才、技術(shù)、管理等方面幫助批核其他成員企業(yè)，給項目整體的利益帶來較大影響。

3.2 內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格混亂

準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目在經(jīng)營管理中存在一定的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓行為，但是結(jié)合項目轉(zhuǎn)讓實際情況可知，準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓定價層面存在價格混亂的問題。具體表現(xiàn)為有的參建單位為了達(dá)到轉(zhuǎn)移利潤、逃避稅收的目的，在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓時會強(qiáng)行壓低或抬升內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格，導(dǎo)致成員企業(yè)之間商品或勞務(wù)交易價格既不反映商品或勞務(wù)的價值，也不反映供求狀況，這不僅違背了價值規(guī)律，而且對其他參見人員收益和水利項目設(shè)施職能發(fā)揮造成負(fù)面影響。

3.3 收益分配方式不合理

當(dāng)前準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目還存在收益分配不合理的問題。一是在收益分配中，項目管理部未能充分考慮各成員企業(yè)之間經(jīng)營成果差異，將各成員企業(yè)工的工資、獎金標(biāo)準(zhǔn)一律拉平。二是在準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目管理中，未能制定統(tǒng)一的公積金提取比例，且部分地區(qū)的水利工程PPP 項目建設(shè)未能正確處理管理費(fèi)用問題，造成管理費(fèi)用攤派問題，影響了對應(yīng)企業(yè)利益。三是有的準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目會抽走某成員企業(yè)部分利益，并將其投入到另一成員企業(yè)，影響了收益分配的公平性。

4 準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配對策

4.1 通過股份改制創(chuàng)新收益分配制度

科學(xué)合理的分配制度能為準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配工作開展奠定良好基礎(chǔ)。新時期，在項目收益分配制度建設(shè)層面，可參考企業(yè)股本管理模式，對不規(guī)范的準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目建設(shè)成員企業(yè)進(jìn)行股份制改造，創(chuàng)建良好的收益分配環(huán)境。另外在收益分配中，應(yīng)考慮各建設(shè)企業(yè)資金、人才、技術(shù)、管理投入在收益分配中的占比，以此來加強(qiáng)項目各單位之間的聯(lián)系，通過增加項目整體收益來保證各建設(shè)企業(yè)的收益。

4.2 加強(qiáng)項目內(nèi)容部轉(zhuǎn)讓管理

針對準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目內(nèi)部轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象，還應(yīng)從項目收益分配管理的角度出發(fā)，制定公平合理的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格。該價格不僅要兼顧國家、其他投資者、內(nèi)部職工的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而且應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)理念。新時期，在項目內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格管理中，可通過以下方式設(shè)計內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格，其一，通過市場價格扣除部分交易費(fèi)，然后以此作為內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格。其二，在考慮項目標(biāo)準(zhǔn)成本的基礎(chǔ)上，加上合理利潤作為內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價格，其三，在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓進(jìn)行平等協(xié)商，形成合理的價格，保證各方收益的合理性。

4.3 科學(xué)使用收益分配方式

現(xiàn)階段，準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目的分配方式大致可分為四種方式：①Nash 談判法；該收益管理方式，管理者一般會將參與到項目投資建設(shè)的各方假設(shè)為理性者，這些理想者均關(guān)注自身利益最大化，且密切關(guān)注帕累托最優(yōu)集中效用對。在該收益分配方式下，準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配不僅需要考慮分配方案可行性，而且需考慮分配方案中的沖突點(diǎn)，通過整合兩個要素分析實現(xiàn)分配方案的整體控制。一般在Nash 談判法，滿足可行性和分配方案沖突點(diǎn)控制要求的方案較多，沒有唯一的分配方案。②核心法；使用核心法進(jìn)行項目收益分配時，分配者需要先求解出同時滿足合作主體集體理性和參與各方個人理性的收益分配方案，將這些分配方案作為一個結(jié)合，然后從這些方案中挑選一個分配方案，要求該方案不被其他求解的收益分配方案影響，此時可認(rèn)為該方案為合作主體合作策略的核心，該方案下的收益分配成為核心法收益分配。③簡化的MCRS 法；項目其他收益分配方式。簡化的MCRS 法需要掌握收益分配的上下界限，且需要設(shè)計合作各方收益分配模型，整體操作較為復(fù)雜，難度較大，故而在實際應(yīng)用中的頻率較少。④Shapley 值法，該方法的應(yīng)用原理較為簡單，其根據(jù)各理性參與者給項目帶來的邊際貢獻(xiàn)來確定最終的收益，具有收益與貢獻(xiàn)對等的特征。現(xiàn)階段，該方法在我國準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配中的應(yīng)用較多，其能滿足合作各方的收益分配要求，具有較強(qiáng)的適用性。

5 準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配實例分析

5.1 項目概況

某化學(xué)工業(yè)園污水處理廠項目建設(shè)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)C-27 地塊，位于伊犁路以西、重慶大街以南、206 國道以北、喀什路以東。本項目為污水處理廠近期工程，規(guī)劃用地面積46767m2（約70 畝），設(shè)計污水處理規(guī)模2 萬m3/d。污水處理廠遠(yuǎn)期規(guī)劃預(yù)留用地面積94105m3，遠(yuǎn)期（包括污泥處置系統(tǒng)、再生水處理系統(tǒng)等）設(shè)計污水處理規(guī)模2萬m3/d。項目建設(shè)內(nèi)容主要包括鼓風(fēng)機(jī)房與總變電間、加藥間與臭氧發(fā)生間、污泥脫水機(jī)房、水源熱泵間與綜合樓、分變電間、緩沖墊安裝（見圖1）、傳達(dá)室以及配套基礎(chǔ)設(shè)施等。廠區(qū)道路廣場面積8140m3，廠內(nèi)道路呈環(huán)形布置，主要道路寬6m；廠前區(qū)設(shè)計廣場和停車場。

圖1 緩沖墊安裝

5.2 項目收益分配

作為準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目，本項目嚴(yán)格控制收益分配。在收益分配方式選擇中，按照要求財金[2016]92號文等文件的要求，積極借鑒物有所值評級理念和方法完成項目收益分配。其中主要采取了項目物有所值定性評價和項目物有所值定量評價兩種方法。定性評價方法重點(diǎn)關(guān)注項目采用PPP 模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加公共供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭、有效落實政府采購政策等。定量評價是在假定采用PPP 模式與政府采購模式的產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP 項目全生命周期內(nèi)政府支出的凈現(xiàn)值（PPP 值）與公共部門比較值（PSC 值）進(jìn)行比較，判斷PPP 模式能否降低項目全生命周期成本。經(jīng)此控制，有效地實現(xiàn)了項目成本、收益關(guān)系的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了實際收益的有效分配。

本項目PSC 總體上被劃分為三個主要因素：①參照項目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本計算中，參照項目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本現(xiàn)值=建設(shè)成本現(xiàn)值-資本性收益現(xiàn)值+運(yùn)營維護(hù)成本現(xiàn)值-使用者付費(fèi)現(xiàn)值=21280 萬元-0+28531.14 萬元-0 萬元=49811.14 萬元。②競爭中立調(diào)整值計算中，競爭中立調(diào)整值主要為政府在政府傳統(tǒng)模式下比社會資本在PPP 模式下少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用、所得稅等。少支出的增值稅、附加稅及所得稅調(diào)整現(xiàn)值為6442.08 萬元，則項目競爭中立調(diào)整值為6442.08 萬元。③項目全部風(fēng)險成本計算，根據(jù)《PPP 物有所值評價指引（試行）》定量評價方法，項目以比例法測算風(fēng)險承擔(dān)支出，即風(fēng)險承擔(dān)成本現(xiàn)值為9962.23 萬元。詳見表2，由表2 可知，項目PPP 值小于PSC 值，認(rèn)定為通過定量評價，說明項目適宜采用PPP 模式。

表2 項目PPP 值與PSC 值

6 結(jié)語

收益分配是準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目管理的重要內(nèi)容，其直接關(guān)系著工程項目投資建設(shè)及運(yùn)營管理各方的利益，對于水利工程施工職能發(fā)揮具有深刻影響。新時期，工程管理人員只有深刻認(rèn)識到準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目特征及收益合理分配的重要性，結(jié)合項目實際，深層次分析項目收益來源和分配特征，并合理選擇收益分配方式，加強(qiáng)收益分配方式在具體項目中的準(zhǔn)確應(yīng)用，這樣才能確保準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目收益分配的科學(xué)性、合理性，提升項目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益，促進(jìn)準(zhǔn)經(jīng)營性水利工程PPP 項目的可持續(xù)發(fā)展。