四川省鄉鎮行政區劃調整改革的經驗與啟示

摘要：快速發展的城市化對人口流動、產業分布和城市規模造成了顯著影響，產生了經濟發達鎮、駐地鎮、收縮鄉鎮等多方面問題，鄉鎮行政區劃調整與體制改革正變得日益迫切。四川省針對鄉鎮“數量多、規模小、密度大、實力弱”的特征，采取了“減量提質”推動特色化和規模化發展，“順向調整”引導生產要素的合理流動，“功能引領”重塑縣域經濟發展新格局，“因地制宜”補齊基層治理的短板弱項等改革措施，有效拓展了發展空間，激活了縣域經濟和提升了服務效能。帶給我們的實踐啟示，就是在經濟社會發展的過程中，要高度重視行政區劃的框架性、基礎性作用，適時推動行政區劃調整與改革，促進城市治理能力和治理體系現代化建設。

關鍵詞：四川省;行政區劃;鄉鎮;城市化

中圖分類號：K902文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）01-0005-04

一、現象背景：城市化快速發展對基層行政區劃設置提出了新的挑戰

鄉鎮是國家政權建設的根基所在，是聯系國家與社會的重要紐帶，鄉級行政區劃的科學合理設置對于鞏固黨的執政基礎和提升基層治理能力具有重要意義[1]。作為縣以下的基層行政建制單位，鄉鎮直接面對著最廣大的人民群眾，需要處理大量具體的社會事務，因此鄉鎮行政區劃改革被認為是涉及廣泛且影響深遠的重要基礎性變革。由于鄉、鎮、街道在行政地位、機構設置和職能作用等方面差異較大，分別適用于不同的區域和發展階段，隨著城市化的快速發展，鄉鎮等基層政區設置也面臨著諸多挑戰。

一是人口的“城聚鄉散”致使大量鄉鎮日益空心化。2010—2019年間，中國的常住人口城鎮化率由49.68%增至60.60%，城鎮常住人口增加約1.83億，人口在向城市快速集聚的過程中，鄉鎮人口外流的趨勢卻日益普遍，產生了大量規模較小、人口較少的基層政區。據抽樣調查，我國大量的鎮區空心率一般在50%[2]。以四川省為例，2010年時，全省共有鄉級政區（包括鄉、鎮、街道、民族鄉）4668個，是全國鄉級政區數量最多的省份，其中常住人口在1萬人以下的鄉鎮（街道）就有2188個①，占總量的46.87%。鄉鎮（街道）規模偏小的問題長期存在，直到2019年鄉鎮改革前，四川仍有4610個鄉鎮（街道）。鄉級政區數量多且規模小，稀釋了公共投入，增加了運行成本，導致部分鄉鎮集聚力和輻射力不強，服務效能長期難以提升，直接影響著新型城鎮化和鄉村振興戰略的深入推進。

二是產業集聚發展與鄉鎮的分散布局導致效率低下。產業集聚是經濟發展到一定階段的必然產物，在快速發展的過程中，中心城市等經濟發展優勢地區的經濟和人口承載壓力逐漸增大，鄉鎮分散布局造成整體發展效率偏低問題日益凸顯。具體體現在：一方面，多數鄉鎮具有招商引資等經濟職能，需要編制鄉鎮國土空間規劃，設立鎮級產業園區，這就容易造成建設用地碎片化，導致耕地特別是基本農田碎片化，體現為土地利用效率低等問題。另一方面，由于產業多在各級產業園區集聚，對原有的“縣（市、區）—鄉（鎮、街道）”行政區劃體制產生了諸多影響，常演化為縣級政區和開發區的多重領導[3]，功能區與行政區之間的體制摩擦容易產生社會管理職能弱化、功能區城市化質量不高、鄉鎮管理壓力過大等問題。

三是城市規模的持續擴展造成城鄉分割與半城市化。在人口和產業持續集聚的過程中，城市規模也在不斷擴張，當規模范圍超出城市型政區范圍時，就會出現土地城市化大于人口城市化的現象，進而造成城鄉分割和半城市化問題的產生[4]。對城市近郊鄉鎮而言，雖然已經初步具備了城市景觀，但實質仍保留著較多的農村特征，人們已經離開鄉村到城市生活，但在住房、醫療、子女入學等方面沒有與城市居民享有同等待遇，導致在這里工作的人較多居住在別的地區，而在此生活的人面臨著公共服務供給不足等問題，不利于城鄉一體化發展水平的提升。

二、核心問題：鄉鎮設置難以適應高質量發展的實踐需求

通過上述分析可知，在城市化快速推進的過程中，鄉鎮建制面臨著人口重新分布、產業空間重構、城市規模擴張等多重挑戰。2019年之前，四川鄉鎮行政區劃布局已難以適應高質量發展的實踐需求，存在著城區或縣城駐地鎮、城鄉接合部經濟發達鎮和部分地區鄉鎮收縮等多方面問題。

一是城區或縣城駐地鎮問題。2019年時，四川共有112個縣級政區政府駐地仍為鎮建制②，面對日益復雜的社會事務，縣（縣級市、市轄區）與駐地鎮條塊分割的管理體制越來越不適應發展的現實需求。對鄉鎮而言，由于“七站八所”③的存在，使得鄉鎮職能不完善，在規劃建設、財稅管理、行政執法、環境保護等諸多方面缺乏相應權限及機構人員，卻還要承擔“屬地管理”的責任，存在著權責不對等的問題[5-7]，加之鄉鎮存在著重經濟效益輕社會效益等特征，在不同程度上制約著發展質量的提升。對縣級政區而言，則面臨著多重管理的問題，條塊分割、各自為政降低了城市管理效率。如在城市開發建設方面，縣建委和駐地鎮同時管理，制約著城鎮管理、公共服務和社會治理水平的提升。

二是近郊經濟發達鎮問題。隨著城市規模的擴展，城鄉接合部原屬農村地區的部分鄉鎮，逐漸發展成為經濟發達鎮，受自身體制的局限，鄉鎮“重建設、輕管理”的問題也日益顯現。由于不具備城市主體地位，經濟發達鎮資源要素配置能力相對較低，公共服務和城市基礎設施供給普遍不足，鄉鎮的管理體制在一定程度上制約了城市化水平的提升[4]。一方面，容易造成“插花地”和“飛地”④，使街道、鄉鎮管理范圍犬牙交錯、相互重疊，增加了管理的難度;另一方面，鄉鎮體制更適合管理農村和農民，管理城市居民的職能較為薄弱，在生產生活方式實現了城市化以后，繼續沿用鄉鎮建制難以應對環境污染、治安事件頻發等諸多社會問題[8]。由于鄉鎮難以提供有效的公共服務，使得該區域半城市化的問題十分明顯，人口城市化顯著滯后于土地城市化進程。就四川省而言，街道和鄉鎮界線不清等問題較為明顯，如樂山市市轄區、廣漢市等地區轄區內建設用地已經超出街道范圍，城市建成區跨越多個鄉鎮，但仍為鄉鎮的管理體制。

三是部分地區鄉鎮收縮問題。由于人口和產業向縣級以上城市快速集聚，造成部分地區鄉鎮（街道）萎縮的問題日益突出。據初步統計，2019年四川常住人口規模超過20萬的鄉級政區共有28個，其中成都市就有17個街道，還有7個是縣級政區駐地街道，這表明在城鎮化快速發展的過程中，人口向成都市和縣級政府駐地集聚的趨勢較明顯。在人口集聚的同時，部分鄉鎮（街道）收縮的態勢也十分突出，2019年四川有70個街道的人口密度在1.5萬人/平方公里以上，但也有280多個街道的人口密度小于0.5萬人/平方公里。2010—2019年間，四川省鄉建制的平均人口由0.75萬人減為0.68萬人，存在著大量3000人以下的鄉，人口外流進一步加劇了鄉鎮的發展困境⑤。

三、重要影響：鄉鎮不合理設置制約區域經濟發展的具體表現

小城鎮是我國城鎮化的重要載體，也是促進城鄉統籌發展的重要抓手，有效激發小城鎮的發展活力對于構建科學合理的城鎮化格局具有重要意義。由于駐地鎮、經濟發達鎮、收縮鄉鎮等問題的存在，四川鄉鎮設置呈現出“數量多、規模小、密度大、實力弱”的特征，產生了“城擠鄉弱村空”等問題，對區域經濟發展造成了較大影響。

一是鄉鎮數量偏多影響行政管理效率的提高。鄉鎮數量偏多增加了機構和編制數量，造成行政成本大、重復建設效率低等問題，加之由于人口和產業的集聚發展，鄉鎮之間管理壓力不均的問題較為明顯。鄉鎮偏多使每個政區可獲得的政策指導、財政扶持力度有所下降，鄉鎮的財力、物力、人力都相對弱化，縣級政區在干部選拔、鄉鎮勘界、地名管理等方面的成本卻在不同程度增加。

二是鄉鎮規模偏小影響內生發展能力的增強。政區規模偏小使鄉鎮人口、土地等生產要素相對有限，造成內生發展能力和自我調節能力相對較弱，區域內部資源利用較為分散，難以在更大范圍內利用自然和人力資源。由于資源優勢互補程度不足，增加了主導產業和龍頭企業培育的難度，不利于規模效益的產生和產業轉型升級。政區規模偏大或偏小，會使鄉鎮之間難以形成公平競爭的格局，不利于縣域經濟的高質量發展。

三是鄉鎮分布偏密影響城鎮合理布局的構建。合理的鄉級政區布局對于發揮區域優勢，推動資源整合、要素聚集和結構優化具有重要意義。然而，長期以來四川省鄉鎮（街道）分布偏密的特征十分突出。以街道設置為例⑤，四川街道主要集中在成都平原及其周邊地區，成都市占總量的35.08%，南充—遂寧—廣安地區占16.78%，自貢—宜賓—瀘州地區占14.16%，而其他城市的街道設置則相對有限。以樂山市為例②，2018年時，樂山僅有7個街道，均分布在市中區，其他10個縣（縣級市、市轄區）都沒有街道建制，不同程度上影響著中心城市、縣城和鄉鎮綜合承載能力的提升。

四是鄉鎮實力偏弱影響公共服務水平的提升。財政收入有限、行政成本偏高等因素，直接影響著鄉鎮公共服務供給水平的提升，而公共服務供給水平有限、就業機會不足導致人口的大量外流。由于經濟實力偏弱，造成部分鄉鎮輻射能力有限、缺乏產業支撐、人口遷移成本不斷提高和城鎮管理準備不足等問題。通過鄉鎮行政區劃改革，有利于充分發揮鎮街體制優勢，創新建設開發模式，提升鄉鎮承載能力，增強產業、人口和消費集聚能力，為生產要素流動、產業和人口集聚創造條件。

四、改革經驗：系統化邏輯和精準化思維謀劃鄉鎮行政區劃調整

圍繞優化資源配置、提升發展質量、增強服務能力和提高治理效能四大任務，四川省以優化結構、調整布局、理順關系、提高效能以及更好配置資源和保護生態環境為方向，從2019年10月起全面啟動了鄉鎮行政區劃調整改革，通過撤鄉并鎮、鎮改街道等方式，有效解決了當前鄉鎮設置面臨的主要問題。

一是“減量提質”推動特色化和規模化發展，重點回應鄉鎮收縮等問題。對于人口少、面積小、經濟實力弱的鄉鎮，基于以大并小、以強并弱、強強聯合等原則，采取鄉鎮合并、鎮鎮合并、街道與街道合并等方式進行調整。本輪鄉鎮行政區劃調整改革后，四川共減少鄉級政區1509個，減幅為32.73%，全省鎮和街道數量達到鄉級政區總數的80%，比改革前提高了24個百分點。改革后，鄉鎮平均行政編制從22.8名增加到32.8名、事業編制從14.8名增加到27.1名，分別比改革前增加10名和12.3名，一些較大鄉鎮行政和事業編制超過百名，鄉級政區平均戶籍人口由1.8萬人增至2.93萬人，平均幅員面積由106平方公里增至156.7平方公里⑤。調整后，鄉鎮的人口、面積和經濟規模都在增大，行政管理人員、財政收入的矛盾狀況得到顯著改善，內生發展能力明顯提升，有效解決了四川鄉鎮數量偏多、規模偏小的問題。

二是“順向調整”引導生產要素的合理流動，重點回應經濟發達鎮存在的體制和規模等問題。基于經濟發展的內在規律，強調鄉鎮調整要順應人口、交通、經濟的流動趨勢，提升資源要素的配置效率。基于一般鄉鎮向重點鎮并、交通不便的向交通發達的并、縣城周邊的向縣城并等原則，采取鎮改街道、鎮街合并等方式進行調整，提升公共服務效能。如綿陽市涪城區以交通物流為導向，將南山街道與石塘街道合并，拓寬了商貿物流業的發展空間;三臺縣重點保留和做大綿西、綿南、綿遂和成德南高速等主要交通沿線的鄉鎮，為未來發展留足區位空間。

三是“功能引領”重塑縣域經濟發展新格局，重點回應行政區與功能區交叉管理等問題。在鄉鎮行政區劃調整的同時，四川省也十分重視理順行政區與功能區的行政管理體制，基于功能區發展的鄉鎮調整是本輪改革的一大特色，具體包括：首先，對產業功能區內符合條件的鄉鎮（街道）原則上進行合并或調整，鄉鎮（街道）與產業功能區合署辦公，實行“鎮區合一”的新體制，如成都市為建設梨花溪文化旅游區，將鄧雙鎮并入永商鎮，培育“文旅+”產業集群，打造山水休閑度假旅游目的地。其次，為培育和發展特色產業，對產業相似、資源互補的鄉鎮進行調整，如江油市將九嶺鎮劃入青蓮鎮，拓寬青蓮鎮作為李白文化特色鎮的發展空間，有效促進了李白文化旅游產業園的發展。

四是“因地制宜”補齊基層治理的短板弱項，重點回應鄉鎮職權劃分不合理等問題。四川省將所轄縣級政區分為平原、丘陵、山地和高原四種類型，針對不同區域存在的特殊問題，將鄉鎮區劃調整與行政體制改革相結合，“因地制宜”補齊經濟社會發展短板。具體措施包括：首先，理順縣鄉職權關系，縣級部門派駐站所普遍實行屬地化管理。如綿陽市在改革的過程中，將除法庭、檢察室、司法所、派出所、市場監督所、自然資源和規劃所繼續實行縣級部門派駐外，其他縣級部門設在鄉鎮的機構一律下放到鄉鎮。其次，逐步探索中心城區取消街道、鎮招商引資職能，強化鄉鎮的社會服務職能。如宜賓市在改革的過程中，在新設鄉鎮設立社會治理和應急管理辦公室、綜合執法和環境保護辦公室等，負責安全檢查、環境治理等工作。

五、實踐啟示：要適時完善現代化經濟體系建設的行政區劃基礎

通過上述分析可知，受人口流動、產業集聚、城市擴張等因素的影響，縣城駐地鎮問題、經濟發達鎮問題、鄉鎮收縮問題日益突出，迫切需要對鄉鎮行政區劃進行調整改革。四川省針對鄉鎮設置存在的“多、小、密、弱”等問題，開展了大規模的鄉鎮行政區劃調整，有效促進了人口集中、要素集約和鄉鎮集群發展，并形成了獨特的“四川經驗”。

四川省鄉鎮改革經驗可以概括為“減量提質”推動特色化和規模化發展，“順向調整”引導生產要素的合理流動，“功能引領”重塑縣域經濟發展新格局，“因地制宜”補齊基層治理的短板弱項四個方面。在經濟社會發展的過程中，要充分認識到行政區劃所起的基礎性作用，適時完善行政區劃設置，為區域經濟高質量發展提供堅實高效的體制支撐。

注釋：

①數據來源：《中國2010年人口普查分鄉、鎮、街道資料》。

②數據來源：《中華人民共和國鄉鎮行政區劃簡冊（2019）》。

③所謂“七站八所”，是指縣市區及上級部門在鄉鎮的派出機構。這里的“七”和“八”都是概指，并非確數。這樣的機構，通常在20個以上，有的高達30多個。主要包括：一是鄉鎮直屬事業站（所），包括房管所、農機站、農技站、水利站、城建站、計生站、文化站、廣播站、經管站等;二是縣直部門與鄉鎮雙層管理的站（所），包括包括司法所、土管所、財政所、派出所、林業站、法庭、衛生院等;三是“條條管理”的機構，包括國稅分局（所）、郵政（電信）所、供電所、工商所、信用社等。

④“插花地”是指各種穿插交錯或各種經界不正之地的總稱;“飛地”常指因歷史原因、資源分布與開發、城市經濟發展與人口疏散等的需要，在行政區以外，但屬行政區管轄并與之有經濟等方面密切聯系的土地。

⑤依據四川省民政廳提供相關數據測算得出。

參考文獻：

[1]陳華棟，顧建光.中國鄉鎮問題研究綜述與思考[J].求索，2007（3）.

[2]方明.鄉鎮發展模式巨變下的國土空間規劃[EB/OL].

https：//www.sohu.com/a/427878690_120207617.

[3]林拓，張修桂.高新園區與鄉鎮經濟聯動發展的體制創新[J].復旦學報（社會科學版），2002（4）.

[4]趙彪.改革開放以來我國市轄區體制變遷與空間擴展及政區優化研究[D].上海：華東師范大學，2019.

[5]黨國英.鄉鎮機構改革的問題與出路[J].小城鎮建設，2006（3）.

[6]張新光.20世紀以來我國鄉鎮行政管理體制改革的回顧與展望[J].蘭州學刊，2007（1）.

[7]薛泉.鎮改市：大鎮行政體制創新的龍港個案研究[J].河北學刊，2017（3）.

[8]徐元善，周定財.我國鄉鎮政府政策執行力提升研究[J].政治學研究，2013（2）.