發展租賃住房解決新市民、青年人的住房剛需

摘要：解決新市民、青年人的住房問題，是黨中央、國務院的重要部署，關系到國計民生。以近期、中期、遠期的時間框架，探討住房租賃市場的發展。近期：在供需兩端發力，多方位滿足新市民、青年人的基本住房需求;中期：因城施策，根據不同城市所需人口類型制定住房政策;遠期：地區間聯動、中央統籌協調，改善不平衡、不充分的住房發展現狀，使新市民、青年人擺脫“居無定所”“居而不安”的困擾，實現“住有所居”“安居樂業”。

關鍵詞：租賃住房;新市民青年人;住房剛需

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）02-0056-05 收稿日期：2022-01-20

2015年以來，我國將培育和發展住房租賃市場提至保障民生，促進房地產市場平穩健康發展，實現“讓全體人民住有所居”的高度。“十三五”期間，我國住房租賃市場逐步建立起來并取得了突出的成績。2021年3月5日召開的十三屆全國人大四次會議的政府工作報告，繼續強調了“房住不炒”的原則和解決大城市住房問題的決心。繼往開來，發展住房租賃市場任重道遠，尤其應該看到在速度與規模以及所產生的作用等方面，與黨中央的要求、人民的期望相比尚有差距。特別是大城市新市民、青年人一直仍受“居無定所”“居而不安”等問題的困擾。筆者認為，發展住房租賃市場，是解決新市民、青年人住房剛需的有效途徑。

解決新市民、青年人的住房問題應從經濟、社會發展的實際水平出發，按近期、中期、遠期的時間框架設置目標與任務，促進新市民、青年人在城鎮定居。第一，要堅持市場為主，發揮市場配置資源的決定性作用，大力發展和規范住房租賃市場，促進租賃住房的多元化、多主體供給;第二，對住房、收入雙困的新市民、青年人要做到政府積極引導、托底保障與城市需求兼顧，為新市民、青年人提供多渠道的保障性租賃住房;第三，強化企業責任，鼓勵用工單位解決新市民、青年人的住房需求。

1 近期：在供需兩端發力，多方位滿足新市民、青年人的基本住房需求

解決新市民、青年人住房問題的近期目標是：滿足新市民、青年人的基本住房需求，并優先解決城市所需人才的住房問題。近期的政策難點是，政府在改善新市民、青年人住房問題時，將面對提高住房數量和質量所需的龐大資金缺口，短期內不可能大規模擴大住房市場的供給量。因此，近期的政策重點是供需兩端齊發力，完善住房保障制度，發展住房租賃市場，提高居住品質，增強支付能力，增加供應主體。

在住房保障方面，促進公共住房的精準化保障，加強中央財政支持。在為新市民、青年人提供公共住房時，可以采取打分制，給予青年人家庭、有結婚計劃的家庭、多世同堂家庭、來就業地2年以上的家庭、受教育程度較高者一定分值，綜合考量，從而更有效率、更精準地為新市民、青年人提供住房保障。此外，環衛和公交等行業是維持城市正常運行的公益性行業，但是這些行業人員特別是一線工作人員的工資往往比較低，住房困難問題比較突出。各個城市應因城施策、因地制宜，為公益性崗位一線工作人員定向提供公共租賃住房或者住房補貼。同時，應加強中央財政對于基本住房保障的支持力度，以促進公平和諧，維持社會穩定。

第一，住房租賃方面，把握新市民、青年人的住房需求，提供多層次租賃住房。部分新市民、青年人的流動性較強，流動原因多是為了工作，因此，其居住需求也很可能是短期的。與舒適但價格相對較高的市場租賃住房相比，他們更傾向于居住在租金較低但能夠滿足基本居住需求的藍領公寓或宿舍型公寓里。因此，應鼓勵單位為有穩定就業的新市民提供租賃住房，或通過改建或改造閑置非居住用房為單位租賃房。對于新市民、青年人中剛就業的普通白領群體來說，在支付能力范圍內，他們一般會盡可能選擇相對舒適、離市中心或上班地較近的住房。基于職住平衡的考慮，小戶型市場租賃住房是其比較理想的選擇。對于新市民、青年人中的中、高端人才來說，其對于住房的需求不僅僅在于居住，還會在很大程度上考慮社交、生活品質等因素。因此，住房租賃機構提供的品牌公寓更符合此類群體的需求。

第二，法、稅、地、資多管齊下，鼓勵住房租賃市場發展。一是完善住房租賃法律法規，保護租賃雙方的合法權益，并從社會公平的視角出發，加大對承租人利益的保護，保障租賃居住的安全性、可負擔性及穩定性。二是通過出臺相關規章制度、建立行業協會、黑名單等方法規范中介行為，禁止在網上發布不實甚至虛假的租賃房源信息。三是可以通過對出租人減少個人所得稅的措施，鼓勵個體出租人出租空余房源，增加市場供應量;也可以對承租人采取以房租抵扣一定比例個人所得稅的措施，減少其租房負擔。四是特大城市用地比較緊張，租賃住房需求比較旺盛，可在中心城區或者交通較為便利的地方，在每年新增住宅出讓土地中規定一定比例的土地作為租賃住房專用土地，僅發放租賃住房用地單一產權證明，從而防止用地性質的變化。五是促進住房租賃市場的金融創新與發展。在租賃住房建設中運用REITs使固定資產通過金融創新的模式轉化為標準化、可流通的份額資產，為后續新建租賃住房項目提供資金周轉;開發如租房按揭、租金貸等產品，提供給資金周轉困難的承租人。

第三，居住品質方面，促進城中村和舊城區的更新改造，提高住房質量。城中村和舊城區住房存在兩大問題：一是出于對經濟效益的追求，房東傾向于出租更多的建筑面積，因此，私搭亂建現象嚴重，安全隱患突出。二是缺少必要的基礎設施和公共服務供給，環境衛生條件差，特別是舊城區的房屋，大多比較破舊、基礎設施較差。然而，由于目前廉價的租賃住房供不應求，簡單地取締和驅趕并非良策。可考慮釆取如下措施，或允許在集體土地上建造成本型租賃房出租給新市民、青年人或用工企業;或通過市政改造工程，增加對城中村、城鄉接合部和舊住宅區的基礎設施投資，集中改造，提高基礎設施水平;或整治群租、私搭亂建等違法違規行為，同時聯合企業對城中村和舊城區的住房進行改造，提高住房質量。此外，對于企業提供的職工宿舍，應通過政府監管的介入，保障新市民、青年人的住房達到最基本的標準，排除安全隱患，完善公共配套設施，改善新市民的居住、衛生條件。C73A5047-22BF-4A3F-973A-25B88C3E9A3E

第四，支付能力方面，擴大住房公積金繳交范圍，強化住房公積金的支付性與政策性功能。一是擴大住房公積金繳交范圍，支持新市民、青年人自愿繳存住房公積金，用于購房和支付住房租金。二是隨著近年來國家出臺各項政策鼓勵發展住房租賃市場，應該簡化住房公積金支付租金的流程，建立和完善住房公積金異地結轉系統，促進使用住房公積金支付租金，讓住房公積金在新一輪的改革中發揮更大的作用。三是可以將住房公積金管理中心發展成為政策性住房金融機構，為國家的相關政策提供金融支持。如：可為社會化力量參與住房保障的建設、租賃住房供應和城市更新改造等提供低息貸款，也可為符合國家住房政策的貸款項目提供擔保，還可為住房貸款證券化的發展提供支持。

第五，供應主體方面，增強社會化力量參與度，培育住房專業化機構。與政府機構相比，社會化力量參與住房供給能夠靈活把握社會需求，提高住房供應效率。特別是租賃住房需求多樣化的特征，社會化力量參與租賃住房供應能夠更加精準地滿足社會各類租賃群體的需要。一是可通過減稅、規范化等措施，鼓勵并培育專業化的住房租賃機構。二是盤活商辦物業、閑置企業用地等存量房作為租賃住房房源。對于能夠用于房屋租賃的商辦物業，可以按照國家和地方的住宅設計規范改造后岀租;對于閑置的國有企業用地或房屋，可以聯合住房租賃機構，改造成租賃住房。三是加大社會團體對于建設保障性住房的參與力度，提高保障性住房的質量。

2 中期：因城施策，根據不同城市所需人口類型制定住房政策

解決新市民、青年人住房問題的中期目標是：與大城市的經濟轉型升級需要及中小城市的經濟發展水平相適應，通過住房政策引導和吸引相應的人口流入，優化我國城鎮化空間布局和城鎮規模結構。中期的政策難點是城市所處的發展階段以及城市發展定位不同，其對人口的需求總量和結構（如教育程度等）的要求也不同，相適應的住房政策也就不同。因此，中期的政策重點是因城施策，根據不同城市需要的人口類型制定住房政策。

第一，一線城市應重點發展住房租賃市場，提高容積率，高效使用土地資源。一線城市的全社會固定投資占GDP的比重較低，城市發展已進入創新驅動階段，未來的經濟增長要依靠技術或服務創新，因此需要重點關注與該城市定位相關的高層次人才以及維持城市正常運行的基層人員的住房問題。一線城市人口密度高，住房需求很大，而房價的高漲導致很多新市民買不起房，要重點發展住房租賃市場。一是要促進租賃住房的多元化供應，對所需人才發放租賃補貼，并對其優先開放公共租賃住房，利用集體建設用地建設成本型租賃住房，供低收入新市民群體居住。二是這類城市用地緊張，要提高土地的利用效率，適當提高中心城區以及地鐵站附近住宅的容積率，并努力盤活閑置商辦房和企業閑置存量住房。三是為了吸引人才，可以為所需人才提供人才共有產權房，增強其定居意愿。

第二，東部二線城市應公私結合地發展租賃住房，租購并舉吸引高素質人才。東部二線城市應該根據自己的城市定位，大力發展第三產業，需要重點關注可以為其城市定位指引方向的多領域高素質人才，以及與城市發展建設密切相關的新市民、青年人。此類城市人口密度不像一線城市那么高，但是比內陸城市高，住房需求也比較大，房價也較高，但此類城市的承載力與一線城市相比還有較大空間，可以吸引更多的新市民、青年人進城。對于此類城市，可考慮如下策略：一是應該公私結合地發展租賃住房，讓新市民“住有優居”。在住房保障方面，建議將公租房制度向全體新市民、青年人開放，實行實物供給與貨幣補貼相結合;在住房市場方面，大力發展住房租賃市場，促進租賃住房多元化供給。二是此類城市非常需要各類高素質人才，可根據不同人才的住房需求區別對待，可以考慮發展人才共有產權住房。三是城市建設需要大量建筑工人等基層人員，也可以考慮為其提供公共租賃型集體宿舍。

第三，內陸城市應促進新市民、青年人進城定居，完善周邊配套，促進產城融合。內陸城市可將發展方向定位為前面兩種城市的產業結構調整的接收者，適當加大第二產業投資。此類城市需要吸引第二產業從業人員，同時促進本地農民或因不堪東南沿海城市高昂的生活成本而回流的新市民、青年人進城定居。一是此類城市的用地較前面兩類城市不那么緊張，可以與企業合作批量建設衛生、安全的公共租賃型集體宿舍，將公租房向新市民、青年人開放。二是應注重在新建產業園區實施產城融合，完善產業園區周邊居住地區的公共配套設施，如醫院、學校、公園及文體設施等，以吸引新市民、青年人來此定居。三是為了吸引產業技術相關人才，可以為人才提供租買聯動型住房。四是可以考慮將農民的合法權益貨幣化，與周邊鄉村地區聯合建立宅基地、承包地、集體分紅三大權益有償退出機制，提高農民的支付能力、投資能力和在城市的居住能力。

3 遠期：地區間聯動、中央統籌協調，改善不平衡、不充分的住房發展現狀

解決新市民、青年人住房問題的遠期目標是：發展平衡的、充分的住房市場，完善長效機制，從根本上解決新市民、青年人的住房問題。遠期的政策難點在于從產業、用地、福利、財政、公共配套等多方面進行調整，從而實現各地區住房結構與總量供需均衡。因此，遠期的政策重點在于，實現城市間、城鄉間的合作聯動，在不同地區間建立一個非競爭、相互配合的聯動機制，由中央政府統籌協調，改善不平衡、不充分的住房發展現狀。

第一，城市間聯動，發展城市群，在大城市實行“租房券”制度。黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。發展城市群能夠實現產業的高效配置，大城市與中小城市間的產業聯動能夠帶動新市民、青年人的合理流動，促進農業人口市民化，進而有效調整住房需求。大城市人口規模大，用地緊張，房價較高，可以參考美國的經驗，實施“租房券”制度。具體操作方式為：保障對象在戶口所在地按照條件申領住房優惠券，到就業地交給當地基層部門領取租金優惠，就業地城市或地方政府依據優惠券的總額向中央政府申請財政轉移支付，或者申請新增建設用地指標。在前面的新市民、青年人居住情況分析中，我們得出沒有房產的新市民、青年人比有房產的新市民、青年人更容易有住房困難問題，而房租支出占家庭收入的比例在20%?30%的新市民、青年人最容易感到住房困難。綜合考量，“租房券”的領取標準要跟有無房產掛鉤，租金補貼應該發放給這一部分新市民、青年人。之所以分別設定補貼下限和補貼上限，是因為這樣做既可以有效覆蓋住房困難家庭，又可以防止被補貼家庭租過高租金的住房造成財政浪費。以一個家庭月收入為10000元、無房產的新市民、青年人家庭為例，每月的租房券補貼標準為10000×（30%?20%） = 1000元。如果其租住月租金3000元的房子，每個月的房租支出為2000元。如果其租住月租金4000元的房子，每個月的房租支出為3000元。具體租何種價位的房子，由該家庭根據其承受能力決定。

第二，城鄉間聯動，實施城市福利與土地權益的交換。近年來，全國各地都在推進城鄉統籌發展、區域城鄉一體化。但是，由于生產要素在區域間的自由流動是城市化、工業化、市場化的必然要求，如果沒有全國的城鄉統籌和區域協調發展，是難以真正實現區域內的協調發展的。各城市之間可以通過城市福利、用地指標等多種要素的綜合交易建立有效的新市民遷移機制，基本思路為：一是降低目前多數城市的人口遷移準入標準。比如設定一定條件但不高的準入標準（如在該城市就業兩年或三年，申請時累計6?12個月月收入標準在該城市低保收入水平以上）。二是在城市中為新市民建立最基本的社會保障、子女就讀和住房安排機制，構成一個福利包，可以稱為“城市戶口”。三是建立新市民、青年人遷移機制，在自愿的基礎上，達到上述準入標準的農民，如果（無償）放棄農村的土地（將土地使用權證交還村集體），則可以獲得“城市戶口”和申請享受上述福利包的資格。四是流入地政府給予某流出地農民一定數量的“城市戶口”后，從流出地得到一定量的建設用地指標。五是流入地政府得到一定數量的建設用地指標后，在土地出讓金中拿出一部分給予流出地。

第三，中央統籌協調，實現公共服務均等化。城鎮化的本質是新市民、青年人在城市定居，使城市人口占比不斷增加。良好的公共服務對新市民、青年人在工作地定居具有重要的促進作用。然而目前我國城市間的公共服務配套發展不均衡，良好的教育、醫療、基礎設施大都集中在大城市，中小城市的公共服務水平與大城市存在一定差距。這種現象導致人口不斷加速向大城市聚集，大城市不堪重負，只能通過戶籍制度來限制人口增長。中小城市的城市化進程卻相對緩慢，農民中的很大一部分對于定居城市的意愿不強。為了縮小公共服務的地區間差異，增強新市民、青年人定居城市的信心，中央政府應統籌協調，完善基本公共服務均等化供給導向的公共財政體制，科學配置中央政府與地方政府之間的事權、財權。應明確各級政府的基本公共服務支出責任，合理調整各級政府的收入劃分，增強基層政府的基本公共服務供給能力。

作者簡介：張世涵，管理學博士，天津師范大學經濟學院副教授。

基金項目：住建部科技計劃項目《建立住房租賃市場風險防控機制研究》，項目編號：2021-R-081。C73A5047-22BF-4A3F-973A-25B88C3E9A3E