不動產登記領域“府院互動”機制初探

范民　史意

摘要：在不動產登記領域開展“府院互動”機制可以解決行政爭議、規范登記行為、優化登記環境。南京市不動產登記中心與法院在網絡查控系統的聯合建立、企業破產程序中涉不動產登記事項的協同辦理、行政爭議案件實質性解決的共同發力、涉不動產登記業務難題的溝通會商等方面開展了互動實踐。登記機構應當把握自身立場，在制度聯動上，不破法規，打破常規;在具體措施中，立后評估，便民先行;在解決爭議時，糾錯前置，尊重司法。

關鍵詞：府院互動;便民先行;糾錯前置

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）02-0057-06 收稿日期：2021-12-20

1 回眸：“府院互動”機制的產生背景及運行目的

1.1 背景

從2006年《關于妥善處理群體性行政案件的通知》首度使用“增進司法與行政的良性互動”，到2007年《關于加強和改進行政審判工作的意見》專篇闡述“建立司法與行政良性互動機制”，再到2009年《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》專篇闡述“建立健全司法與行政的良性互動機制”，2014年最高人民法院年度工作報告正式使用“促進司法與行政良性互動”話語等，最高人民法院以發布司法文件、司法解釋、工作報告以及召開行政審判工作會議等多種形式調整行政審判政策，走出了一條極具中國特色的“府院互動”之路，以發展司法權與行政權的關系形態。同時，自2004年起，國務院相繼發布《全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》。其中，“自覺接受司法監督”“認真做好行政應訴”“積極配合法院審判”等體現“府院互動”理念的機制被吸納其中。

由此可見，無論在司法還是行政層面，“府院互動”理念都促使國家機構圍繞“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”戰略任務采取一系列措施和活動。而登記機構作為“法治國家主體”的行政機關，在不動產登記、行政訴訟等方面與司法機構都存在一定的交集。在經濟進入發展快車道、社會治理任務即“一體建設”為共同目標導向的指引下，“府院”雙方積極摸索互動之路勢在必行。實際上，早在不動產統一登記如火如荼開展時，最高院就與原國土資源部制定了《關于推進信息共享和網絡執行查詢機制建設的意見》，司法部與自然資源部制定了《關于公證與不動產登記領域信息查詢共享機制建設的意見》，這些文件都體現了“府院”雙方在互動機制上的不斷創新與摸索。

1.2 目的

1.2.1 解決行政爭議

就涉不動產登記行政爭議個案問題，法院通過訴前調解、訴中溝通、訴后建議等方式，積極與登記人員協調案件處理，就共性問題研究探討。特別是在歷史遺留問題的處理上，登記機構強化歷史背景及現狀研究，有利于司法機關給予更為合理的建議，共同促成行政爭議案件的解決，真正實現“案結、事了、人和”。

1.2.2 規范登記行為

目前，不動產登記仍處于起步階段，問題與成效相織。特別是在兩證用途不一致、公共面積登記、涉司法文書類登記、稅費繳納憑證收取等方面，都存在一定的規范缺位和理論空白。通過“府院互動”機制共同探討此類重點難點問題，形成一致共識，有利于更好地發揮司法指引作用，規范登記行為，減少爭議案件，助推登記質量提升。

1.2.3 優化登記環境

通過“府院互動”機制，共同推進“互聯網+不動產查解封登記”應用設立、擴大信息共享范圍、簡化破產類不動產登記的程序等，是登記機構積極響應“放管服”、優化營商環境要求的舉措。此類舉措縮減了登記流程，提升了登記效率，優化了登記環境，大大增加了人民群眾辦理登記過程中的獲得感，是登記機構創新工作機制、服務方式的生動體現。

2 摸索：南京市不動產登記中心“府院互動”機制的典型實踐

2.1 不動產登記網絡查控系統的聯合建立

為進一步加強信息互通互聯，提高司法協助的辦事效率，優化辦事流程，破解法院執行壓力大的問題，南京市不動產登記中心助推與南京市中級人民法院制定《關于聯合建立不動產登記網絡查控系統的實施意見（試行）》，合作開發了“不動產登記網絡查控系統”，并于2020年7月29日正式上線，8月3日正式啟動。該《意見》出臺后，全市兩級法院可線上查控不動產，無需再前往不動產登記機構現場辦理，節約了大量人力物力。

其主要亮點在于：第一，網絡覆蓋全流程，服務觸及多法院。不動產登記網絡查控系統覆蓋不動產登記信息查詢、查封、解封、續封、提前送達協助執行過戶法律文書的全過程。分為申請端和查控端，采用專線對接模式，實現雙方業務數據的互聯互通，為全市兩級法院提供“點對點”查控服務。法官立案后，在辦公室足不出戶即可一鍵查詢被執行人名下全部不動產，并采取查控措施，外地法院還可通過委托本地法院完成相關流程的辦理，減少工作負累，打破以往跑腿進廳的執行方式。第二，建立工作聯絡機制，設立專職聯絡員。雙方成立了工作協調小組，明確了法院及登記機構聯絡人，以加強組織保障，確保系統運行期間的溝通交流。同時，編制了不動產端、法院端用戶手冊，并組織開展了業務培訓。此外，為確保法院不動產查控工作平穩運行，現階段仍保留了線下查控通道，后續將通過系統完善，實現線上查控的常態化運行，逐步取代現場辦理。

2.2 企業破產程序中涉不動產登記事項的協同辦理

為進一步完善破產案件資產處置配套機制，優化營商環境，南京市不動產登記中心與南京市中級人民法院協同，聯合出臺了《關于企業破產程序中涉不動產登記事項辦理的實施意見》，這是江蘇省首個關于破產企業不動產登記事項辦理的規范性文件，也是“府院互動”機制實體化運行的重要成果。

其中，就破產程序中涉不動產登記事項進行規范：一是明晰要求。對破產管理人身份予以界定，對破產企業涉不動產登記資料查詢、過戶辦理、保全措施解除、抵押權注銷等事項的辦理主體、申請材料等作出明確規定。二是提升效率。在全市各不動產登記經辦機構設立專門窗口，為破產企業開辟綠色通道，及時辦結登記相關業務，提升資產處置效率及破產案件辦理效率。 三是加強協同。建立通報研判、溝通會商機制，“點對點”對接協調相關問題，以行政與司法的良性互動，助力營商環境的優化，推動經濟高質量發展。

2.3 行政爭議案件實質性解決的共同發力

自2016年6月南京市不動產登記中心成立以來，已處理行政爭議案件600余件。案件類型主要集中在不動產登記、原房屋登記、原土地登記、信息公開、行政賠償、民事爭議等領域，部分案件源頭問題難以實質化解，往往摻雜歷史遺留、法律規范缺位、民行刑交叉、群體性訴訟、訴后賠償等因素，案件辦理難度大，周期長。為了實質性化解案件爭議，南京市不動產登記中心在訴前、訴中、訴后與人民法院積極互動，以實質性解決爭議為原則，強化溝通、主動糾錯。

訴前化解機制方面，2018年登記中心與原鐵路法院（集中管轄行政案件）建立不動產登記行政爭議協同化解工作備忘錄，搭建化解工作站平臺。立案前，在尊重當事人意愿的基礎上，由法院將行政不作為、已有判例、政策法規規定理解有誤等具備調解條件的案件發送至登記中心，登記中心與原告溝通協商后，確定是否具備化解條件。對不具備化解條件的，及時退還相關材料并反饋原因;具備化解條件的，在合理期限內組織化解，并將結果上報至化解工作站。

訴中協調方面，一方面就個案案情主動與承辦法官溝通，詳盡闡釋登記歷史背景，特別是涉及到一些歷史遺留問題如兩證用途不一致、房產未辦理初始登記等情況，有效傳導政策及實踐慣例，努力達成共識，促進相關案件實質性化解。另一方面，積極響應行政負責人出庭應訴制度，凡是需要開庭的案件，均要求相關責任人出庭應訴，不僅“出庭、出聲”，更要“出彩”，在滿足當事人的訴訟期待的同時，加大案件化解的推動力度。

訴后執行方面，竭力控制敗訴案件的發生。對于法院已示明意見和建議、可能導致敗訴的案件，經單位會商，如能按建議行事，則及時與法院協商出具司法建議書以代替判決書或裁定書，同時請求法院引導原告撤訴，這樣既能避免執行無據的尷尬，也能規范同類登記行為。

2.4 涉不動產登記業務難題的溝通會商

為打破登記機構與司法機關的業務壁壘、加強不動產登記類案件審理與執行的對接，南京市不動產登記中心多次就不動產相關問題與司法機構溝通會商，雙方就系列疑難問題交流意見，初步搭建了府院互動機制的雛形。

雙方溝通會商的焦點主要在于：（1）裁判文書的效力和真偽如何確認？特別是電子法律文書興起、裁判法院拒絕出具生效證明等情況，對登記受理、審核的力度提出了更高的要求;（2）行政賠償的構成要件、賠償時點、責任劃分如何界定？追償的對象、啟動和執行如何運行;（3）買賣合同或者抵押合同已被法院確認無效，不存在善意第三人的情況下，申請人是否可以憑生效法律文書單方申請撤銷登記;（4）對于判決主文“某某配合將房屋過戶至某某名下”“房屋歸某某所有”“撤銷某某將房屋出賣給某某的轉移登記行為”等等表述的區別是基于何種因素考量;（5）以登記機構為被告的民事訴訟主要發生在哪些領域;（6）法院如何表述判決主文，能夠減少登記執行中的困惑和分歧;（7）個案中。如法院關于案件事實的核實、不動產是否符合首次登記條件的咨詢，登記機構關于判決內容表述不清、文書制作不規范的修正等。

雙方溝通會商的形式主要確定為：（1）召開專題會議，就個案問題、民行刑交叉、合規性審查等問題深入剖析，尋求共識形成;（2）書面發函，確定案件事實及判決旨意，并作為調查資料及時歸檔，減少錯案發生;（3）專題培訓，邀請司法機關工作人員就文書制作、執行邏輯、登記中所遇問題進行講解，以點帶面普及知識點，有效銜接審判與登記程序，提高工作人員的法律素養;（4）點對點快捷溝通，就文書真實性、有效性等問題需要核實的，由登記機構法規人員聯系法院對接人員，快速反饋相關信息，以提升登記效率。

3 展望：不動產登記領域“府院互動”機制的功能拓展

3.1 互動范圍的延伸

未來，南京市不動產登記中心將從以下幾方面不斷拓展“府院互動”的范圍：（1）部門廣覆蓋：目前，在法院內部，開展登記領域“府院互動”機制的部門集中于破產庭、執行庭、民庭，未來將拓展至少家庭、速裁庭、刑庭等部門，以應對復雜多變的不動產登記形勢;（2）層級上提升：“府院互動”機制的實踐運行仍然局限于基層法院，實施面窄，層級較低。未來，南京市不動產登記中心設想將其推廣至市中級法院，以發揮上級法院指導優勢、提高機制運行的權威性;（3）地域鄰互動：對于南京周邊城市，特別是納入“南京都市圈”的較大城市如鎮江、常州、揚州、蕪湖等，與登記中心業務往來較多，可在本市“府院互動”機制運行成熟的基礎上推廣復制;（4）擴大“院”的內涵，將“府院互動”機制由法院推廣至“準司法機關”，如南京市政府、省自然資源廳等涉及登記復議、上級監督領域，發揮“2+X”的輻射力度。

3.2 互動內容的擴張

目前，廣東、四川、江西等地已開展府院聯合懲戒機制，由登記機構將法院提供的失信執行人員名單接入不動產登記系統，在受理業務時自動識別申請人是否為失信人員，并對失信人員購買不動產行為予以限制，以促進社會信用體系完善，優化營商環境。

鑒于限制交易尚無相關法律依據，可建立信息中心、法院、登記機構三方聯合獎懲平臺。由信息中心負責平臺建設，法院負責將失信被執行人名單及時、全量推送至獎懲平臺，登記機構作為響應單位，在受理環節自動比對平臺數據庫中的失信人信息，核查相關信用記錄。若顯示為失信人，應當加強審核力度，提高審核級別，并不得適用關于壓縮不動產登記時間的規定，而應在最長的登記期限內予以登簿。

4 剖析：“府院互動”機制中登記機構立場的把握

4.1 制度聯動上：不破法規，打破常規

在“依法治國”“法治政府”理念的指引下，登記機構必須嚴格遵循政合法性原則和合理性原則，在法律授權范圍內行使登記職權，不能與法律相抵觸。具體來說，“府院互動”中各種機制的創設不能超越《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《江蘇省不動產登記條例》的相關強制性規定，否則在涉及第三方利益的情形下，極易滋生矛盾。

同時，隨著職能轉化的需要，服務型政府已經成為社會轉型的必然要求，在“放管服”“互聯網+”、優化營商環境等一系列改革措施的要求下，登記機構必須打破常規，勇于創新，在“府院互動”的過程中調動一切有利資源提高行政效能、保障登記質量。

4.2 具體措施中：立后評估，便民先行

“立后評估”，指的是在“府院互動”的各項具體措施實施了一段時間后，登記和司法機構通過自身與社會主體評估相結合，采取座談、研討、論證、評議等方式，對其實施效果、作用、缺陷、運行障礙等問題作出評估分析，旨在發現問題，改進制度，完善程序。特別是網絡查解封、訴前調解等機制，目前實施效果不甚明顯，一方面是機制啟動次數少，仍停留在傳統操作模式，另一方面是機制運行尚不熟練，雙方磨合不夠。后續仍需加強跟蹤，定期評估、反饋，及時調整不合理信息，排查痛堵難點。

“便民先行”指的是“府院互動”的各項具體措施設立后，不得增加登記申請人的負擔，不得創設更為復雜的程序、增加申請材料的數量、超越法定時限或者不合理的延遲登記申請，應當堅持以人民為中心，不斷簡化申請流程、提高登記效率、切實解決急難愁盼問題。

4.3 解決爭議時：糾錯前置，尊重司法

就府院互動實質性化解爭議的情況，登記機構應當遵守“糾錯前置，尊重司法”的原則。一方面，樹立自我糾錯的意識，促進訴源治理。對于存在明顯違法的錯誤案件，應當以“刀刃向內”的勇氣和擔當，主動糾正登記行為，以快速、有效化解行政爭議、促進行政機關依法行政。另一方面，對于案件辦理過程中法院提出的意見和建議，登記機構應當仔細核查、積極反饋，必要時及時糾正、遵照執行，特別是對于司法建議書，更應引起重視，不僅要依據其解決現勢問題，更應當建立長效機制規范同類問題。

5 小結

社會的發展需要“訴諸司法與行政關系的調整和國家權力結構的重新構造”，而司法權與行政權的關系，是貫穿社會活動始終的主線，也是觀察行政制度改革走向的窗口。南京市不動產登記中心在大力貫徹落實“放管服”、優化營商環境、切實為群眾辦實事解難題思想的指引下，與人民法院在網絡查解封、破產清算、爭議解決、溝通會商等領域上協同合作，不僅促進了行政權與司法權的良性互動，而且有力地引領了登記發展，為社會轉型時期的糾紛解決和制度構建提供了生動的模板。

作者簡介：范民、史意，南京市不動產登記中心。