海洋強國戰略下船員社會保障研究：困境分析與路徑突破

[摘要]我國是世界上船員規模最大的國家，社會保障是船員最關注的基本權益，完善船員社會保障，是建設海洋強國和共建21世紀海上絲綢之路的應有之義。對標國際公約和國內法律要求，基于相關機構多次調查數據發現，目前船員社會保障在實踐中面臨制度構建不全、落實剛性不足、運行效率不高等問題，船員水上勞動和生活的職業特殊性未納入考量，船員用工方式向勞務化、個體化、靈活化轉變，相關法律規制、監管機制、管理體制方面缺陷等深層次原因，影響制約著船員社會保障的高質量發展。瞄準建制目標，立足國內實際，借鑒境外經驗，構建理論框架，提出“四位一體”的對策建議，即通過實現發展理念的轉變升華、立法規制的完備統一、制度體系的完善創新、管理技術的科學高效，探索推動中國船員社會保障高質量發展的應然路徑。

[關鍵詞]海洋強國;船員;社會保障;實然困境;應然路徑

一、 引言

習近平總書記指出：“經濟強國必定是海洋強國、航運強國。”“經濟要發展，國家要強大，交通特別是海運首先要強起來。”1船員是海洋經濟發展和水上交通運輸的先行者，是保障海運物流鏈暢通和穩定水上交通安全的關鍵工人2，實現從海洋大國向海洋強國的歷史跨越，離不開船員隊伍的人才保障和戰略支撐。截至2020年底，我國在職船員171.6萬人，居全球之首;其中注冊海船船員80.8萬人，注冊內河船員90.8萬人，均呈同比增長態勢;女性船員25.8萬人，外派船員逾12.2萬人次，居世界前列3。在海員強國戰略背景下，自享譽海員“權利法案”的《2006年海事勞工公約》對我國生效以來4，船員權益保障倍受重視。2019年，國務院常務會議決定對遠洋船員減稅5;多部門2020年《關于大力推進海運業高質量發展的指導意見》、2021年《關于加強高素質船員隊伍建設的指導意見》均提出強化船員權益保障6;2021年全國人大常委會修訂的《海上交通安全法》首次將船員權益保障寫入國內法律，并細化到船員社會保障相關條款1。

社會保障是各種具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統的統稱[1]，廣義包括以社會保險、社會救助、社會福利為基本，以慈善事業、員工福利、社會互助等為補充的各項社會性保障措施。船員具有水上尤其是海上勞作的職業特殊性，主要表現為勞動及生活的危險性、突發性，勞動及生活條件的艱苦性、封閉性，工作的流動性、不穩定性，勞動時間的長期性、非固定性[2]。社會保障作為風險防御和收入再分配制度2，是船員最關注的一項基本權益[3]。隨著我國社會主要矛盾發生變化，加之我國社會保障制度主要基于陸岸人員的特點而制定，船員社會保障不平衡、不充分問題在現實中較為突出。相關調查顯示，在受訪的7260名船員中，逾五成希望完善社會保障，其中，遠洋、沿海、內河船員3表達該訴求的比例分別為58.7%、49.7%、45.9%，單位自有、勞務派遣、自由個體船員表達該訴求的比例為41.8%、66.3%、75.2%。完善船員社會保障，對保障船員合法權益、維護船員隊伍穩定、促進航運業高質量發展、構建雙循環新發展格局、切實履行國際公約、加快建設海洋強國，具有重要的現實和戰略意義。

現有文獻大多關注船員權益保障尤其是勞動和社會保障權益的法律和管理層面，指出主要問題包括專門立法缺失[4]、多重管理機制[5]、社保管理不適應職業特點[6]等，并基于對日本、韓國、菲律賓等國家船員相關法律的簡單描述性介紹[7]，肯定制定《船員法》[8]并細化配套立法[9]或以修改《海商法》為契機增加船員勞動和社會保障條款的可行性，提出健全綜合性船員權益管理機制[10]等建議。但深度聚焦船員社會保障主題的文獻尚不多，介紹主要海運國家船員特殊保險和福利等資料尚單薄，從社會保障理論、制度、政策、實踐視角探索船員社會保障實然困境和應然路徑的研究尚不足。本文基于相關調查數據，突出梳理不同類型福利體制國家船員特殊社會保障的亮點，克服運用國際、社會、法律、管理等綜合視角的難點，瞄準船員社會保障高質量發展目標，創造性地構建理論框架，力爭在厘清實然困境的基礎上，系統性提出因應的對策建議，探索完善我國船員社會保障的應然路徑。

二、 境外視閾

“它山之石，可以攻玉。”除對標公約要求外，有必要考察典型海運國家的經驗做法。根據近年來全球十大船東國排名（表1），參照資本主義福利體制模式[11]尤其是東亞福利體制模式，選擇日本、新加坡、挪威分別作為保守主義的保險型、合作主義的自助型、社會民主主義的福利型社會保障制度的代表，重點介紹其船員特殊制度安排和政策舉措。

1. 海事勞工公約5

公約包括序言、條款、規則和守則、附錄。條款原則性規定每一海員享有安全的工作場所、體面的船上工作和生活條件，健康保護、醫療、福利措施及其他形式社會保護的社會權利;規則和守則規定了各項權利和具體標準。

關于船員社會保險，公約主要規定了社保種類、責任歸屬、提供方式。社保種類方面，列舉全面社會保障的9個分項，要求各成員國至少提供3個分項，建議為醫療、疾病津貼、工傷津貼，并要求提供補充性社保，確保海員逐步享有全面社會保障。責任歸屬方面，明確以海員居住國為主、以船旗國為輔，可通過多雙邊協定等確定適用國，但要遵循更好保護原則并考慮船員個人意愿。提供方式方面，規定3個分項主要通過國內立法實現，可基于多雙邊協定或付費制度來履行，集體協議等商定的類似福利可通過多種方式提供，就業協議應載明社保各分項的提供方式。

關于船員社會救助和社會福利，公約及其2014年修訂案規定了船東責任，要求船東為船員因工傷、疾病或危害而死亡或長期殘疾的情況進行賠償，并為船員被遺棄的3種情形1提供財務擔保，可通過社會保障體系、保險、國家基金或其他類似協議為船員提供直接、快速的援助。公約還詳細規定了船上的生活條件，尤其是大幅提高船員居住艙室標準，但對岸上福利設施未作強制性規定，僅提出促進在適當的港口發展福利設施。

2. 日本

日本社會保障制度主要包括社會保險、生活保護、社會福利、公共衛生，其中“俾斯麥”式的社會保險是基本形態，包括厚生年金保險、健康保險、雇傭保險、勞災保險、介護保險，并制定了完善的相關立法，社會保障法律體系較為完備。

日本船員社會保障立法最早可追溯至1875年《西洋型商船船長、駕駛員、輪機員考試發證規則》;1890年商法規定了船員內容;1899年《船員法》誕生，但船員勞動保護和福利待遇等仍在商法中規定;1937年修改的《船員法》采用國際公約規定，將商法中船員條款納入;現行《船員法》以1947年立法為雛形，歷經多次修法日臻完善，詳盡規定了船長職務權限等行政管理及船員勞動和社會保障等權益。

日本船員社會保障配套立法十分健全，包括《船員職業保障法》《船員保險法》《船員職業安定法》《促進船員就業特別措施法》《內河海員工會法》等。《船員保險法》1939年制定，是強制性船員社會保險之法律依據。現行船員保險于2010年改革2，將原有職務上疾病、年金、失業的保障并入社會保險，僅保留職務外疾病、職務上疾病自付部分的保障，突出了對船員職業特殊性的考量;運營主體由社會保險廳變為全國健康保險協會;資金來源以勞資共擔的保費為主，還有介護費、營業費、事業費及部分國庫資金;制度內容包括船員保險和福利事業，保險給付涵蓋職務外疾病、受傷、生育、死亡待遇，福利事業包括保養、無線醫療咨詢、海上急救醫療援助、整形外科療養。

3. 新加坡

新加坡社會保障制度由社會保險制度和社會救助制度構成，前者指國家強制實施的個人儲蓄、完全積累的中央公積金制度，主要通過個人勤奮工作和家庭內部共濟的方式實現，是自助型模式的標志;后者指政府及社團組織基于國家合作主義發放津貼和救濟金的制度[12]。

國家合作主義在該國船員社會保障中也有鮮明體現。新加坡海事及港口管理局作為國家海事主管部門發揮主導作用，與行業工會、協會合作施行多項船員救助計劃。救急難方面，設立困難海員基金、船員特殊救濟基金、同情贊助，為被遺棄船員、失蹤及死亡船員家屬及時提供物質支持。解爭議方面，為醫療待遇、工傷賠償等勞資爭議提供調解服務。促發展方面，為船員提供教育撥款、長期服務退休獎勵等[13]。

疫情期間，新加坡海事及港口管理局、高級船員工會、海員工會、職工總會、航運協會等利益攸關方合作救助的模式發揮了積極作用。2020年5月，新加坡共同推出海員救助計劃，為受疫情影響無法上船工作、面臨失業風險的該國船員提供每月最高800新幣的補貼。2020年8月，新加坡投入100萬新幣成立行業基金，旨在支持船員安全換班。當局還追加船員補助，用于提供免費在線心理輔導和關懷等服務，并與工會合作，向符合條件的船員提供1萬美元補貼，鼓勵船員進行職業發展。

4. 挪威

挪威1948年建立全民社會保障體系，1967年通過《全民社會保障法》，據此施行國民保險計劃和家庭補助計劃，社會保險由勞、資、政三方籌資，家庭津貼等由國家單獨籌資[14]，其“福利型”主要體現在普遍保障的公民權，且國家責任較大，政府社會保護、醫療支出高位運行1。

挪威船員立法較為健全，包括《海員法》《海員養老保險法》《船舶就業保護法》《船舶安全法》等。海員養老保險建立于1948年，是強制性職業補充保險，除海員外，覆蓋漁民、鉆井、救援等海上作業人員，不含內河船員。現行海員養老保險于2020年實行改革，基于原服務年限計劃增加了收入相關計劃，后者針對改革后新參保者及50周歲以下既有參保者，保費由雇主支付工資總額的3.3%，雇員支付其工資的1.7%2。與原計劃相比，新計劃的福利性增強，主要體現為要求的最低服務年限大幅縮減，可享受待遇時間大幅延長等3。

挪威船東協會定期與中國、菲律賓、印度等船員輸出大國工會開展雙邊集體談判，以保護外派船員的合法權益。中挪海員集體協商機制于1999年正式建立，中國海員建設工會代表中國船員與該協會每兩年開展一次協商，協商重點除最低基薪外，近年還涉及海員死亡及傷殘賠償標準、社會保險費等，簽訂的《中國海員中挪雙邊集體協議》覆蓋該協會成員所有的挪威旗和方便旗船4。

綜上，海運大國大多注重通過立法保障船員權益，除法定社會保障項目外，還推出船員特殊計劃和安排，但不同福利體制又各具特色且與時俱進。日本和挪威均設船員特殊保險，但前者側重船員最為關注的傷病亡需求，以保障船員生活穩定并突出工作福利;后者是職業補充養老金，以提升船員生活福祉及職業吸引力。新加坡勞資政三方合作推出船員救助計劃，旨在為無法自助的船員個體及其家庭兜住“底線公平”;挪威更注重社會對話的傳統，國家基本不干預勞資雙方協商，但船員社會保障體現出高福利特點。

三、 我國船員社會保障實然困境

黨的十八大以來，我國堅持在發展中保障和改善民生，社會保障事業取得舉世矚目的成就。在社保制度改革取得突破性進展的同時，船員在實踐中仍面臨社保覆蓋不全、待遇不足、保障不均衡、發展不平衡等問題，船員社會保障作為提供穩定預期的安全網、解除后顧之憂的定心丸、改善生活品質的助推器之作用尚未完全發揮，梳理分析當前船員社會保障實然困境十分必要。

1. 專門法律缺失導致船員社會保障有法難依

我國船員社會保障相關規定比較分散，立法層次偏低，專門法律缺失。船員社會保障主要依據3類立法：一是勞動和社會保障相關法律，基于陸岸職業特點制定，鑒于船員特殊性，有時難以適用;二是海事相關國內法，專門適用船員群體，但行政管理條款多，社會保障規定少且籠統;三是海事相關國際法，規定詳細全面，但須以與國內法相銜接的方式間接適用5。從國際上看，國際海事組織10個A類理事國6中，僅我國和俄羅斯未制定船員專門法律，不符合國際行業慣例及航運大國地位。從歷史上看，制定《船員法》的國家均將海商法中船員勞動和社會保障條款剝離，與船員行政管理規定合并形成單項立法，呈現國際統一立法、行政管理與權益保障并重的立法趨勢。目前我國海洋強國建設加快，在國際航運界地位逐步提升，但缺乏專門法律統一系統規制，致使船員社會保障目標不清、作用不實，不僅以國家為主體的社會保障在船員中未完全落地見效，而且船員特殊社會保障更是發育遲緩，從而影響高素質船員隊伍建設，制約航運業高質量發展。

2. 疫情持續蔓延凸顯船員社會保障制度不健全

我國船員社會保障制度不健全，主要體現在社會救助方面，尤其在疫情時期和突發狀況下，難以滿足船員的特殊需求、解決其“急難愁盼”問題。一是被遺棄船員的財務擔保制度不健全。近年來，棄船事件數量持續攀升，疫情期間創下歷史新高1。海員雖可依據《海商法》規定享有船舶優先權，但船舶拍賣程序復雜冗長，現實中財務擔保的可達性堪憂：一方面，我國立法尚未有“被遺棄船員”的規定，目前確定的兩種擔保形式明顯少于公約選項;另一方面，入會擔保的保賠范圍小于公約要求，商業擔保基于營利性開設業務少，中小船東、民營船公司大多因財力有限、抗風險能力弱難以入會或投保。二是換班困難船員的救助政策未制度化。疫情期間，船員無法下船面臨更大職業安全與健康風險，無法上船陷入待業失業的生活困境。為解決船員換班難題，有關部門聯合推出政策組合2，但這些均是一次性、即時性的，難以形成長效機制。三是失蹤及死亡船員贍養人的臨時救助制度未建立。《民法典》規定，自然人下落不明滿二年，利害關系人才可向法院申請宣告其死亡;《工傷保險條例》規定工亡待遇須以勞動關系為前提并經工傷認定等程序。失蹤及死亡船員贍養人在等待期、工亡認定期乃至勞動爭議期內對臨時緊急救助的需求最為迫切，但目前該制度“供給不足”。

3. 用工方式多元侵蝕船員社會保障制度剛性

船員社會保障制度剛性不足，主要體現在社會保險方面，盡管《社會保險法》《船員條例》等為船員參保提供了法律依據，但落實效果并不理想。一是未全員覆蓋。與海員相比，內河船員的數量更多、運量更大3，用工形式更具地域性、靈活性、復雜性，多通過雇用、勞務派遣、家庭船掛靠或委托經營等形式與船東形成法律關系。個體船員、自由船員較多，前者一般是家庭戶，通過掛靠經營，往往不雇用船員或僅雇用家庭工人;后者通常指未與航運企業簽訂勞動合同而簽訂短期服務合同或航次合同的社會船員，在船員市場占比約四成[15]，這種用工情式呈上升趨勢。這些船員雖可以靈活就業身份參保，但通常為獲得更高當期收入，參保意愿不強，應保盡保尚未企及4。此外，《海商法》規定的船舶優先權、賠償責任限制不適用內河船員。二是未全面保障。不少船員無法享受全面社保5，典型代表為外派船員[13]。外派服務機構資質良莠不齊，一些機構與境外船東的權利、義務界限不清;當境外船東與外派船員訂立的勞動合同未約定全面社保時，有些機構未能要求境外船東及時糾正;還有些機構與外派船員直接簽訂的勞動合同未涉社保條款，參保項目通常不全，或購買商業保險替代醫療、工傷等社會保險。三是未規范繳費。足額繳納、不同程度低于標準、自行繳納等多種情況并存6，尤其一些企業參照陸岸職工做法，以遠低于船上工資水平的下船待派工資為船員繳費，導致繳費基數不實，如中小型、民營企業自有船員。盡管稅務部門自2019年起全責征繳社保費，但由于船員用工形式復雜及綜合工時制等特點，導致繳費不實的普遍性問題在這一特殊行業仍難解決1，這可能帶來“銀發貧困”、船員勞動力市場扭曲及高級船員外流等問題。

4. 體制機制缺陷制約船員社會保障制度高效運行

船員社會保障制度運行欠佳，主要體現在船員社會福利和保險方面，相關規制、體制、機制或成重要制約因素。一是船上工作和生活保障不足。如果說海船新鮮果蔬補給、海上通信條件、女性獨立生活區等屬于技術難題和文化障礙，內河船舶則往往因缺乏相關立法規制和監管機制而配員不足、配備不全，其工作和生活條件通常比海員更惡劣。二是岸上福利設施運營不善。由于公約和國內法未強制規定，我國以海員俱樂部為主的岸上福利設施已成為船員社會福利的薄弱環節。當前仍在運營的海員俱樂部已從鼎盛時期50多家縮減為20多家，一些大港沒有港區內俱樂部，現有港口福利設施較為陳舊，服務模式較為落后，不少俱樂部職能定位不清、資金支持匱乏、人員流失率高，陷入設施關停、服務弱化、難以為繼的困境。三是船員社保經辦不暢。一方面，管理體制分割，職能部門多元，如海事部門負責船舶及船員管理的監督檢查，但不具備社保執法權;人社部門為勞動保障法律監督檢查機構，負責社保執法和經辦;醫保部門負責醫療和生育保險經辦;稅務部門負責社保費征繳;船員特殊保險、福利和救助還涉及行業組織和地方政府。另一方面，船員就業所涉主體多，流動性強，有些處于隱蔽勞動關系，很難認定勞動關系、辨明繳費主體、確定繳費和待遇計發地、處置社保爭議等，相關程序通常在多個職能部門和地域之間運行，效率低下。相較于其他陸岸職業群體，船員的社保管理涉及部門更多、地域跨度更大、技術難度更高。由于人社部門監管區域以人口密集、遠離港口的市區為主，船員等水上、海上作業群體往往成為人社部門監管的薄弱環節，需要海事部門的協同管理和數據共享;但海事部門內部管理體制不一，存在國家海事局直管和地方交通廳管理兩種模式，執法尺度或有不一;傷病亡保障系船員關注的特殊需求和反映的主要困難，需要醫保、人社部門與海事部門加強溝通合作;遠洋船員個稅減免政策落地需要海事部門與稅務部門協作完成，加大了計算社保繳費基數的難度;船員跨地區、跨國境的流動性對社保基金的統籌層次、社保待遇的便攜性、社保關系的轉移接續提出了更高要求。

四、 我國船員社會保障高質量發展路徑

黨的十九屆五中全會科學擘畫了“十四五”時期我國社會保障事業發展的宏偉藍圖，新征程上要奮力實現“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出的“加快健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系”2。在這一總體目標的指引下，船員社會保障深化改革的目標應有所側重并可以具化：首先是“多層次”，即在保障內容、組織主體、項目形式方面健全“一般+特殊”“政府+市場”“社會保險+救助福利”的體系;其次是“全員”“公平”，即在保障對象方面實現全員覆蓋及不同用工形式、企業性質、航線、地域、城鄉、性別等船員亞群之間的公平;再次是“統一”，即適應船員職業流動性等特點，提高社保基金統籌層次，促進法律規制、制度項目、管理服務、信息系統的銜接統一，在經辦管理服務方面提升效率。堅持目標導向，立足國內實際，借鑒境外經驗，遵循“理念優于制度，制度優于技術”3的發展思路，可從理念、立法、制度、技術4個維度構建系統性理論框架，探索“四輪驅動”船員社會保障高質量發展的路徑。

1. 理念引導：更加彰顯公平共享服務

（1）提升船員社會保障待遇和服務的公平性。公平是社會保障的天然屬性，社會保障在誕生和發展過程中始終堅守公平和正義的“價值坐標原點”[16]。進一步增強船員社會保障待遇和服務的公平性，就是要促進群體公平、場域公平、性別公平。一是內河船員和海員之間社會保障權的公平。應使社會保險覆蓋更多內河船員，填補內河船員社保立法空白，在請求社保費等給付或人身傷亡賠償等情況下同樣賦予內河船員船舶優先權，促進權利公平。二是不同規模性質企業之間船員社會保障待遇和服務的公平。企業應按職工實際月平均工資繳納社保費，減少繳費基數差距過大導致的不公，彌合大型國企與中小型民企之間財務擔保制度鴻溝，促進規則公平。三是男性和女性船員之間船上條件的公平。縮小不同性別船員之間船上工作環境、勞動條件和生活區域等差異，提高船員生育保險的參保率，促進性別公平。

（2）打造共建、共治、共享的船員社會保障。社會保障本質上是一種收入再分配制度，與共享發展、共同富裕關系緊密。船員社會保障對共享發展理念的落實，就是要堅持全員共享、全面共享、共建共享。一是共享主體為全體船員。船員社會保險不僅要做到制度上的全員覆蓋，而且實踐中要應保盡保，將缺乏繳費主體、意識、意愿、能力的船員納入保障范疇。二是共享內容為滿足全面風險保障的需要。船員社會保障應保障養老、疾病、工傷、失業等傳統風險，并考慮船員對家庭照護、心理健康、社會參與的需要，使其全面共享發展成果。三是共享實現途徑為人人參與、共建共治。社會保險源自基于同一職業身份具有連帶關系的成員自發解決風險的模式，逐漸形成在更大范圍互助共濟的保險制度。船員社會保障應秉持在全國及行業范圍內互助共濟的優良傳統，在國家主導的社會保險基礎上，大力發展行業補充保險，實現共建團結。

（3）堅持將服務理念融入船員社會保障。社會服務是社會保障制度的重要內容，提供公共服務是社會保障的內在要求。船員社會保障服務理念的更新，就是要在保障層次、服務內容、供給主體方面體現服務性。一是堅持經濟保障與服務保障并重。針對船岸收入差距縮小甚至倒掛、船員工資收入兩級分化[17]等問題，應發揮社會保障二次分配作用[18]，調節船員經濟收入;同時針對船員多樣化需求，注重社會保障的服務性，擴大服務范圍，豐富服務內容，優化服務遞送。二是促進精神保障融入服務保障。船員對文化、心理等精神保障有著較強需求。發展船員社會救助服務，加強船員社會福利服務，都應將心理疏導和精神慰藉作為重要內容。三是打造“三位一體”服務供給格局[19]。加強政府、市場、社會協同供給，強化服務設施和人員建設，力促服務質量和水平提升。一方面，突出政府在基本服務供給保障中的主體地位，如對海上搜救等救助服務應堅持政府領導、統一指揮;另一方面，推動非基本服務提供主體多元化、提供方式多樣化，如海員俱樂部除自營收入和工會撥款外，還應爭取地方政府重視、打通社會支持渠道，鼓勵企業加強“海員之家”等建設，豐富岸上福利設施和服務形式。

2. 立法先行：“三步走”向完備統一

（1）短期聚焦相關法律法規的修訂。完善船員社會保障制度應堅持立法先行，當前應著眼于現有立法修訂。一是《海商法》。1993年以來從未修訂，嚴重滯后于經濟社會發展，修訂議程已納入《交通運輸“十四五”立法規劃》，鑒于“船員”一章規定過于原則，根據國際慣例，可充實船員社會保障條款。二是《內河交通安全管理條例》。各方對《海商法》適用范圍是否擴至內河船員意見不一，條例目前尚未修定，或增加強制投保安全生產責任險的要求，但對社會保險著墨不多，可考慮在“船舶、浮動設施和船員”章中新增并豐富船員社會保障條款。

（2）中期加強相關立法的配套銜接。中期應加強相關立法的配套、協調和銜接，形成上下貫通、左右聯動、內外協同的船員社會保障立法體系。一是加強不同層級立法的配套。應積極推進《海上交通安全法》等立法配套法規進程，加強上下層次立法內容的配套性。二是加強不同領域立法的協調。隨著國內《民法典》的出臺和社保相關立法的修訂，現行海事或船員立法條款應相應調整船員社會保障相關規定。三是加強國內外立法的銜接。按照履約要求，應完善我國現行海事或船員立法規定，使國內立法與國際公約相銜接。

（3）長期加快統一單行法律的制定。長期應提高《船員條例》法律位階，制定《船員法》，形成以之為核心的船員勞動和社會保障法律體系。目前已明確將在2035年前完成《船員法》起草，建議：一是遵循國際行業慣例，將《海商法》《海安法》等法律中船員勞動和社保條款納入《船員法》;二是將“船員勞動合同和上船協議”“船員社會保障”單獨成章，分別規定勞動、社保相關內容;三是將《船員法》作為履約和保障船員權益的主要專門立法，并借鑒我國臺灣地區做法，將心理健康、岸上福利設施和服務等公約未強制規定內容納入《船員法》，從立法上規制全面充分保障。

3. 制度創新：建立健全多層次制度體系

（1）創新船員社會保障子制度。制度創新首先是從無到有的新建。一是新設船員救助基金制度。可借鑒新加坡做法，立足國情合理建構。功能定位上，應作為民政部門主導的社會救助制度之有益補充，與各地工會的幫扶資源整合，提供針對船員職業特殊性的救助;建立方式上，可由海事部門牽頭，在海上勞動關系三方協調機制內建立;資金來源上，可考慮三方撥款作為啟動資金，通過社會捐贈、基金利息、代位追償等渠道充盈;運營管理上，可通過委托工會或政府購買社會服務等方式，由三方共同監督;發放支付上，救助服務可將資金直接撥付供給主體，臨時緊急救助金可經基層工會給船員或其家屬。二是創新行業保障機制。建議行業工會和協會將中國船員集體協商機制從遠洋海員拓展至沿海及內河船員，健全省級海上勞動關系三方機制，推進船員英語培訓等船員社會福利品牌化，加強對船員社保權益的課題研究。三是長遠看可引入船員特殊保險制度。可借鑒日本設計，重點圍繞船員傷病亡保障需求提供保險并配套相關福利，或參考挪威做法，作為強制性補充養老保險。

（2）健全多層次船員社會保障體系。制度創新也是從有到優的完善，應建立健全多層次社會保障體系。一是針對船員完善社會保險制度。應通過有效監管，確保所有海員及有勞動關系的沿海和內河船員全面足額參加職工社保;對于非勞動關系的沿海和內河船員，激勵其以靈活就業人員身份參保。二是大力發展行業企業補充保險。養老保障方面，提高企業年金覆蓋率;傷亡和疾病保障方面，提高船東協會主導的保賠險和工會主導的職工互助保險的參保率，并針對中小型、民營船東特點，引入小保賠險。三是注重發揮商業保險及救助福利作用。積極發揮安全生產責任險、雇主責任險作用，為途經戰區、疫區或特殊船舶上工作的船員辦理專門的人身、健康保險，同時健全醫療救助、職業安全與健康培訓、船員療休養等救助和福利項目。

（3）促進船員社會保障政策制度化。制度創新還是從即時政策到長效機制的轉變，“健全、成熟的社會保障制度應盡可能避免遭遇突發重大災難時應急發布政策性文件”1。一是疫情期間新出臺的相關政策。應梳理分析疫情期間船舶防疫指南、上下船換班、船員失業扶助等政策，將舉措效果好的固化為長效機制，政策成熟的納入現行制度安排。二是抗疫群體工傷認定政策。相關文件要求妥善解決疫情期間醫護及相關人員、社區工作者的保障，包括工傷保險等待遇。船員屬于重要物資運輸人員，受政府機關委派或指令、對疫情防控負有職責而感染新冠肺炎或病亡的船員，應適用“相關人員”范圍并將該政策明確化制度化。

4. 技術賦能：提升全主體全空間全流程治理能力

（1）激勵全主體行為。針對船員雇傭短期性、就業多樣性、用工自由化的趨勢，相關部門應要求企業履行推進船員自有化、保障船員權益等主體責任，可從管理技術上激勵相關主體。一是對船員自有化達標乃至表現突出的企業，可考慮在和諧勞動關系創建等評比活動中給予適當傾斜。二是對累積達一定工作年限的船員，可借鑒新加坡做法給予一次性養老津貼，并通過選樹宣傳典型，提升船員職業榮譽感。三是對通過靈活就業身份參保的船員提供繳費補貼，對所有船員參考個人所得稅算法征繳社保費2，確保按實際基數繳費。

（2）加強全空間治理。針對船員工作流動性、跨境性、在船長期性等特點，可利用數字技術打破時空限制，提升社保經辦效率和服務質量。一是推進社保服務信息化標準化。深化“互聯網+”社保，推行不見面經辦、查詢、支付服務，構建網上、手機、電話一體化體系，提供無差別的方便快捷服務。二是推行社保“一網通辦”。推進相關智慧平臺互聯互接，落實船員社保異地通辦、跨省通辦、兩地聯辦，實現跨部門跨省市“一網通辦”。三是推動社保全生命周期管理。探索“區塊鏈+”社保，將船員參保繳費和申領待遇等數據錄入區塊鏈，與其教育培訓、考試發證、就業簽約、上下船等情況關聯，可進行數據追溯與防篡改及自動理賠等，提振船員參保意愿和維權能力。

（3）實現全流程監管。可利用管理技術、數字技術等破解管理分割難題。一是加強部門協同監管。《海安法》已規定將社會保險、對病傷亡財務擔保等作為頒發海事勞工證書的條件，由海事部門和人社部門進行審核，應統一行政審批系統或實現業務數據共享。二是理順管理體制。應確立海事部門牽頭，相關部門職責明確、協調配合的管理體制，通過線上線下聯席會議制度及勞動關系三方機制，進一步暢通工作渠道，形成齊抓共管、協同監管的工作合力。三是明確監管重點。在船員社會保障制度中，應重點監管船員勞動合同和就業協議的簽訂、規范船員服務機構和職業中介的勞務派遣行為、規制個體和自由船員的社會保險等。

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作者簡介：黃莎（1986-），女，中國人民大學勞動人事學院博士研究生，研究方向為社會保障理論與政策、社會保障比較研究。

（收稿日期：2021-10-25 責任編輯：顧碧言）