我國公路行業(yè)PPP項目模式發(fā)展研究

孫亮亮

摘要：文章分析了公路行業(yè)采用PPP項目模式的發(fā)展歷程，結(jié)合實例對常用的BOT和ROT運作模式進行了剖析，并從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進PPP項目、契約化管理、績效評價等方面，對公路行業(yè)PPP項目模式持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞：公路行業(yè);PPP模式;發(fā)展

中國分類號：U491.1

0引言

近年來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，公路建設(shè)也迎來了良好的發(fā)展勢頭。據(jù)統(tǒng)計，截止到“十三五”期末，我國公路總里程為510萬km，其中高速公路為15.5萬km，高速公路通車里程居世界第一位[1]。但由于公路具有投資規(guī)模大，運營風(fēng)險多，回報周期長等特點，完全依靠財政資金投入已經(jīng)無法滿足公路建設(shè)的需求，如何實現(xiàn)公路行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展、高質(zhì)量推進公路建設(shè)成為行業(yè)內(nèi)外積極探索的課題。隨著國家對政府與社會資本合作模式（public private partnership，簡稱PPP）不斷地探索和實踐，大力推廣和應(yīng)用，公路行業(yè)也開始全面采用PPP項目模式。

1公路行業(yè)PPP項目模式發(fā)展歷程和運作模式分析

PPP項目模式是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域基于合同而建立的利益共享、風(fēng)險共擔以及長期合作的伙伴關(guān)系。社會資本承擔投融資、建設(shè)、運營和維護，政府依據(jù)績效評價，通過使用者付費、必要的政府付費、合理的投資回報對價支付。我國公路行業(yè)PPP項目模式應(yīng)用經(jīng)歷了從探索到規(guī)范發(fā)展的歷程。

1.1公路PPP項目模式發(fā)展歷程

2012年以前，我國從鼓勵和引導(dǎo)外商投資到改革投融資機制，頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城發(fā)〔2002〕272號）、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號）、《關(guān)于鼓勵引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）、《關(guān)于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2011〕22號）等政策文件，促進了民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域進行建設(shè)或運營合路項目主要采用BOT投資方式，這種模式雖然實際上屬于PPP，但這個時期并未界定PPP概念和出臺相應(yīng)配套政策[2]。同時，由于2008年國際金融危機，

中央加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，啟動4萬億投資計劃，地方政府融資平臺為地方政府提供了較為充足的資金，這一時期的PPP項目模式研究及發(fā)展也處于相對停滯的發(fā)展階段[3]。

2013年，國家提出深化財稅體制改革，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制;支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），對政府舉債融資做了規(guī)范;繼而頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），對建立政府和社會資本合作機制，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品有效供給能力給出了指導(dǎo)意見。2015年交通部印發(fā)《全面深化交通運輸改革試點方案的通知》（交政研發(fā)〔2015〕26號），對交通基礎(chǔ)設(shè)施與社會資本合作模式作了試點方案，推出了天津至石家莊高速公路等11個納入國家高速公路網(wǎng)和國道中的重要通道工程作為第一批試點項目，同時印發(fā)的《收費公路政府和社會資本合作操作指南（試行）》（交辦財審〔2015〕192號），又對地方開展公路PPP項目作出具體指導(dǎo)。隨后中央及部委相繼出臺一系列有關(guān)公路PPP項目模式的政策法規(guī)，為公路PPP項目蓬勃發(fā)展奠定了政策法律基礎(chǔ)。截至“十三五”期末，財政部公布的第一至第四批PPP示范項目名單中公路行業(yè)項目有近70個（見表1）。

1.2公路PPP運作模式

公路PPP項目基本采用BOT、ROT、BOO、TOT等運作模式[ 4 ]，現(xiàn)結(jié)合實際案例主要對公路行業(yè)常用的BOT、ROT運作模式進行剖析。

1.2.1BOT模式

BOT運作模式的主要特點是：（1）建設(shè)-運營-移交，適用于新建項目;（2）政府通過公開招標、競爭性磋商等方式選擇社會資本，社會資本與政府出資人代表成立項目公司負責(zé)項目的投融資、建設(shè)、運營和維護;（3）特許經(jīng)營期限一般為10～30年;（4）回報機制采用政府付費和可行性缺口補助;（5）合作期滿項目公司將全部設(shè)施、資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償?shù)匾平唤o政府或政府指定部門;（6）減輕財政負擔、拓寬融資渠道、降低建設(shè)風(fēng)險、提高運營效率。部分采用該運作模式的示范項目如表2所示。

以云南省保山市昌寧至保山高速公路國家示范項目為例，保山市人民政府授權(quán)保山市交通運輸局作為該項目的實施機構(gòu)，通過競爭性磋商選定社會資本（廣西路橋工程集團有限公司與中國云南路建集團股份公司聯(lián)合體）與保山市交通投資有限責(zé)任公司和保山市交融投資有限責(zé)任公司成立項目公司，負責(zé)投融資、建設(shè)、運營和維護，項目公司根據(jù)云南省價格主管部門出臺的高速公路收費標準進行收費，項目運營期間，政府方除超額收益外，不參與項目公司的收益分配。操作模式如圖1所示。

1.2.2ROT模式

ROT運作模式的特點是：（1）改擴建-運營-移交，適用于存量項目;（2）政府通過公開招標、競爭性磋商等方式選擇社會資本，社會資本與政府出資人代表成立項目公司負責(zé)項目的投融資、改擴建、運營和維護;（3）特許經(jīng)營期限一般為10～20年;（4）回報機制采用政府付費和可行性缺口補助;（5）合作期滿項目公司將全部設(shè)施、資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償?shù)匾平唤o政府或政府指定部門;（6）降低政府債務(wù)、盤活存量資產(chǎn)、升級基礎(chǔ)設(shè)施。部分采用該運作模式的示范項目如表3所示。

以富廊至端州前村段城市化改造國家示范項目為例，肇慶市人民政府授權(quán)市公路局作為該項目的實施機構(gòu)，通過公開招標選定社會資本（中鐵一局集團有限公司和北京中鐵華瑞建設(shè)投資管理中心）與肇慶市暢達路橋建設(shè)有限公司成立項目公司，負責(zé)投融資、改擴建、運營和維護，由于本項目不屬于向最終用戶收費的基礎(chǔ)設(shè)施，故政府基于績效合同向項目公司支付可用性服務(wù)費和運營維護績效服務(wù)費。操作模式如圖2所示。

2推動公路行業(yè)PPP模式持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的政策建議

近年來，全國各地推出的公路PPP項目越來越多。PPP模式能夠減輕財政壓力、降低政府債務(wù)、提高公共服務(wù)、釋放市場活力，但也面臨著項目落地難、契約化管理不足、績效評價操作性不強等現(xiàn)象。因此，為保障公路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出如下建議：

2.1適當考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進PPP項目

PPP項目按照“識別-準備-采購-執(zhí)行”四個階段推進，每個階段均存在不同的制約因素。政府包裝PPP項目在不超過財政承受能力和PPP項目可使用額度的紅線內(nèi)，充分地論證項目可行性研究報告、實施方案、財政承受能力評價和物有所值評價，往往時間較長，在這一過程中又受到規(guī)劃用地、資金等因素影響，PPP項目推進緩慢。因此，政府和社會資本合作中心要統(tǒng)籌管理PPP項目，重視項目前期的培育和儲備，聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)指導(dǎo)幫助，完善聯(lián)評聯(lián)審工作機制，推進前期工作成熟的項目入庫，作為示范項目重點推進，精準施策，協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決用地、林業(yè)、水土等報批報審，加強財政稅費引導(dǎo)，調(diào)整資金支持方式[ 5 ]，從建設(shè)補貼轉(zhuǎn)為運營補貼，讓投資者有合理的投資回報，更有信心做好項目的全生命周期管理。

2.2適當考慮將契約精神列入PPP立法內(nèi)容中

公路PPP項目政府和社會資本合作期限較長，不可預(yù)測的風(fēng)險較多，若由于政府換屆、政策改變、投資人利潤達不到預(yù)期、資金鏈中斷等原因而未遵守契約，都將造成嚴重的后果。因此，要將契約精神適當考慮進PPP立法內(nèi)容中[ 6 ]，優(yōu)化法治環(huán)境，明確合作雙方的權(quán)責(zé)利，進一步約束政府和投資人的行為在嚴密、系統(tǒng)的法律制度框架下進行，嚴格遵守契約規(guī)定，提升政府誠信度，充分調(diào)動社會資本的投資動力，共享經(jīng)濟發(fā)展成果，實現(xiàn)合作共贏。

2.3適當考慮強化實際可操作的績效評價方法

績效評價是政府在PPP項目中對投資人付費的依據(jù)，貫穿于項目設(shè)計、建設(shè)、運營和移交的全生命周期中。當前一些入庫項目有績效評價方法，但未與實施機構(gòu)簽訂明確的項目績效考核指標以及評分標準，不利于項目公司運營管理，影響年度實際交通量達不到盈虧平衡點交通量時的可行性缺口補助。因此，建立PPP項目績效評價體系至關(guān)重要，按照國家公路行業(yè)規(guī)范標準明確各考核階段的績效目標和評價指標，設(shè)定評價指標的權(quán)重分值，強化績效考核評價的監(jiān)督和管理，應(yīng)用考核評價結(jié)果[ 7 ]，根據(jù)各階段設(shè)定的合格分數(shù)線進行獎懲，有效地激勵投資人在各個階段規(guī)范經(jīng)營，提升公共服務(wù)水平。

3結(jié)語

本文研究了公路行業(yè)PPP項目模式發(fā)展歷程，結(jié)合案例剖析了BOT和ROT運作模式，并對公路行業(yè)PPP持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提出了建議。在實際項目中，除了以上模式外，還有其他模式值得分析探討，應(yīng)根據(jù)不同項目因地制宜、精準施策選擇合適的運作模式。同時，在落地的PPP項目中，政府和社會資本應(yīng)各司其責(zé)，共擔風(fēng)險，嚴格貫徹落實契約精神，做好項目全生命周期管理，提升公共服務(wù)水平，實現(xiàn)共贏局面。

參考文獻：

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