中非“一帶一路”合作機制化建設述評

趙晨光

2021年10月8日，中國專家組成員在布基納法索中西大區水稻示范區指導機械化水稻收割作業。（新華社圖片）

“一帶一路”倡議在非洲落地以來，取得了一系列重要成就。一方面，中非各類合作項目、工程不斷推進;另一方面，與其他地區相比，中非共建“一帶一路”在機制建設方面處于前列，對新時期中非合作的快速發展起到了重要的支撐和保障作用。這對于“一帶一路”國際合作發展全局來說也具有重要意義。

多邊合作的“機制化”主要體現為合作關系的固定化、實體化和規范化。中非共建“一帶一路”的機制化發展進程可以概括為奠定機制基礎、形成機制框架、充實機制內涵三方面。尤其值得注意的是，中非共建“一帶一路”的機制化在每個方面都積累了開創性的實踐，形成了鮮明的機制性特點。

第一，確定合作關系，奠定機制基礎，實現“一帶一路”共建國在非洲大陸層面全覆蓋。簽署明確的合作文件是中非共建“一帶一路”機制化發展的基礎。中非雙方簽署共建“一帶一路”備忘錄等合作文件最集中的時段是在2015—2018年。其間有三個標志性事件值得關注。其一是2015年，南非與中國簽署了非洲第一份“一帶一路”政府間合作備忘錄，申明雙方將共同建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路。南非是非洲大陸綜合實力最強、經濟發展程度最高的國家。這份備忘錄的簽署不僅有利于兩國貿易和投資的增長，而且擴大了“一帶一路”倡議在整個非洲的影響。其二是2016年，埃及簽署共建“一帶一路”諒解備忘錄，成為第一個簽署此類合作文件的北非國家。作為有重要影響力的地區大國，埃及成為共建“一帶一路”國家對于北非各國具有重要的示范和帶動作用。繼埃及后，摩洛哥（2017年11月）、突尼斯（2018年7月）、利比亞（2018年7月）等北非國家先后與中國簽署共建“一帶一路”諒解備忘錄。其三是2018年，中非合作論壇北京峰會召開，會議期間28個非洲國家及非盟與中國簽署了共建“一帶一路”諒解備忘錄。至此，加上此次峰會前已與中國簽署合作文件的9個國家，共有37個非洲國家加入共建“一帶一路”大家庭，占非洲國家總數的70%，地域涵蓋非洲全域五大地區。此外，非盟簽署“一帶一路”合作文件亦具有重要意義，其全非代表的屬性進一步夯實了中非共建“一帶一路”的機制性基礎。截至2021年年底，除毛里求斯外，所有與中國建交的非洲國家都簽署了“一帶一路”合作文件。

第二，設立合作平臺，形成機制框架，在地區層面建立目前唯一的共建“一帶一路”平臺。2018年，在中非合作論壇北京峰會上，中非雙方同意將論壇作為中非共建“一帶一路”的主要平臺。這表明“一帶一路”倡議被正式納入中非合作論壇議程，也標志著中非共建“一帶一路”共享論壇的會議機制具備了比較完善的機制框架。在先于中非合作論壇北京峰會召開的論壇第十三屆高官會上，中非雙方便審議通過了論壇北京峰會成果文件草案以及峰會和第七屆部長級會議議程草案，中非共建“一帶一路”是其中的重要內容。峰會期間，習近平主席在發表主旨演講、主持圓桌會議、會晤參會領導人等不同場合提到“一帶一路”的次數更是高達40多次。總之，作為主要平臺，中非合作論壇極大提升了中非共建“一帶一路”的機制化水平，論壇框架下各級會議及分論壇越來越多地討論中非共建“一帶一路”相關議題。這對中非共建“一帶一路”高質量發展具有重要意義。

第三，規劃合作內容，充實機制內涵，開創性地發布多項共建“一帶一路”規劃文件。規劃常態合作或可持續合作是國際合作機制化的核心目標和重要標志，其主要表現為各種中長期合作文件的達成。截至目前，中非共建“一帶一路”已發布一系列戰略性、規劃性合作文件，其機制化建設已進入內涵式發展進程。2020年12月，中國與非盟簽署了《中華人民共和國政府與非洲聯盟關于共同推進“一帶一路”建設的合作規劃》。這是中國和區域性國際組織簽署的第一份共建“一帶一路”規劃類合作文件。該文件主要圍繞“一帶一路”建設的“五通”領域展開，明確合作內容和重點合作項目，提出了相應的時間表、路線圖。根據安排，中國還將同非盟委員會建立共建“一帶一路”合作工作協調機制，推動《合作規劃》落地實施。2021年，中非合作論壇第八屆部長級會議召開，除推出《中非合作論壇第八屆部長級會議達喀爾宣言》《中非合作論壇—達喀爾行動計劃（2022—2024）》等機制性成果外，論壇還專門發布了《中非合作2035年愿景》和《中非應對氣候變化合作宣言》兩份重要文件。前者是論壇首次發布中長期合作規劃，后者則是論壇首次針對特定領域發布合作宣言。兩份文件均涉及中非共建“一帶一路”內容，對于“一帶一路”合作行穩致遠具有重要意義。

中非共建“一帶一路”在各領域均取得顯著成績，走在世界前列，充分說明中非合作相較其他地區具有一些特殊條件和優勢。在雙方合作機制化建設方面，這種條件和優勢主要體現為以下三點。

第一，中非雙方有強烈的政治意愿。一方面，非洲是中國外交“基礎中的基礎”，發展對非關系在中國與發展中國家合作中始終具有指向意義。2018年8月27日，在推進“一帶一路”建設工作5周年座談會上，習近平總書記提出推動高質量共建“一帶一路”的目標，加強“一帶一路”的機制建設正式提上日程。一個星期后，中非合作論壇北京峰會召開，共建“一帶一路”成為峰會的一大亮點。這種安排很大程度上反映了中國希望中非合作在“一帶一路”新發展階段能夠發揮領先作用。另一方面，非洲各國均十分重視同中國的合作。在全球各大地區中，非洲民眾對中國的積極印象和評價始終是最高的。2020年非洲知名民調機構“非洲晴雨表”發布報告顯示，非洲國家民眾普遍認為中國對本國的影響是顯著且積極的。扎實的民意基礎為中非合作特別是中非高質量共建“一帶一路”營造了環境、鋪墊了道路。截至2021年年底，與中國簽署共建“一帶一路”合作文件的非洲國家數量在全球簽約國總數中占比超三分之一，非洲成為參與“一帶一路”合作最重要的地區之一。同時，非洲國家也是中非合作機制化發展的積極倡議者和推動者，這尤其體現在中非合作論壇及其峰會的機制建設方面。隨著中非合作論壇作為中非共建“一帶一路”主要平臺定位的確立，非洲國家加強機制建設的熱情和意愿很自然地投射到高質量共建“一帶一路”上來。

第二，中非合作論壇具有兩方面“先發優勢”。其一是中非合作論壇框架下的中非機制性合作是對“一帶一路”建設的“先行先試”。在2015年《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》發布之前，中國政府于2014年便以中非合作論壇為依托提出了專門針對非洲的中非“三網一化”合作和“461”框架合作兩項倡議。從合作對象和合作內容兩方面看，兩項對非合作倡議與“一帶一路”倡議具有高度的一致性。因此，可以說，中非合作論壇框架下的中非機制性合作早于“一帶一路”倡議在非洲的實踐，為后來的“一帶一路”合作奠定了基礎，具有“先行先試”的重要意義。

其二是中非合作論壇作為中國整體外交序列中建立最早且比較完善的機制框架，可為中非共建“一帶一路”中的“政策溝通”提供完備的機制支撐和保障。在“一帶一路”倡議確定的“五通”重點領域中，“政策溝通”排位第一，為其他“四通”提供政治引領，其本身亦具有機制性特點。中非合作論壇成立時間較早，在保障中非雙方“政策溝通”上積累了豐富經驗，形成了較為成熟的體制機制，這種政策溝通上的先天優勢無疑成為中非“一帶一路”合作機制化建設領先的又一個重要原因。

第三，非洲已形成較為完善的發展戰略體系，為中非“一帶一路”合作提供了著力點。發展戰略對接是共建“一帶一路”機制建設進入內涵式高質量發展的集中表現。非洲在地區、次地區和國家三個層面均已形成相對完整的發展戰略體系。20世紀后半葉，初獲獨立的非洲國家即在國家和地區層面制定了發展戰略或發展計劃，如進口替代工業化戰略、《拉各斯行動計劃》等。雖然這些戰略、計劃總體并未取得成功，但反映了非洲國家掌握發展主動權的強烈意愿。21世紀伊始，非洲國家在地區層面啟動了“非洲發展新伙伴計劃”，各次地區和國家層面的發展計劃也逐漸跟進。2015年，非盟制定了綜合性、階段性更強的《2063年議程》，“非洲發展新伙伴計劃”實質上融入了這項新的發展戰略。《2063年議程》設立了7大愿景及20大目標，這些目標又細分為41個優先領域，并在國家層次最終演化為161項具體目標。在實施過程中，國家、次地區組織、非盟各自承擔相應的角色和任務。值得注意的是，相較于“非洲發展新伙伴計劃”，《2063年議程》在域外發展伙伴的選擇上更加注重平衡，以中國為代表的新興經濟體受到重視。與此同時，非洲國家掀起了“向東看”“向中看”的熱潮，中非治國理政經驗交流持續開展。這些都為中非發展戰略對接創造了適宜的政策條件，助推中非共建“一帶一路”機制建設逐步走深走實。

2022年1月6日拍攝的由中國企業承建的肯尼亞蒙巴薩油碼頭項目。（新華社圖片）

隨著共建“一帶一路”國際合作的持續推進，機制化已成為“一帶一路”高質量發展的重要趨勢。2021年11月，習近平總書記在第三次“一帶一路”建設座談會上強調，要繼續推動共建“一帶一路”高質量發展，探索建立更多合作對接機制，提升規則標準等“軟聯通”水平。在這一背景下，中非共建“一帶一路”要保持機制建設上的領先地位，可探索在以下三個方面尋求突破。

2022年3月3日，2022年中國和烏干達職業技能發展與創新大賽以線上直播的方式拉開帷幕。（新華社圖片）

第一，吸納非洲次地區組織成為中非高質量共建“一帶一路”的合作伙伴。近年來，在非盟《2063年議程》框架下，非洲各次地區組織作為落實議程目標的平臺，根據各次地區的情況將框架具體化和可操作化。這些次地區組織既是整個非洲大陸層面一體化的基礎與依托，又直接影響各非洲國家發展戰略的安排，是當前非洲相鄰國家開展經濟合作最積極有效的基本單元。但是作為中非共建“一帶一路”的主要平臺，中非合作論壇既有的會議機制決定了其更重視非洲主權國家以及作為全非主權國家代表的非盟，從而導致非洲次地區組織客觀上沒有被引起足夠重視，這可能影響“一帶一路”框架下中非發展戰略對接的規劃水平和實施效果。中非共建“一帶一路”在國家層面已近全覆蓋，下一步可尋求將非洲主要次地區組織納入共建“一帶一路”框架和進程，并探索其實質性參與中非合作論壇的途徑和方式。

第二，加強中非合作論壇與“一帶一路”國際合作高峰論壇的機制性聯系。“一帶一路”國際合作高峰論壇已舉辦兩屆，未來可能逐步走向機制化。兩者加強機制化聯系對雙方都有重要意義。一方面，中非合作論壇中的非方成員占“一帶一路”大家庭的三分之一，是高峰論壇影響力的重要基礎和來源;另一方面，作為中國最早建立的整體外交平臺，其機制建設經驗可資高峰論壇借鑒。與此對應，機制化的高峰論壇有助于中非共建“一帶一路”在價值與實踐層面更好地對接全球發展倡議，并為其拓展第三方合作提供平臺。有鑒于此，中非合作論壇可嘗試推進兩方面工作。

其一，在會議機制上尋求與高峰論壇對接。高峰論壇咨詢委員會參考國際經驗就“一帶一路”國際合作高峰論壇機制建設提出了一系列建議，比如每兩年或三年舉辦一次高峰論壇，并定期舉行部長級或部門間會議作為配套活動。這與中非合作論壇的會議機制和安排基本吻合，兩論壇在會議資源上存在互補和共享的空間，具有開展配合的可操作性。其二，加強支持機制方面的對接，互通有無。中非合作論壇尚未建立專門的咨詢、評估機制。這種機制建設上的短板，導致評價中非共建“一帶一路”的話語權一定程度上被西方搶占，由西方媒體、智庫發布的評估報告很多有失偏頗甚至充斥偏見和詆毀。為改變這種情況，中非合作論壇可借重高峰論壇咨詢委員會的影響和作用，積極推薦非方有國際影響的前政要參加咨詢委員會，推動其政策報告更多納入涉及中非共建“一帶一路”的內容。對于高峰論壇來說，其目前尚未形成一套完整的支撐機制負責論壇成果的后續落實。而中非合作論壇已建立起后續行動機制，可為高峰論壇提供借鑒與支持，其實踐經驗也可帶動中國其他整體外交機制發揮相應作用。

2022年1月13日，在喀麥隆第汝那村，中國建設的“萬村通”讓村民通過投影電視觀看非洲杯。（新華社圖片）

第三，在尊重非洲主導地位的基礎上，探索與第三方開展機制化的對非合作。隨著“一帶一路”倡議國際影響力的持續增強，開展三方合作成為大趨勢。近年來域外大國明顯加大了對非開展機制性合作的力度。2017年日本與印度聯合啟動了“亞非增長走廊”計劃，2021年美國在七國集團框架下宣布“重建美好世界”倡議，歐盟則啟動了“全球門戶”計劃。雖然這些“倡議”或計劃都有對沖“一帶一路”倡議影響力的意圖，但其彼此之間也存在競爭關系，這一點尤其體現在對非合作方面。應該說，非洲戰略地位、自主能力的提升以及大國對非多極格局的形成，決定了中非共建“一帶一路”拓展三方合作存在一定的潛力和空間。因此，中國可嘗試在中非共建“一帶一路”框架下與西方大國及其他新興大國首先就規則、標準等問題開展機制性的三方對話，推進形成各方尤其是非洲認可的、符合非洲發展實際的新規則或“非洲規范”，加強“軟聯通”建設。在此基礎上，進一步探索中非共建“一帶一路”與第三方特別是西方大國開展機制性合作的可能。

中非合作是南南合作的典范。中非共建“一帶一路”之所以成為“一帶一路”國際合作中的亮點，其機制化建設發揮了重要作用。當前，中非都已進入新的發展階段。中國正加快推動構建新發展格局，非洲經濟一體化和區域經濟融合也在加速推進，中非共建“一帶一路”將迎來更大的機遇和空間。當然，中非合作也面臨新的挑戰，大國尤其是美國正加大在非洲與中國競爭的力度。中非共建“一帶一路”如何更好地抓住機遇、應對挑戰，持續深化機制建設無疑是重要途徑。從宏觀視角看，“一帶一路”在非洲面臨的這些機遇與挑戰實際上是其在全球范圍拓展發展進程的縮影。中非共建“一帶一路”在機制建設方面的實踐將持續發揮引領作用，為“一帶一路”在其他地區的高質量發展提供寶貴經驗和有益借鑒。

本文是教育部人文社會科學研究一般項目“‘一帶一路’國際合作高峰論壇機制化問題研究”（21YJCGJW009）和北京市社會科學基金項目“中非合作論壇峰會的機制化問題研究”（18ZGC014）的階段性成果