地方政府舉債何以影響城市創新

楊思瑩 路京京

一、引言及文獻述評

當前，中國經濟進入高質量發展階段，創新與科技進步成為穩定經濟增速和提高發展質量的重要支撐。為此，國家不斷采取措施，積極培育創新主體，營造良好的創新生態系統，努力提高科技創新能力。財政支出是政府參與和支持科技創新活動最基本的手段(Lee，2011)，政府主導區域創新環境建設與激發創新主體創新活力等活動均是以一定的財政支出為前提和基礎的。因此，保障地方政府財政支出能力在一定程度上成為推動創新型經濟建設的政策前提。然而，財政分權體制下的地方政府在一定程度上面臨著財權與事權不匹配的財政困境，制約了地方政府職能的有效發揮(李政和楊思瑩，2018)。為了緩解財政約束，地方政府多通過投融資平臺進行融資，以提高政府公共支出能力，發揮政府在經濟發展中的引領和保障性作用。例如，為了支持浦東新區建設，中央允許上海在1992—1995 年每年發行5 億元債券，這就是我國第一只城投債。隨后幾年時間里，尤其是2009 年以來，城投債成為地方政府融資的重要方式，成為政府公共支出的重要組成部分(Kim，2012)。

政府債務擴張在一定程度上緩解了政府財政預算約束，有利于強化政府經濟職能，促進宏觀經濟穩定與政府發展戰略的高質量實施。然而，由于監管措施不完善等原因，近年來地方政府負債規模呈現出無序擴張的趨勢，地方政府債務風險也在不斷積累(龔強等，2011；牛霖琳等，2016)，并進一步影響宏觀經濟穩定(Kumar 和 Woo，2010)。現有研究就政府債務規模擴張成因、風險以及政府債務的經濟效應進行了廣泛研究，在肯定政府舉債合理性的同時，也指出了政府過度負債的隱患以及防范政府債務風險的必要性等問題(Bohn，1998)。

當然，地方政府債務風險并非意味著政府債務的存在缺乏合理性。在現實中，政府債務在各國都是普遍存在的。政府舉債行為的普遍性與合理性不僅僅是基于凱恩斯主義經濟理論對政府債務功能的解讀，更體現在各國政府通過舉債抵御經濟危機與促進經濟發展等方面的政策實踐。例如，Kamiguchi 和Hiraga(2018)、邱櫟樺等(2015)、毛捷和黃春元(2018)等大量實證研究均表明，政府債務對經濟增長具有顯著的非線性影響特征，適度的政府債務規模能夠顯著促進經濟增長。這主要是由于政府大規模舉債的同時可能會伴隨短暫性的減稅，刺激消費和投資增長，并通過發揮政府力量熨平經濟周期(Auerbach 和 Kotlikof，1987；Elmendorf 和 Mankiw，1998)。與凱恩斯主義經濟理論的觀點相反，新古典經濟學往往將政府債務視作政府對經濟運行的過度干預，指出政府債務抑制了私人儲蓄和投資，不利于經濟增長(Greiner，2012)。現有的一些實證研究也指出，政府債務發行僅在短期內可能對經濟增長具有一定的促進作用，但在長期會降低政府財政支出的乘數效應，不利于政府經濟職能發揮(Kirchner 等，2010)，并影響經濟主體對未來稅收的不利預期，擠出私人投資，對經濟產生較為嚴重的抑制作用(Reinhart 和Rogoff，2010)。而Cochrane(2011)的研究發現，即使是在短期，政府債務導致的不確定性也會對經濟產生不利影響。此外，也有研究認為政府債務是中性的，如早期的大衛·李嘉圖(1981)對政府舉債與稅收等價的論述，被總結為“李嘉圖等價定理”，認為在特定條件下政府無論是通過借債還是通過稅收，其經濟效應都是無差異的。此后，Barro(1974)、Carmichael(1982)等從理論上證實了“李嘉圖等價定理”，而近期研究則基于實證分析方法對該定理進行了驗證，如陳夢根和尹德才(2016)研究發現，政府債務和經濟增長間不存在因果關系。

梳理以往文獻可以發現，現有文獻對政府債務進行了較為深入的研究，從不同角度分析了政府債務的形成機制、增長效應以及債務風險問題，在肯定政府債務存在合理性的同時，也指出政府過度舉債所帶來的風險及其防范舉措，為我國規范地方政府債務融資行為提供了理論參考。但在創新驅動發展戰略背景下，關于地方政府舉債行為的研究仍存在進一步擴展的空間。例如，現有研究缺乏對地方政府債務創新效應的探討。從理論上講，由于創新活動的外部性特征以及市場失靈等原因，創新型經濟發展對政府力量具有內在依賴性，地方政府行為，尤其是財政收支行為會對創新活動產生重要影響。而政府舉債是政府籌集資金的重要方式，也是公共支出的重要來源。因此，創新主體對公共物品的需求以及地方政府為提供公共物品而舉債的行為邏輯構成了地方政府舉債影響城市創新活動的理論基礎。

鑒于此，本文基于我國276 個城市2006—2015 年面板數據，在理論機制分析的基礎上實證檢驗了地方政府舉債對城市創新水平的作用效果、機制和非線性特征。本文的創新點體現在如下方面：第一，本文將政府舉債行為納入城市創新水平影響因素的考量中，考察地方政府舉債對城市創新活動的影響及其時空異質性特征。研究發現，地方政府舉債顯著提升了城市創新水平，并且隨著城市創新水平提升，政府舉債對城市創新的促進作用呈現出先增強、后減弱的“倒U 型”變化特征。此外，地方政府舉債對城市創新的作用效果存在著時空差異，2006 年以來，地方政府舉債對城市創新的促進作用不斷增強；就空間異質性而言，政府舉債對城市創新水平的作用效果在東部地區要顯著弱于中西部地區。第二，在肯定地方政府舉債對城市創新水平具有顯著促進作用的基礎上，本文進一步考察了其作用機制，深化了對地方政府舉債的創新效應研究。基于中介效應模型以及Bootstrap 檢驗等方法的研究發現，地方政府舉債會通過兩種方式促進城市創新：一方面，政府舉債會弱化生產性支出對財政科技支出的擠出效應，有利于強化政府創新職能，對城市創新產生一定的促進作用；另一方面，政府舉債通過優化基礎設施建設等方式促進城市投資要素集聚，并對城市創新產生顯著的促進作用，并且地方政府舉債的投資集聚效應是其推動城市創新水平提升的主要原因。第三，考慮到以往研究中最優政府債務規模的存在，本文進一步運用面板門限模型考察了地方政府舉債對城市創新影響的非線性特征。研究發現，地方政府舉債對科技創新的影響存在著規模經濟效應，即隨著政府債務規模的提高，其對城市創新的推動作用也在逐漸增強。

二、機制描述與研究假說

政府舉債影響創新型經濟發展的判斷始于創新活動對公共物品的依賴以及創新活動的外部性特征。一方面，大量研究證實，創新活動對基礎設施建設具有內在依賴性，良好的基礎設施是減少創新要素流動障礙、提高知識與技術溢出效率、改善市場準入環境和推動創新水平提升的重要保障(蔡曉慧和茹玉驄，2016)。例如，Wang 等(2018)、卞元超等(2019)考察了公路、高鐵等交通基礎設施建設對企業或區域創新水平的影響，發現交通基礎設施建設能夠促進要素流動，激勵企業研發，推動創新水平提升。孫早和徐遠華(2018)等研究證實了信息基礎設施建設對創新主體創新活動的促進作用。由此可見，作為一種公共物品，基礎設施建設在降低創新活動中的交易成本和信息不對稱、推動創新效率提升等方面發揮著重要作用。地方政府是基礎設施建設的重要主體，而財政分權體制下的地方政府面臨著財權與事權失衡的困境，由此導致公共物品供給面臨著嚴重的預算約束。以城投債等為主要形式的政府債務融資為緩解地方政府預算約束、提高地方政府公共服務質量提供了資金保障。在財政“黃金法則”約束下，城投債幾乎全部用于基礎設施建設等投資性項目，對于基礎設施改善具有重要的推動作用，為創新活動創造了良好的外部條件，有利于推動城市創新水平提升。

地方政府舉債還會通過促進城市投資要素集聚，進而對城市創新產生顯著的促進作用。這主要是由于地方政府舉債有利于改善基礎設施條件，促進城市營商環境優化，推動城市投資要素集聚，為創新型經濟發展創造良好的要素基礎。資金是創新活動最核心的要素之一，創新活動高質量開展是以一定的資金投入為前提的。地方政府以舉債的形式籌措基礎設施建設資金，為城市投資集聚創造良好的基礎設施環境，能夠促進城市投資集聚。盡管現有文獻多指出，機構投資者偏向于本地區投資或地理位置相近區域投資(Hochberg 和Rauh，2013)，但完善的基礎設施能夠有效降低投資過程中的信息不對稱和交易成本，提高投資績效，弱化風險投資者的“本地偏好”，有利于城市投資要素集聚(龍玉等，2017)。在現實中，基礎設施建設相對完善的地區，往往也是投資密集度較高的地區。因此，地方政府舉債有利于改善基礎設施等公共物品供給，優化城市投資環境，促進城市投資要素集聚，推動城市創新水平提升。

此外，地方政府舉債還會降低政府生產性支出對科技支出的擠出效應，保障政府財政支出中科技支出份額，有利于政府在創新活動中的職能發揮，促進城市創新水平提升。政府財政支出是其激勵企業研發創新最基本的手段。提高政府財政支出中科學與技術支出比重，有利于發揮政府創新職能，激勵企業研發與創新，并促進城市創新。晉升錦標賽機制下，經濟規模和增長速度是考核地方官員績效的關鍵依據(Li 等，2020；Sam 和 Zhang，2020)。因此，具有“政治人”屬性的地方官員往往傾向于將財政支出更多地投向能夠短期帶動經濟規模擴張的領域(Shapiro，1969)，即晉升錦標賽機制下，地方政府具有“重生產、輕創新”的自利性投資偏好(吳延兵，2017)。面臨著財政預算約束的地方政府官員往往會降低財政中的科技支出，以將更多的財政支出投向生產性領域。而地方政府舉債在一定程度上緩解了地方政府預算約束，提高了政府公共支出能力，降低了生產性支出對財政科技支出的擠出效應，有利于保障政府科技支出規模，促進地方政府創新職能的發揮和城市創新水平提升。

綜上分析，本文提出如下研究假說。

假說1：地方政府舉債會促進城市創新。

假說1.1：地方政府舉債能夠促進城市投資要素集聚，為城市創新奠定良好的資金基礎，促進城市創新水平提升。

假說1.2：地方政府舉債能夠降低生產性支出對財政科技支出的擠出效應，保障政府財政科技支出規模，以促進城市創新。

一般來講，在不同時間階段或者不同區域，地區創新水平、經濟社會發展背景以及基礎設施條件都存在較大差異，這些差異可能會進一步導致政府舉債對城市創新水平產生差異化影響。例如，隨著時間的推移，我國經濟發展的資源與環境約束收緊，以資源高消耗和環境高污染為代價的傳統經濟增長模式難以為繼，創新逐漸成為地方政府推動城市經濟高質量、可持續發展的重要動力。尤其是近年來，中央政府在加大對地方政府環境污染治理巡查力度的同時，也越來越重視地方創新型經濟發展，并且將創新與綠色技術進步納入地方官員績效考核中(李政和楊思瑩，2018)，導致地方政府創新偏好不斷增強。而地方政府創新偏好的增強一定程度上會體現在其公共支出行為的創新效應上。就政府舉債行為來講，在強創新偏好的條件下，地方政府舉債會對城市創新產生更強的促進作用。此外，近年來中央政府加強對地方政府的監管，完善巡視、監察等制度，會促使地方政府提升發債質量和使用效率，這也會強化政府債務的創新效應。因此，隨著時間推移，地方政府舉債對城市創新水平提升的促進作用也在逐漸增強。

地方基礎設施條件差異會導致地方政府舉債規模和投資結構差異，并使得政府舉債行為對城市創新產生差異化影響。我國東部地區經濟與科技發展具有交通、地形、要素等優勢和便利條件，對外開放較早，創新活動所依賴的軟、硬件基礎設施較為完善。因此，東部地區城市創新水平相對較高，創新活動比較接近世界科技發展前沿，科技復雜度高，攻關難度大，政府以舉債的方式為創新活動提供基礎設施和采取更大力度的科技扶持政策對城市創新水平提升的邊際作用相對較小。而中西部地區大部分城市經濟與科技發展相對滯后，創新潛力較大，但城市經濟與科技發展的基礎設施缺口也相對較大。此時政府以舉債的方式為城市經濟與科技發展提供更加完善的基礎設施條件與相應的政策支持，能夠更加有效地激發城市創新潛力，提高城市創新水平。由此可以推斷，政府舉債對東部城市創新水平提升的促進作用會顯著弱于中西部地區。

綜上分析，本文提出如下研究假說。

假說2：地方政府舉債對城市創新的影響存在時空異質性特征。

假說2.1：地方政府舉債對城市創新水平的影響存在時間異質性特征，隨著時間的推移，地方政府舉債對城市創新的促進作用有所強化。

假說2.2：地方政府舉債對城市創新水平的影響存在空間異質性特征，地方政府舉債對城市創新水平的促進作用在東部地區要顯著弱于中西部地區。

以往大部分文獻在肯定政府債務對經濟增長具有促進作用的同時，也指出地方政府過度負債所帶來的系統性金融風險以及政府債務對私人投資、消費的擠出作用，認為過高的政府債務規模會對經濟產生一定的抑制作用(Kirchner 等，2010)，即隨著債務規模的提高，其對經濟增長具有先促進、后抑制的“倒U 型”影響特征。這也給本研究提供一定的啟示，即地方政府舉債是否會對城市創新水平產生非線性影響？從地方政府債務融資投向來看，以城投債為例，城投債最大的投資去向是建筑業，交通運輸、電力以及房地產等產業也是城投債投資較多的領域(司海平等，2017)。這些生產性領域的投資對于地方基礎設施完善、城市固定資產更新改造和擴建等具有重要的推動作用，有利于地方產業轉型升級和實現創新發展。因此，當政府債務規模處于合理水平時，政府舉債對城市創新具有正向促進作用。而隨著政府債務規模的進一步擴張，政府舉債可能會對企業投資產生嚴重的擠出效應，不利于城市創新規模的擴張。如前所述，晉升錦標賽機制下的地方政府官員具有經濟規模偏好，在政府財政支出行為方面突出表現為“重生產、輕創新”的投資偏好(吳延兵，2017)。包括政府債務融資在內的大規模公共投資會對民間投資產生示范效應，出于降低投資風險、強化政商關聯等目的，轄區內企業等投資主體會自覺迎合政府投資偏好，將更多資源投入政府偏好的領域，導致地方生產性投資過剩，而創新資源投入不足等問題，不利于城市創新活動開展。由此，本文提出如下假說。

假說3：地方政府舉債對城市創新水平的影響存在著非線性特征，當政府債務規模處于某一區間時，政府舉債對城市創新水平提升具有顯著的促進作用，而過高的政府債務規模會抑制城市創新。

三、研究設計

（一）模型設定

首先，本文基于雙向固定效應模型考察地方政府舉債對城市創新水平的影響，具體如式(1)所示：

其中，inno 表示城市創新水平，debt 表示地方政府債務水平，其回歸系數反映出政府舉債對城市創新的影響，即驗證假說1 是否成立。X表示控制變量的集合，用以控制影響城市創新的經濟社會因素，u和v 分別表示個體和時間虛擬變量。為隨機誤差項。

其次，為了檢驗假說1.1 與假說1.2，即考察地方政府舉債影響城市創新水平的作用機制，本文進一步構建如式(2)與式(3)所示回歸模型，并與式(1)共同組成完整的中介效應模型。

式(2)與式(3)中，M 表示中介變量，包括地方投資要素集聚水平和地方政府財政科技支出比重。當式(1)中 u顯著時，說明地方政府舉債對城市創新具有顯著影響，進一步考察其作用機制，即檢驗地方政府舉債是否會通過影響城市投資集聚和政府財政支出結構兩個中介變量進一步影響城市創新水平。如果式(2)中與式(3)中均顯著，說明地方政府舉債會通過影響該中介變量進而對城市創新產生影響，其中介效應為×。此時，如果依舊顯著，說明M 為部分中介變量，地方政府舉債除了通過影響該變量進而影響城市創新水平以外，還會直接或通過其他作用機制對城市創新水平產生間接影響。

本文計劃采用分樣本的方式考察地方政府舉債對城市創新影響的時空差異。如果地方政府舉債對城市創新水平的回歸系數在兩組樣本回歸中并不存在顯著差異，本文進一步加入組別虛擬變量與地方政府債務交乘項，以檢驗地方政府債務對城市創新水平影響效果強弱的時空異質性特征，即設定如式(4)所示回歸模型。其中，D 表示時間或空間虛擬變量。

最后，為了檢驗地方政府舉債對城市創新水平影響的非線性特征，本文進一步構造如式(5)所示面板門限模型，其中核心解釋變量與門限變量均為政府債務規模；I()?為指示函數，括號內條件滿足時I 為1，否則為0。

（二）變量與數據

城市創新水平是本文的被解釋變量。以往文獻往往從創新投入和創新產出兩個角度衡量創新水平，但是創新活動具有一定的不確定性和風險性，創新投入并不必然會有產出。并且由于我國會計制度不夠完善，企業研發和創新投入存在虛報等問題，因此創新投入難以衡量一個城市真正的創新水平。專利作為城市創新活動最直接的產出，能夠有效避免利用創新投入測度創新水平所帶來的誤差，是當前創新研究中應用最普遍的指標之一。專利分為發明、實用新型和外觀設計三種類型，但相對于后兩種類型，發明專利更具有創新價值，能夠更好地衡量城市創新水平。因此，本文使用城市人均發明專利申請量作為衡量該城市創新水平的主要指標。

地方政府債務水平是本文的核心解釋變量。由于城投債在地方政府債務中占有較高的比重，因此以往文獻多用城投債衡量地方政府債務水平(司海平和劉小鴿，2017；Ouyang 和Li，2021；Zhang 等，2021)。需要指出的是，現有一些數據庫對城投債數據的整理存在諸多缺陷。為此，曹婧等(2019)首先重新確立了地方融資平臺，基于新的融資平臺名單檢索債券發行信息，并匹配到各城市得到地方政府發債數量和規模。本文基于此數據，運用地方城投債金額加1 后取對數值作為地方政府債務規模的測度指標。

此外，本文還選擇對外開放水平(fdi)、城市科教資源規模(hum)、金融發展規模(fin)、城市創業活躍度(entre)、科教發展質量(uni211)等指標作為控制變量，具體設定方式如下：對外開放水平用城市實際利用外商直接投資金額占地區生產總值比重測度；科教資源規模用城市高等學校在校生人數占地方總人口比重衡量；金融發展規模用地方金融機構存貸款余額占地區生產總值比重衡量；創業活躍度用地方私營和個體從業人員數占就業人員總數比重測度；科教發展質量采用虛擬變量的方式衡量，當城市有“211 工程”高校時，賦值為1，否則為0。

上述指標所涉及的數據中，地方城投債數據來源于《財貿經濟》編輯部網站所披露的、對外經濟貿易大學毛捷教授團隊所整理的城投債相關數據。專利數據來源于中國研究數據服務平臺，城市創新指數來源于《中國城市和產業創新力報告2017》，其余數據均來源于各年份《中國城市統計年鑒》。

四、實證結果與分析

（一）基準回歸

首先，為了檢驗假說1，本文對式(1)所示回歸模型進行估計，結果如表1 所示。其中，第(1)列僅將政府債務規模這一指標作為解釋變量進行估計，結果顯示政府債務對城市創新水平的系數在1%的水平上顯著為正，即地方政府舉債有利于推動城市創新水平提升。但上述估計過程忽視了時間趨勢特征和城市個體特征對回歸結果造成的影響，因此，第(2)列和第(3)列依次控制時間和個體固定效應，結果顯示政府債務規模的回歸系數依舊在1%的水平上顯著為正，但其絕對值變小，說明忽視了時間趨勢效應和個體特征會高估地方政府舉債對城市創新的促進作用。第(4)列和第(5)列在第(2)列和第(3)列的基礎上進一步加入了影響城市創新水平的控制變量。從中可以看出，地方政府債務對城市創新水平的回歸系數仍舊在1%的水平上顯著為正，同樣證實了地方政府舉債對城市創新的促進作用，假說1 得以證實。

表1 基準回歸

上述回歸結果描述了地方政府舉債對城市創新的平均邊際效果，但是難以描述不同城市創新水平條件下地方政府舉債對城市創新水平的邊際作用效果。為此，本文進一步引入分位數回歸模型以考察地方政府舉債對城市創新影響的動態軌跡。本文選取10%、25%、50%、75%和90%五個分位點進行估計，結果如表2 所示。從中可以看出，地方政府舉債對城市創新水平的回歸系數均在1%的水平上顯著為正，說明在不同創新水平下，地方政府舉債均能夠顯著提升城市創新水平。比較不同分位點上回歸系數絕對值時發現，當分位點不超過50%時，隨著分位點的提高，地方政府舉債對城市創新水平的回歸系數不斷提高，即由10%分位點的0.022 提高到25%分位點的0.039，再到50%分位點的0.079。當分位點高于50%時，隨著分位點的提升，地方政府舉債的回歸系數逐漸降低，即由50%分位點的0.079 降至75%分位點的0.074，并進一步降至90%分位點的0.045。此外，本文進一步檢驗不同分位點上地方政府舉債的系數是否存在顯著差異，結果顯示F＝4.25，P＝0.000，說明不同分位點上地方政府舉債的回歸系數具有顯著差異。由此，本文初步判斷，隨著城市創新水平提升，地方政府舉債對城市創新的促進作用呈現出一種先增強、后減弱的“倒U 型”變化特征。

表2 分位數回歸

為了進一步準確刻畫不同分位點上地方政府舉債對城市創新水平的回歸系數的差異性特征，本文給出了不同分位點上地方政府舉債的回歸系數，具體如圖1 所示。從中可以看出，隨著分位點的提高，地方政府舉債對城市創新水平的回歸系數呈現出先增大、后變小的“倒U 型”變化軌跡，與前述回歸結果一致。這可能是由于在創新水平較低的城市創新要素集聚能力較弱，單純靠政府舉債改善外部創新環境對地方創新具有一定的促進作用，但難以充分挖掘地方創新潛力。隨著城市創新水平提升，地方創新活動開始具有要素集聚優勢和規模經濟的特征；此時依靠地方政府舉債改善外部環境、強化政府創新職能能夠更加有效地挖掘城市創新潛能，促進城市創新。而當城市創新達到更高水平時，地方創新基礎設施相對完善，良好的創新生態系統逐漸形成；此時市場機制能夠更加有效地配置創新資源，創新活動對政府力量的依賴逐漸減弱；因此，政府通過舉債改善城市基礎設施環境對創新水平提升的邊際作用也在逐漸減弱。

圖1 分位數回歸

（二）時空異質性分析

為了檢驗假說2，即考察地方政府舉債對城市創新水平的影響是否存在時空異質性特征，本文按照時間階段和地區特征細分樣本，并分別進行估計。具體來說，本文首先按照時間順序將樣本平均分為2006—2010 年和2011—2015 年兩個子樣本，并分別進行估計，其結果對應表3 中第(1)列與第(2)列。兩組回歸中，地方政府舉債對城市創新的系數值均顯著為正，可見無論是在2006—2010 年，還是在2011—2015 年，地方政府舉債均能夠顯著促進城市創新水平提升，即在兩組樣本中，地方政府舉債對城市創新水平影響的作用方向和顯著性上并無顯著差異。為此，本文進一步設置時間階段虛擬變量，即在2006—2010 年該變量為0，之后年份該變量為1，并設置時間階段虛擬變量與地方政府舉債變量的交乘項，代入式(4)中進行估計，結果如表3 中第(3)列所示。從中可以看出，交乘項的回歸系數顯著為正，這意味著2011 年以后地方政府舉債對城市創新的推動作用顯著強于前5 年。此外，為了更加清晰地描述隨著時間推移，地方政府舉債對城市創新促進作用的變化特征，本文進一步給出了不同年份虛擬變量與政府舉債變量交乘項的回歸系數，結果如表4 所示。從不同年份虛擬變量與地方政府舉債交乘項的回歸結果可以看出，隨著時間推移，地方政府舉債對城市創新具有逐年遞增的促進作用，假說2.1 得以證實。

表4 時間異質性的進一步分析

為了檢驗地方政府舉債對城市創新水平影響的空間異質性特征，本文表3 中第(4)列和第(5)列分別給出了東部地區和中西部地區的估計結果。兩次回歸中地方政府舉債對城市創新水平的系數均在1%的水平上顯著為正，說明無論在東部地區還是中西部地區，地方政府舉債對城市創新均具有顯著的促進作用，兩組樣本在作用方向上并無顯著差異。進一步考察政府舉債對城市創新水平影響強弱的異質性，即將城市區位虛擬變量與地方政府舉債變量做交乘并代入式(4)中進行估計，結果如表3 中第(6)列所示。城市區位虛擬變量和地方政府舉債交乘項回歸系數在1%的水平上顯著為負，說明地方政府舉債對東部地區城市創新水平提升的促進作用顯著弱于中西部地區，假說2.2 得以證實。

表3 時空異質性分析

（三）作用機制分析

前述結果表明，地方政府舉債能夠顯著促進城市創新水平提升。這可能是基于兩個原因：第一，地方政府的城投債多投向城市基礎設施建設，能夠優化城市營商環境，促進城市投資要素集聚，對科技創新產生顯著的促進作用，即假說1.1 所述作用機制；第二，地方政府舉債降低了地方生產性財政支出對財政科技支出的擠出作用，即通過保障政府財政科技支出規模，促進政府創新職能發揮，帶動城市創新水平提升，即假說1.2 所述作用機制。本文將對這兩種作用機制做進一步檢驗。

首先，本文檢驗了城市投資集聚的中介效應，即考察地方政府舉債是否會通過改善地方基礎設施條件，促進城市投資集聚，進而促進城市創新水平提升。為此，本文選擇城市投資集聚作為中介變量，用城市全社會固定資產投資額與行政區面積的比值加以衡量，對式(1)至式(3)所示中介效應模型進行估計，結果如表5 中第(1)列至第(3)列所示。其中，從第(1)列可以看出，地方政府舉債對城市創新具有顯著的促進作用，與前述結論一致。進一步觀察地方政府舉債對城市投資要素集聚的回歸結果，從第(2)列可以看出，地方政府舉債能夠顯著帶動城市投資要素集聚，這主要是由于地方政府舉債帶動了城市基礎設施建設，有利于改善投資環境，促進投資要素集聚。第(3)列顯示，投資集聚對城市創新水平的回歸系數在1%的水平上顯著為正。結合第(2)列中結果可以判斷，地方政府舉債會改善城市投資環境，促進投資要素集聚，從而對城市創新產生顯著的促進作用。Sobel 檢驗與Bootstrap 檢驗結果均在1%的水平上顯著，同樣肯定了城市投資集聚中介效應的存在。并且從估計結果來看，投資集聚的中介效應為0.365，約占總效應的80%。因此，地方政府舉債的投資集聚效應是其推動城市創新水平提升的主要原因。控制了投資集聚的中介效應后，地方債務對城市創新仍具有較為顯著的促進作用，并且Bootstrap 檢驗結果也在5%的水平上顯著，說明存在地方政府舉債對城市創新的直接促進效應或其他中介機制。

其次，本文檢驗了地方政府科技支出的中介效應，即考察地方政府舉債是否會降低基礎設施等生產性領域的政府投資對財政科技支出的擠出效應，提高政府財政科技支出比重，進而促進城市創新。為此，本文選擇政府財政科技支出占財政一般預算支出的比重作為中介變量，對式(1)至式(3)所示中介效應進行估計，結果如表5 中第(4)列至第(6)列所示。從第(4)列可以看出，地方政府舉債會促進城市創新，與之前結論一致。第(5)列顯示，地方政府舉債對政府科技支出比重的回歸系數在1%的水平上顯著為正，說明地方政府舉債有利于提高政府財政科技支出比重，強化政府創新職能。第(6)列表明，政府科技支出對城市創新具有顯著的促進作用。綜合第(5)列所示結果可以看出，地方政府舉債能夠提高財政科技支出比重，強化政府創新職能，對城市創新產生顯著的促進作用。從回歸系數可以看出，政府科技支出的中介效應為0.074，約占總效應的16%。同樣，控制了政府科技支出的中介效應后，第(6)列中地方政府舉債的回歸系數仍舊顯著為正，可見地方政府舉債對城市創新存在直接推動作用或其他作用機制。Sobel 檢驗和Bootstrap 檢驗均在1%的顯著性水平上肯定了政府科技支出中介效應的存在；同時，Bootstrap 檢驗在1%的顯著性水平上肯定了直接作用機制或其他中介機制的存在。

此外，本文在式(3)中同時加入了城市投資集聚和政府科技支出兩個中介變量進行估計，結果如表5 中第(7)列所示。兩組中介變量的回歸系數均在1%的水平下顯著，再一次說明了兩組中介機制的存在。同時，地方政府舉債的回歸系數為正，但并不顯著。這說明地方政府舉債對城市創新的直接作用機制不顯著，而僅僅通過影響城市投資集聚和政府科技支出，進而對城市創新產生顯著的促進作用，假說1.1 與假說1.2 均得以證實。

表5 作用機制分析

（四）地方政府舉債對城市創新影響的非線性效果檢驗

地方政府舉債對城市創新的影響可能存在著非線性特征，本文將基于面板門限模型對這一特征進行檢驗。具體來說，本文將地方政府舉債作為核心解釋變量與門限變量，對式(5)所示模型進行估計。在具體分析中，本文選擇了 Inverse Hyperbolic Sine(IHS)變換后的地方政府發債金額作為替代變量進行估計，以提高研究結論的可信度。首先，表6 給出了門檻效果檢驗結果。其中，基于debt 變量進行回歸，其單一門限、雙重門限和三重門限效應均至少在5%的水平上顯著。因此，本文分別給出了雙重門限和三重門限的估計結果，如表7 中第(1)列與第(2)列所示。從中可以看出，無論是雙重門限回歸還是三重門限回歸，地方政府舉債的估計系數均在1%的水平上顯著為正，說明不同地方政府債務規模條件下，政府舉債均能夠顯著推動城市創新水平提升。觀察不同債務規模條件下的政府舉債回歸系數可以發現，隨著債務規模的提高，地方政府舉債對城市創新水平的回歸系數不斷增大，說明地方政府舉債對城市創新的促進作用具有規模經濟的特征，而非假說3 所強調的“倒U 型”特征。

為了檢驗這一結果是否具有穩健性，本文進一步基于Inverse Hyperbolic Sine(IHS)變換后的地方政府舉債變量(debt_IHS)進行穩健性檢驗。依據表6 中門限效果檢驗結果，本文同樣給出了雙重門限和三重門限回歸結果，具體如表7 中第(3)列與第(4)列所示。從中可以看出，地方政府舉債對城市創新水平的影響具有規模經濟的特征，隨著地方政府債務規模的擴張，政府舉債對城市創新水平的促進作用在不斷強化，前述結論具有穩健性。

表6 門限效果檢驗

表7 門限回歸結果

五、主要結論與政策啟示

由于創新活動的外部性特征等因素，科技創新活動對政府力量具有內在依賴性，地方政府行為會顯著影響城市創新的質量與水平。在經濟分權體制下，地方政府面臨著財權與事權不匹配問題，因此其往往通過舉債的方式緩解財政約束。作為城市創新活動的重要參與者，地方政府的舉債行為可能會對城市創新產生深刻影響。本文考察了地方政府舉債對城市創新水平的影響及其作用機制，主要得出以下結論：(1)地方政府舉債能夠顯著促進城市創新水平提升，并且隨著創新水平提升，政府舉債對城市創新的促進作用呈現出一種先增強、后減弱的“倒U 型”變化特征。(2)地方政府舉債對城市創新的影響具有時空異質性特征。2006 年以來，我國地方政府舉債對城市創新的促進作用在逐年增強；此外，地方政府舉債對東部城市創新水平的提升作用顯著弱于中西部城市。(3)通過作用機制考察發現，地方政府舉債對城市創新水平的直接作用機制并不顯著，主要通過改善城市投資環境、促進城市投資要素集聚和提高政府財政科技支出比重、強化政府創新職能兩種作用機制推動城市創新水平提升，并且地方政府舉債的投資集聚效應是其推動城市創新水平提升的主要原因。(4)隨著政府債務規模的擴張，地方政府舉債對城市創新的促進作用不斷增強，表現出一種規模經濟特征。

總而言之，地方政府舉債對城市創新水平具有一定的促進作用，并且這種作用具有規模經濟和時空異質性特征。這一結論在一定程度上支持了地方政府舉債行為，具有重要的理論與實踐意義。但這并不意味著地方政府可以毫無約束地擴大債務規模，而是應當兼顧債務風險與政府公共職能。具體來說，一方面應當在政策允許的范圍內給予地方政府一定的發債權限。事實上，中央政府已經針對地方政府發債問題開展試點工作，并且在有序開展。但在地方政府發行債券過程中，應當注意把握政府債務風險與職能的平衡，既要合理發揮政府債務對創新型經濟發展的推動作用，又要規范政府發債行為，合理控制風險。例如，2015 年我國開始對地方政府債務實施限額管理，規范舉債行為，防范債務風險；2018 年財政部出臺《關于做好2018 年地方政府債務管理工作的通知》，要求在發揮政府舉債對經濟社會發展的促進作用的同時，防范和化解地方債務風險。另一方面，合理調整中央和地方間財政收支權限，建立財權與事權相匹配的權責關系，保障地方政府在創新型經濟發展中的職能發揮。發揮政府在創新型經濟建設中的職能不能過于依賴政府舉債，要適度加大中央政府對地方轉移支付力度，提高地方政府財政支出能力，從源頭上降低地方政府債務融資需求。