構建中國—東盟政治互信：歷史經驗與提升路徑

羅圣榮

（新華社圖片）

中國與東盟友好關系源遠流長，歷久彌新。1991年，中國與東盟開啟對話進程。1996年，中國成為東盟全面對話伙伴。1997年，中國與東盟建立“面向21世紀的睦鄰互信伙伴關系”。2003年，中國與東盟建立“面向和平與繁榮的戰略伙伴關系”。2021年，中國與東盟更是建立了“全面戰略伙伴關系”。雙方全方位合作不斷深化，互為最大規模的貿易伙伴、最富內涵的合作伙伴、最具活力的戰略伙伴。新冠肺炎疫情發生以來，雙方攜手抗疫、共克時艱，以實際行動詮釋了守望相助、休戚與共的命運共同體精神。回顧、展望中國和東盟的合作，其之所以取得如此豐碩成果，不只是因為雙方在各領域有著諸多的共同利益，更是源于雙方不斷提升政治互信。

構建中國—東盟政治互信的重要意義

在國際社會，政治互信不僅可以促進合作、降低風險和交易成本，而且可以發展一種集體身份、塑造共有觀念或規范。構建中國—東盟政治互信具有重要意義，既有利于加快打造中國—東盟命運共同體，也有助于營造和諧穩定的周邊環境，塑造中國和平發展的國家形象。

一是有利于打造中國—東盟命運共同體。2013年10月3日，在中國—東盟戰略伙伴關系進入第二個10年之際，習近平主席在印度尼西亞國會發表演講，提出中國愿同東盟國家共建21世紀海上絲綢之路，攜手共建更為緊密的中國—東盟命運共同體。中國倡導的以共商、共建、共享為目標的中國—東盟命運共同體，不是要在形式上建成某種超越民族國家的制度安排，而是要在政治互信的基礎上樹立中國與東盟國家對共同利益和責任的認同。換言之，中國—東盟命運共同體強調的是一種情感信任，是把東盟的自主可持續發展同中國自身發展緊密結合起來，不搞你輸我贏的零和游戲，不做唯利是圖的狹隘之舉，最終實現合作共贏、命運與共。長遠來看，構建中國—東盟政治互信有利于加快打造中國—東盟命運共同體。

二是有助于營造和諧穩定的周邊環境。2008年全球金融危機后，中國周邊安全形勢總體上穩定可控。但是，中國與部分東南亞國家在南海問題上出現摩擦，各方政治信任遭到一定挑戰。一些大國也趁勢通過加強在亞太地區的直接軍事存在，強化和擴展亞太雙邊同盟體系，積極打造新的“小多邊”安全機制，試圖對中國形成更大的戰略壓力。美國推出的“印太戰略”及其構建的“民主價值觀聯盟”等都是這方面動向的典型表現。而東南亞獨特的地緣位置，進一步使東盟國家成為某些大國積極拉攏的對象，導致中國周邊安全環境的不確定性上升。在此形勢下，構建中國—東盟政治互信，既有助于避免在東南亞地區出現大國競爭的負面后果，也可以使東盟國家免于陷入“選邊站”的困境，為雙方營造和諧穩定的發展環境。

三是有助于塑造和平發展的中國國家形象。國家形象是國家間基于社會互動而構成的一種相互認同關系，是一國在與他國的互動進程中被他國賦予的一種身份認知。國家形象具有建構性、主體間性、集合性、可塑性、相對穩定性等特點。良好的國家形象能憑借其說服力和感召力，獲得更多來自他國的自覺認同，使國際社會受眾自覺抵制不良媒體的蓄意抹黑，鞏固提升該國國際影響力。習近平主席指出，“要注重塑造我國的國家形象”，重點展示中國“堅持和平發展、促進共同發展、維護國際公平正義、為人類作出貢獻的負責任大國形象”。構建中國—東盟政治互信，既有利于深化雙方的全方位交流和交往，也有助于塑造中國和平發展的國家形象。

2021中國—東盟教育交流周展示館內的笑臉墻。（新華社圖片）

構建中國—東盟政治互信的歷史經驗

回顧中國—東盟關系30年發展歷程，每次地區或全球性危機發生后，雙方合作勢頭都更加強勁，政治互信都穩步提升。特別是新冠肺炎疫情暴發以來，雙方同舟共濟、團結協作、共同抗疫，再次印證了這一點。探究其中原因，主要表現為以下幾個方面。

第一，和平共處五項原則是基礎。不同于以美國為首的西方國家屢屢強勢插手他國內政，中國在國際社會中一直奉行互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處五項原則，并在此基礎上同東盟各國積極開展各領域合作。例如，2021年2月緬甸政局變動后，美國借機聯合英法澳等盟友，公然插手緬甸內政，以其慣用的手段在緬甸煽風點火，激化矛盾沖突，制造混亂局面。與此相反的是，中國和東盟在處理緬甸問題上的態度保持高度一致，始終堅持和平共處五項原則，呼吁相關各方保持克制，確保緬甸局勢和平穩定和社會秩序正常。

第二，支持東盟中心地位是前提。東盟始終擔心大國主導東南亞地區事務導致自身被邊緣化。因此，東盟希望通過強調東盟中心地位來設置地區合作議程，尋求地區秩序話語權，并在與大國協商達成共識的同時融入自身利益考量。有鑒于此，中國積極支持東盟在地區事務中的主導地位，支持東盟包容發展的地區秩序構想，并在尊重多樣性、照顧差別性和進程漸進性的基礎上深化與東盟的合作。一是主動參與東盟主導的地區合作機制。自1991年雙方開啟對話以來，中國加入了東盟主導的東盟地區論壇、東亞峰會、“東盟+1”“東盟+3”等地區合作機制。二是將“東盟規范”作為地區合作的主要原則。中國和東盟大部分國家都是發展中國家，雙方在某些領域確實存在競爭，但中國一直理性客觀看待與東盟關系發展進程中面臨的新情況，對出現的新問題堅持在以不干涉內政、協商一致和注重舒適度為核心的東盟規范框架內妥善解決。

第三，經濟合作互利共贏是關鍵。中國與東盟經貿合作加速發展，深度廣度不斷拓展。一是促進投資合作。投資合作是中國—東盟合作的亮點之一，為東盟國家經濟社會發展注入“血液”。結合東盟國家需要和中國優勢，中國鼓勵和支持中國企業擴大和優化對東盟投資。2020年，中國企業對東盟直接投資額160.6億美元，同比增長23.3%。中國還與馬來西亞、印度尼西亞等東盟國家共同開創了中馬、中?。幔皟蓢p園”合作新模式，成為共建“一帶一路”國際合作的積極實踐。二是加速貿易發展。在新冠肺炎疫情對全球經濟造成嚴重沖擊的情形下，中國—東盟貿易額逆勢上揚。中國自2009年起連續13年穩居東盟第一大貿易伙伴地位，中國與東盟貿易額占東盟整體外貿比重連年上升，2020年達到約25%。中國與東盟貿易結構持續優化，中國對東盟出口技術含量顯著提高。三是深化基礎設施合作。中國支持東盟將基礎設施建設作為經濟振興的優先方向，合力推進鐵路、公路、港口、機場等基礎設施建設“硬聯通”，促進區域規則標準“軟聯通”，不斷加強“一帶一路”倡議與《東盟互聯互通總體規劃2025》之間的戰略對接。概言之，不斷擴大和豐富的共同經濟利益將中國—東盟政治互信推向了更高水平。

第四，地區安全機制是保障。沒有和平穩定的生存和發展環境，政治互信就無從談起。自1991年中國與東盟開啟對話進程以來，中國—東盟安全領域的合作也不斷擴大化和機制化。一方面，妥善處理南海問題。2002年11月，中國與東盟國家簽署《南海各方行為宣言》。2017年11月，在第20次中國—東盟領導人會議上，雙方就正式啟動“南海行為準則”案文磋商達成一致，這標志著中國與東盟國家就南海問題重回直接當事方對話解決軌道，在共同維護南海和平與穩定方面取得重大進展。另一方面，不斷深化安全領域的對話和合作。2004年1月，中國與東盟國家簽署《非傳統安全領域合作諒解備忘錄》，為未來雙方非傳統安全合作作出了明確具體的規劃。2015年，雙方首次舉行中國—東盟防長非正式會晤以及中國—東盟執法安全合作部長級對話。2018年8月，中國和東盟繼舉行桌面推演后開展了首次海上實戰演練，這是雙方海上軍事安全合作的重大突破?？傊袊诔浞肿鹬貣|盟意愿、不干涉內政、恪守國際關系基本準則基礎上，積極探索對東南亞地區和平與安全事務的建設性參與。

第五，人文交流合作是紐帶。國之交在于民相親，中國與東盟在文化、教育、旅游等領域交流全面深化。一是鼓勵文化合作。中國東盟積極制定雙邊政府文化協定執行計劃，通過合作舉辦“中國—東盟博覽會”“歡樂春節”“美麗中國”等品牌活動，進一步深化了雙方民心相通。目前，中國與東盟10國均簽有文化合作協議。自2006年起，中國—東盟文化論壇已成功舉辦16屆。中國在泰國、老撾、柬埔寨、新加坡、馬來西亞、越南、菲律賓設有中國文化中心，漢語熱在東南亞持續升溫。二是深化教育合作。中國與所有東盟國家簽訂了教育交流合作協議，與印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國、越南等國簽署了互認學歷學位協議;雙方互派留學生人數超過20萬，中國高校開設了東盟10國官方語言專業，東盟國家建有38所孔子學院。自2008年以來，中國—東盟教育交流周已經連續舉辦13屆，逐漸發展成為中國與東盟國家教育合作和人文交流的重要平臺。三是拓展旅游合作。在中國與東盟人文交流合作中，旅游合作一直是備受矚目的領域，也是最有成效的領域之一。疫情發生前的2019年，雙方人員往來突破6000萬人次大關，平均每周約4500個航班往返于中國和東盟國家之間。另外，中國積極實施“中國—東盟菁英獎學金”“絲綢之路中國政府獎學金”“‘未來之橋中國—東盟青年領導人”等計劃。

2020年11月23日，中國一東盟優秀傳播案例頒發現場。（中新社圖片）

新形勢下提升中國—東盟政治互信的路徑

在百年變局和世紀疫情疊加影響下，各國經濟復蘇艱難曲折，產業格局深刻演變，單邊主義和保護主義思潮不斷抬頭，中國—東盟關系發展面臨著新的機遇和挑戰。雙方亟須構建更高水平的政治互信，以加強發展戰略對接，推動高質量共建“一帶一路”，深化經貿、安全和人文等各領域合作。面對新形勢，中國與東盟可從以下幾方面進一步增強政治互信。

第一，按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針深化同東盟國家關系。中國和東盟建立對話伙伴關系30年來，走過了一段不平凡的路程，東盟逐步發展成為中國最大規模的貿易伙伴、最富內涵的合作伙伴、最具活力的戰略伙伴。在新的歷史起點上，中國應繼續遵循親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針，深化同東盟國家關系，推動中國—東盟關系朝著攜手共進、合作共贏的方向不斷邁進。一方面，繼續堅定奉行獨立自主的和平外交政策，堅定不移在和平共處五項原則的基礎上發展同東盟各國的伙伴關系，擴大同各國的利益交匯點，推進區域協調與合作，構建總體穩定的周邊關系框架。另一方面，加強中國共產黨與東南亞國家政黨的交往，通過黨際渠道交流治國理政經驗，深化對彼此發展道路的認識、理解和支持，進而夯實中國與東南亞國家各領域合作的政治基礎。

第二，以尊重東盟方式為前提充分發揮東盟在維護地區秩序中的作用。當前，亞太地區局勢正在經歷復雜深刻演變。美國及其盟友不斷打造“四方安全對話”（QUAD）和“三邊安全伙伴關系”（AUKUS），謀求打破地區原有的戰略平衡，構建“以美國為中心”的區域架構，這將對“以東盟為中心”的區域架構帶來直接沖擊和嚴峻挑戰。助力東盟維護其中心地位，既是應對美國“印太戰略”的應有之義，也是強化中國—東盟政治互信的重要路徑。首先，理性客觀看待東盟的“大國平衡”戰略。在地區特定議題上充分尊重東盟的選擇，降低東盟國家“選邊站”壓力。其次，鞏固加強以東盟為中心的現有地區合作機制，并為其提供新的動力，以提高東盟內部的凝聚力，更好發揮東盟在對外事務中的主導作用，共同迎接當前和未來國際與區域環境的變化。最后，在堅持奉行開放、包容、透明、相互尊重主權、互不干涉內政、平等互惠等東盟方式的基礎上，與東盟國家在海上安全、互聯互通、可持續發展、抗擊疫情等重要領域展開合作，兼顧差別性和漸進性，以包容和耐心集聚合力。

2021年7月16日，印度尼西亞駐華大使周浩黎與工作人員在2021中國—東盟數字經濟發展合作論壇上合影。（IC Photo圖片）

第三，以《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）生效為契機全方位塑造中國—東盟經濟合作新態勢。2020年新冠肺炎疫情暴發以來，東盟經濟萎縮3.8%，為22年來的首次負增長。為此，第37屆東盟峰會通過《東盟全面復蘇框架》及其實施計劃，意在通過聚焦關鍵部門和弱勢群體，確定符合行業和區域優先方向的行動舉措，實現更有韌性、包容和可持續的復蘇。基于此，中國應以RCEP生效為契機，以貿易投資合作為基礎，以數字經濟和綠色發展為新增長點，全方位塑造中國—東盟經濟合作新態勢。一是推動RCEP全面實施，提升中國—東盟貿易和投資水平，加強供應鏈韌性，保持市場開放，減少非關稅壁壘，推進區域互聯互通，促進旅游業和中小微企業發展。二是加強中國—東盟數字經濟合作，加大對東盟數字基礎設施公共產品的供應，盡早完成制訂“數字經濟合作伙伴關系行動計劃”，加快技術轉移，建設創新創業合作平臺，提升東盟電子商務、數字互聯互通和信息通信技術水平，推進中小微企業數字轉型，保障數據和網絡安全。三是重點加強中國—東盟可持續發展合作，尤其是加大在能源、農業、綠色基礎設施、災害管理以及可持續發展等領域投資合作力度。

第四，在“亞洲安全觀”的指導下打造地區普遍安全新格局。目前，東南亞地區安全合作機制建設呈現出多種模式共存、相互掣肘的局面。不僅有以美國為中心的雙邊軍事同盟，也有以東盟為中心的多邊安全合作，還有東盟國家間的安全合作機制。多種安全機制相互競爭、相互重疊，使得現有安全合作機制難以適應東南亞地區安全格局的發展。中國與東盟迫切需要秉持共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀，共同打造地區普遍安全格局。一是構建地區安全交流與合作平臺，加強地區安全理念在“第二軌道”的對話溝通，培育共同的安全觀念。二是以海洋環境治理、海上人道主義救援和海上互聯互通等非傳統安全合作內容為落腳點，構建一系列可持續的多邊合作機制，降低發生海上沖突的可能性。三是持續深化軍事安全合作，保持高層互訪，加強在國際和地區安全問題上交換意見，形成定期會議機制，深化反恐、海上聯合搜救和演練、打擊跨國犯罪和災害管理等領域合作。

2021年12月10日，參與第112次中老緬泰湄公河聯合巡邏執法的中方執法艇在中國西雙版納景哈碼頭鳴笛啟航。（IC Photo圖片）

第五，以促進文明互鑒為理念開創中國與東盟人文交流新局面。“國之交在于民相親，民相親在于心相通”。習近平主席指出，“深化人文交流互鑒是消除隔閡和誤解、促進民心相知相通的重要途徑。”中國應與東盟開展全方位、多主體、深層次的人文交流合作，進一步促進民心相通。一是繼續擴大中國與東盟國家教育交流合作的質量和水平。借助廣西、云南和海南的區位優勢，打造教育合作示范基地，尤其要加強中國與瀾湄國家的教育合作。二是深化中國與東盟國家的媒體交流合作。加強對話合作，促進網絡空間管理經驗交流，共同籌劃中國—東盟媒體領袖峰會、中國—東盟媒體合作論壇等大型交流活動，大力支持東盟國家廣播電影電視產業發展，鼓勵聯合開發制作、創作更多講述中國故事、東盟國家故事、中國—東盟友好故事的作品。三是擴大和深化中國與東盟國家的智庫交流合作。支持中國—東盟學術研究機構、智庫、高校開展課題研究、學術交流、著作出版等多種形式的合作，優先支持開展治國理政、發展道路、文化與法律等課題研究與成果分享，推動壯大中國—東盟學術研究領域力量，助力提升中國—東盟政治互信。

本文是2020年國家社會科學基金重大招標項目“印太戰略下‘東盟中心地位重構與中國—東盟共建‘海上絲綢之路研究”（項目批準號：20&ZD146）的階段性成果