新三線模型視角下對基層央行內審工作的探析

劉棟 中國人民銀行蘇州市中心支行

引言

2020年12月印發的《中國人民銀行內審工作制度》賦予內審“監督、評價、建議”的職責。在此基礎上，本文立足國際內審協會2020年7月發布的“新三線模型”，對基層央行內部審計在“防風險，促發展”方面進行實踐探析，并進行思考。

一、IIA“新三線”模型

（一）突出風險管理在價值創造方面的功能

國際內審協會（IIA）于2020年7月發布了新的“三線模型”，新模型在2013年發布的“有效風險管理和控制中的三道防線”基礎上新增了六項原則，重新梳理了各角色的職責及相互之間的關系，突出了風險管理在價值創造方面的功能，有助于完善組織的風險管理和內部治理，促進目標實現。

（二）“新三線”模型的內在邏輯關系

具體來說，“新三線模型”認為組織的治理需要適當的結構和流程，才能實現問責、行動和保證。管理層履行第一線和第二線職責。第一線的職責與向客戶提供產品、服務最直接相關，也包括支持職能。第二線的職責是協助管理風險，一些第二線角色由專家擔任，為第一線角色提供專業知識、支持、監督和質疑。第三線職責主要是指內部審計為治理和風險管理的充分性和有效性提供獨立、客觀的保證和建議，需要強調的是，內部審計獨立于管理層是其客觀性、權威性和可信度的關鍵。為此，它應當對治理機構負責，不受限制地獲得完成其工作所需的人員、資源和數據，在規劃和提供審計服務方面不受偏見或干擾。

（三）“新三線”模型的理念及框架

“新三線模型”認為所有職能相互配合并與利益相關者的優先利益相一致，會有助于創造和保護價值，確保基于風險的決策所需信息的可靠性、一致性和透明度。“新三線模型”具體模型框架如圖1所示：

圖1 IIA新三線模型圖

二、基層央行內審“防風險，促發展”的實踐探索

（一）明確職責，在黨委領導下構建三道防線

“新三線模型”對治理機構、管理層和內部審計三線的職責和相互關系進行明確，并強調風險管理的價值創造作用。在借鑒國外經驗的基礎上，在黨委領導下探索構建基層央行內部治理的三道防線。一是要發揮好基層央行各業務部門風險管理第一道防線的作用。夯實貨幣發行、安全保衛、調查統計、支付結算等業務部門的主體責任，讓業務部門自覺站好自己的崗、管好自己的事，樹立起第一道防線。二是要發揮好法律事務、會計財務、辦公室等綜合管理部門風險管理第二道防線的作用。壓實綜合管理部門在各自條線的監督檢查責任，要做到指導有方、檢查有效、監督有力，穩固第二道防線。三是發揮好內部審計、紀檢監察、巡視巡察等監督部門風險管理第三道防線的作用。要充分利用好有限的審計資源，聚焦對內部控制和風險管理的審計監督，完善風險防控體系，構筑堅硬的第三道防線。需要說明的是，三道防線都是在黨委的領導下運行，基層央行內審部門在三道防線的框架下積極履職，充分發揮作用。

（二）認真履職，以監督評價建議促進組織增值

（1）風險評估防風險，揭問題。基層央行內審部門運用風險評估管理系統，在審前開展風險評估，形成風險分布概圖，提前鎖定高風險業務領域，精準定位具體風險事件，切實做到“審計關注風險，風險引導審計”。以對A行開展的審計為例，審計組審前對A行23個業務領域進行風險評估，依據風險發生的可能性和影響程度，分別計算出每項業務領域的固有風險和控制有效性，將兩者相減得出最終的剩余風險，即X=X-X。具體業務領域風險評估如表1所示：

表1 基層央行業務領域風險評估

根據風險評估結果，A行合同管理在各業務領域中風險最高。經過審計組審計發現A行開展的技防智能化改造項目存在未按合同約定收取違約金的情況。A行2020年7月30日與B公司簽訂《技防智能化改造項目采購合同》，合同金額160萬元，該項目2020年8月24日開工，但是至2021年3月2日尚未完成約定工程內容中的設備調試及測試工作，超出合同約定160天，不符合所簽訂合同第十一條“違約責任（一）乙方未能在合同約定時間內完成項目工程，應向甲方支付違約金……”的規定。現場審計期間，B公司解釋是因為受新冠肺炎疫情影響延誤工期，屬于不可抗力，不應繳納違約金。審計組查閱資料發現合同簽訂時新冠肺炎疫情已經發生大半年，雙方對疫情可能局部性反復的影響是知曉的。審計組查閱當地法院在《關于服務疫情防控、促進經濟發展的問題解答》中指出“對于在疫情發生后才訂立的合同，原則上可以推定合同當事人在簽訂合同時，對于疫情這一特定事件及其變化和后果已有預判，故一般情形下，對當事人援引不可抗力或情形變更主張免責或變更、解除合同的請求不予支持”。最終，在確鑿的審計證據面前，B公司向A行支付了10萬元違約金，A行也接受了審計組的整改通知，通過強化學習，加強對合同業務的管理。

（2）數據分析補短板，堵漏洞。在當前信息技術迅速發展的大背景下，基層央行內審部門秉持“無數據，不審計”的理念，積極探索構建大數據審計思維，挖掘數據價值，助力提升治理效能，促進組織增值發展。以C行為例，C行內審部門高度重視關注數據價值，探索集中轄內支行電子財務數據，車輛加油數據，水電運維數據，構建基期數據庫，開展數據分析，并改進風險提示，通過審計數據分析補短板、堵漏洞、促發展。一是對比分析水電時間序列數據。通過分析近三年水電費月度變化情況，描繪趨勢圖，發現異常風險線索。如2019年2月和3月水費支出明顯超出往年平均水平，經核實，是由于機關供水設施老化，出現地下水管漏水現象。二是對比分析電費支出橫向數據。通過分析轄內支行夏季電費支出，將每家支行數據與平均數進行對比，綜合考慮人、建筑物、能耗等變量因素，對數據顯著高于平均值的單位進行風險提示，后經后勤部門協助核實，數據異常的單位確實存在空調溫度設置低、空調運行時間長的情況。三是篩選分析車輛加油和ETC使用數據。通過使用Python工具，對車輛加油和ETC使用數據進行篩選分析，重點關注節假日和周末出現的數據，同時比對派車申請單、車輛管理臺賬等資料，篩選異常數據，對疑似公車私用、私車公養等紅線問題進行風險提示，及時堵住風險漏洞，促進業務部門加強管理。

（3）審計建議強管理，促增值。基層央行內審部門在審計實踐的基礎上，不僅揭示風險、發現問題，更重要的是結合基層央行履職實際，提出切實可行的審計建議，從而改進管理，促進發展，為組織增加價值。以D行為例，審計組在審計中發現D行在固定資產管理方面存在風險，D行2020年10月處置一批電子設備，包含1臺原值6.39萬的尼康數碼相機和115件原值108.64萬元的電子設備，以上設備處置鑒定意見為“無法正常使用，建議作報廢處理”，且處置收入僅0.15萬元，遠低于一般市場處置價格，資產處置存在一定風險。針對上述審計發現，審計組提出兩項審計建議，一是科技部門出具電子設備報廢鑒定意見時，需注明無法使用的具體情形；二是在報廢資產處置時，需提前做好市場調研，參考知名電商網絡報價，防止出現報價明顯低于行業平均水平的現象發生。D行采納審計組的審計建議，強化報廢處置管理，在2021年的已報廢電子設備處置中，處置收入比上一年增加2.8萬元，審計建議促進了組織的資產處置管理水平，增加了組織的價值。

（三）加強協作，提升內部審計成果運用水平

“新三線模型”的一個重要特點就是加強內部審計與管理層和治理機構之間的協作配合，基層央行內審部門創新思路，加強探索，提升內部審計成果運用水平，更好地服務組織治理，增加組織價值。一是主動溝通，提升全行效率。強化內審部門與業務部門、其他監督部門之間的信息溝通，擴大資源共享，實現優勢互補，尤其是在檢查結果共享方面取得實質性突破，逐漸減少重復檢查，提高全行效率。二是及時通報，做好問題分析。對于審計監督中發現的問題，探索通過定期通報、“面對面”磋商等形式向相關業務部門、綜合管理部門以及其他監督部門反饋，及時進行風險提示，共同分析問題原因，研究解決問題的具體舉措。三是深化加工，豐富成果運用。在日常審計監督的基礎上，通過案例分析、專題報告等多種方式進行審計成果加工，充分利用人民銀行內審業務綜合管理系統、內審工作簡報等多種平臺，展示有特色、有亮點的審計成果，提高整個內審系統的審計成果運用水平，從而提升治理效能，增加組織價值，促進組織發展。

三、“新三線”模型視角下更好促進基層央行內審工作的路徑

（一）堅持黨的領導，把握“防風險，促發展”的提前

在借鑒“新三線模型”理論的基礎上，要充分認識到內部審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，自覺在黨的集中統一領導下，牢牢把握基層央行“防風險，促發展”的前提。一要提高政治站位，堅持將推動國家重大決策部署在基層央行的有效落實作為首要職責。全面梳理基層央行職責范圍內的重大政策及配套措施，通過審計及時反映政策執行過程中存在的不銜接、不配套等體制機制障礙，打破政策“中梗阻”，暢通政策落實的“最后一公里”。二是始終圍繞基層央行中心工作和黨委核心關切開展審計。在審計計劃、審計方案、審計項目實施等環節充分體現黨委意圖，落實黨對內審工作的領導。充分發揮內審部門優勢，加大審計力度，拓寬審計范圍，有效幫助黨委及早發現風險，妥善處置問題。三是嚴格落實全面從嚴治黨要求。堅持把政治標準和政治要求貫穿審計各項工作之中，在審計中加大對落實中央八項規定實施細則、執行各項財經紀律等底線紅線問題的監督力度，堅持通過審計監督“盯緊人”“看住權”“管好錢”。

（二）不斷防控風險，扎實基層央行風險防控的藩籬

基層央行內審部門要扎實風險防控的藩籬。一是著力提高風險識別的針對性。深化風險評估工作，不斷完善風險評估信息數據庫，摸清風險分布的領域、層級和概率，堅持對風險突出和問題高發的重點領域、重點系統、重點人員進行審計監督，不斷提高審計效率和效果。二是著力提升風險揭示的全面性。加強審計資源統籌，積極探索融合式、嵌入式審計，努力實現經濟責任、預算管理、依法行政等重要領域審計全覆蓋，在各類審計中深入查找可能存在的法律風險、財務風險、舞弊風險等風險隱患，確保整體風險可控。三是著力提高風險預警的及時性。充分發揮審計“治已病，防未病”的作用，在審計中密切關注基層央行履職過程中出現的新情況、新問題、新趨勢，定期梳理內外監督檢查的重點領域和發現問題，及時報告風險，力爭早防范、早發現、早處置。

（三）始終促進發展，以促發展推動組織價值增值

基層央行內審部門要始終將促進問題解決，推動組織發展作為內審工作的出發點和落腳點。辯證地看，促進問題解決就是防范風險，推動組織發展就是增加價值。一是要做好審計整改“后半篇文章”。認真對待審計整改工作，明確審計整改流程和結果運用途徑，探索推進審計整改評估，切實起到舉一反三，整改到位的作用，通過審計整改倒逼組織發展。二是要推動審計成果固化。探索推進基層央行審計成果制度化、信息化的路徑，將成熟的審計成果寫進制度里，同時加大探索審計信息化水平，探索建立“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實”的審計分析模式。三是加大審計人才培養。內部審計作用的發揮最終要靠人來實現，加大基層央行內部審計人才隊伍的培養是促進組織發展的必由之路，要通過遠程培訓、專題授課、以查待訓等多種形式，提高基層央行內審人員的綜合素質。

結語

綜上所述，基層央行內部審計工作，只有提高政治站位，圍繞中心工作，在黨委領導下結合自身履職實際，充分借鑒“新三線”模型相關經驗，構建符合基層央行特色的三道防線，才能積極發揮內部審計在“防風險，促發展”中的價值，進而促進基層央行高質量履職。