城鎮老舊社區更新改造中公眾參與困境及出路

李愛剛 鄭林子

摘要：老舊社區更新改造是新時代背景下推進我國城市更新和存量土地開發建設方式轉型的重要環節，是促進經濟內循環和高質量發展的重要民生工程，同時也是一項復雜的城鎮開發建設活動。其直接涉及到社區居民利益關系的調整和平衡，而公眾參與是協調和減少老舊社區更新改造過程中產生的矛盾、平衡各方利益、推動老舊社區順利改造的關鍵。我國老舊社區更新改造中的公眾參與發展演變歷程起步晚，參與渠道和方法有限、參與深度不夠、參與效果不佳，象征性參與多、實質性參與少。在老舊社區更新改造實踐中，公眾參與還面臨著群體分化與社區居民組織化程度低、參與意愿不強、參與能力薄弱、參與法律法規缺失、參與渠道和方法有限、參與意識薄弱等現實困境。針對存在的困境，提出了促進老舊社區更新改造中公眾參與的政策建議。

關鍵詞：老舊社區;更新改造;公眾參與;困境與對策

中圖分類號：TU984.12 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）02-0073-06 收稿日期：2022-01-05

如何充分提升和促進公眾參與老舊社區更新改造的積極性，讓居民參與到社區更新改造的全過程中來，從而減少社區更新改造過程中產生的矛盾，平衡各方利益，使老舊社區更新改造成果在更好地滿足社區居民需求的同時也能促進資源的有效利用，是研究中國城鎮老舊社區更新改造問題時需要回答的一個重要命題。本文嘗試闡述中國城鎮老舊社區更新改造公眾參與現狀、困境，并針對性地提出了相應的政策建議。

1 老舊社區更新改造中公眾參與的現狀

1.1 公眾參與發展演變歷程起步晚、目前仍處于起步階段

從公眾參與發展演變歷程來看，相比于國外的公眾參與研究，國內公眾參與研究起步相對較晚，“公眾參與”概念是在20世紀80年代才引入國內規劃界，到21世紀伊始，有關公眾參與的研究才逐漸嶄露頭角。隨著城鎮化進程加速、存量時代到來，老舊社區更新改造問題越發凸顯，公眾參與也在老舊社區更新改造過程中愈來愈受到重視。然而，國內老舊社區更新改造過程中的公眾參與發展狀態目前仍處于起步階段，參與方式多是以政府和開發商為主導、社區居民被動參與的形式出現，公眾參與在老舊社區更新改造中至今仍多以局部范圍內的個案方式出現。

1.2 參與渠道和方法有限、參與深度不夠

《城鄉規劃法》中提到的公眾參與方式有論證會、聽證會、公告、公布、公示、村民會議或村民代表會議，以及其他方式。但在老舊社區更新改造實踐中，由于國內公眾參與發展狀態還處于起步階段，不管是從公眾參與的立法、制度、機構組織，亦或是從具體的運行方法來看，都存在著很大的缺陷，這就使得公眾參與除了傳統的被動式、象征性參與外，實質性、主動性參與不足，即使社區居民有參與積極性，而現實可參與的渠道和方法卻很少，存在著“參與無門”的困境。在公眾參與深度上，城市老舊社區更新改造是一個涵蓋決策、規劃、管理和實施環節的全面動態過程，以往城鎮老舊社區更新改造過程中的公眾參與，一般只是在規劃制定完成之后對結果進行象征性的公示、公告，社區居民更多是被動地接受和了解決策、規劃、管理和實施等各個環節，即使參與也無法產生實質性的影響，更談不上主導決策、規劃、管理和實施各個環節。

1.3 公眾參與效果不佳

老舊社區目前正處于急需更新改造的時間點上，在經濟社會發展處于轉型的大背景下， 如何持續推進城鎮化高質量發展與有效盤活城鎮存量土地這兩個問題相互交織在一起，在持續推進城鎮化高質量建設過程中，老舊社區存在著居住主體成分復雜、利益差異明顯、個體原子化現象突出，這就決定了老舊社區更新改造中居民的參與訴求差異大，在參與過程中首先選擇的必然是公共性最強、與自身利益密切的改造項目，如交通等住房配套基礎設施，歷史文化環境保護、老舊社區加裝電梯等改造過程中公眾參與的動力自然不足，導致老舊社區更新改造公眾參與效果不佳。再者，在以往的城鎮開發建設中，“大拆大建”模式居于主導地位，老舊社區規劃決策對公眾參與的吸納、引導一直不足。在經濟社會轉型背景下，“微更新”越來越成為老舊社區更新改造的重要模式。而國內公眾參與發展狀態正處于起步階段，使得公眾參與老舊社區更新改造的效果很不理想。更新改造的效果基本取決于政府部門的價值取向和主政者的綜合素質，往往與社區居民的訴求偏差較大，社區居民自然無法主動地、實質性地參與老舊社區更新改造的各個環節，更無法真正行使監督權利。

1.4 象征性參與多、實質性參與少

隨著社會經濟的發展社區居民參與治理的權利不斷增強，公眾參與意識不斷增強、參與渠道不斷拓寬。老舊社區更新改造中公眾參與程度顯著提升，越來越多社區居民開始逐漸參與到社區更新改造中來，主動參與調查并反映問題，并在方案設計中參與并影響方案選擇。然而，在當前老舊社區更新改造過程中，公眾參與仍然以“被動性”“象征性”為主，“主動性”“實質性”參與占比偏低。從老舊社區居民參與決策、規劃、管理和實施等各個環節來看，在更新改造之初的規劃環節，設計師為了解社區現狀而向社區居民采取問卷調查或者座談會的方式進行初步研究;在規劃、設計等前置環節完成之后，將規劃實施方案確定后向社區居民公開展示，并由相關行政部門組織專業人士向公眾進行設計方案解讀、宣傳、公告、公示等;在規劃的實施階段，社區居民被行政部門要求對更新改造方案的實施過程進行輿論監督。

2 老舊社區更新改造中公眾參與的現實困境及原因分析

2.1 群體分化與社區居民組織化程度低

老舊社區居住條件普遍較差，配套設施相對老舊，居住體驗感差。有能力改善居住條件的原戶主紛紛搬離，但由于老舊社區往往位于中心城區尤其是老城區，人員密集且流動性大，所以老舊社區房屋所有者即使搬離，往往也會將原來的房子保留下來用于出租。而低廉的租金又吸引著大量中低收入人群入住，導致老舊社區主體層次分化明顯。隨著老舊社區出租現象越來越多，社區居民的異質性越來越強，住戶個性差異化、原子化現象越來越明顯。參與社區更新改造的訴求和利益越來越多元復雜和難以協調，使得老舊社區凝聚力和自組織能力越來越弱，群體認同度不斷降低，居民參與社區更新改造的內在動力不足。而且，不僅老舊社區內部出現新老住戶群體分化現象，老舊社區與周邊后開發的新小區之間也存在著居住空間分化與隔離的傾向，二者之間不論是物質層面還是居住主體都存在著較大差異，使得一些地方的老舊社區被隔離和孤立、社區居民身份被歧視。隨著老舊社區居民異質化和原子化的程度不斷加劇，居民對社區的認同感和歸屬感不斷降低，將居民組織起來實施社區更新改造的難度也越來越大。

2.2 老舊社區公眾參與意愿不強、參與能力薄弱

老舊社區的住戶通常是經濟能力較弱，人口結構老齡化、貧困化、邊緣化現象比較突出的群體，公眾參與意愿不強、參與能力薄弱。從參與能力來講，首先，由于老舊社區的居住主體基本以外來流動人口、低收入群體、老年人群、退休產業工人和剛畢業步入社會的青年群體為主，這就決定了老舊社區居民自我管理、自我服務的能力和意識較為薄弱，缺乏日常維護和更新的自我服務能力，老舊社區公共設施功能衰退和環境品質下降的速度隨著時間推移呈逐漸加快趨勢。與此同時，老舊社區公共設施功能衰退和環境品質的下降反過來又進一步限制了社區居民參與小區鄰里活動的能力。再者，受老舊社區居民主體特性的制約，其在更新改造過程中資源獲取能力和社會力量動員能力較弱，原住居民大多搬到居住條件較好的社區，其將老舊社區用于出租也只是為了獲取低廉的租金收入，在老舊社區更新改造中，尤其是在低公共性項目的更新改造中，需要社區居民自己投入相當的資金，且更新改造過程中居民涉及度越高則需要其投入的資金越多，涉及度低的住戶又多不愿參與和投入資金，而租住于老舊社區居民又基本以外來流動人口、低收入者、以退休產業工人為代表的老年人和剛畢業步入社會的青年群體為主，其參與更新改造的意愿不強，即便參與到社區更新改造中來，其獲取、整合資源和動員社會力量參與的能力也十分薄弱。此外，城鎮老舊社區更新改造專業性較強，要求參與主體具備一定的專業知識和技術作為支撐，如在社區更新改造中的規劃環節專業性比較強，參與主體需要具備一定的專業規劃技能和知識才能理解規劃意圖、勝任規劃工作，這通常對于居住主體結構分化嚴重、公眾參與能力薄弱的老舊社區是不具備的。加之，居民在參與到社區更新改造的過程中，由于缺乏設計師、工程師等專業人士的指導，導致其對規劃和實施方案理解不到位，使得公眾在參與社區更新改造時具有盲目性、被動性和象征性。

2.3 公眾參與法律法規缺失、參與渠道和方法有限

在城鎮更新改造公眾參與的相關立法中，《城鄉規劃法》是為數不多的、從法律法規層面提出公眾參與方式的法規文件，但《城鄉規劃法》只做原則性、建議性和倡導性的規定和指引，因此在實踐中仍面臨參與方式選擇的問題，尤其是公眾參與規劃的目標、性質、內容、職能、機構、組織、權限、程序、處罰等方面缺乏明確規范。當前，在老舊社區更新改造的實踐中，公眾參與多處于盲目自發狀態，幾乎沒有法律進行指引，相關主體或主政者僅憑一些規范性文件進行操作和實施，這就使得公眾參與老舊社區更新改造的立法處于空白狀態，相關主體或主政者從程序上雖然是依法操作實施，但其自由量裁空間過大，而居民參與渠道和方法有限，導致不能保障社區居民在決策、規劃、管理和實施各個環節過程中的參與權利，從而使得居民真正的訴求被忽略、居民權益得不到保障，最終導致更新改造的成果不能真正滿足社區居民的需求，造成更新改造的低效和社會資源的浪費。

3 促進老舊社區更新改造中公眾參與的政策建議

3.1 以“黨建+”推進社區多主體再組織化與吸納社區精英參與并舉

在我國社區建設歷程中，隨著行政化色彩逐漸淡化，社區居民的異質化和原子化的程度不斷加劇，導致社區群體分化與社區居民組織化程度不斷降低，這一現象在老舊社區中格外突出。破解由社區群體分化與社區居民組織化程度低導致老舊社區更新改造中公眾參與度低的困境，需要以“黨建+”推進社區多主體再組織化。以“黨建+”推進社區多主體再組織化建設，就是在社區更新改造過程中，以“黨建+”模式為社區多主體再組織化的主軸，構建包含黨組織、居委會、物業服務企業和社區居民共同參與的更新改造模式，搭建基層黨組織、居委會、物業服務企業和社區居民的對話、協商、溝通、協同、合作、共事等工作機制，使黨的基層組織在社區更新改造過程中作為一種社區資源整合與吸納的主導力量，主動建構社區公共利益，疏通、完善各種利益表達、利益實現的機制和渠道，在有效整合社區居民利益的基礎上，成為動員居民、凝聚社區的政治核心，引導社區內的組織和居民參與到社區公共權力的分配中來的，從而提升社區更新改造過程中的組織發育水平。

社區精英是社區中自我意識強烈、行動能力突出，并且比其他社區居民擁有更多的權威性資源（如經濟資源、政治資源、社會資源和文化資源等），從而在城市社區中享有絕對權威的人，支持和吸納社區精英參與老舊社區更新改造，可以作為“黨建+”模式推進社區多主體再組織化之外的重要的非政治力量補充，作為社區更新改造的相關者（不一定是因為老舊社區更新改造項目的直接相關者，而是由于更新改造項目和其本人同處于同一小區，并且基于其社區精英身份或特性產生的相關性），其社區行動能力比大多數社區居民較強，社區參與意識強烈，并且掌控有可觀的權威性資源，在改造過程中以“黨建+”推進社區多主體再組織化的同時，支持和吸納社區精英參與更新改造，可以充分利用和整合其所擁有的資源，延伸和拓展“黨建+”這一帶有政治標簽所不能整合與吸納的社區資源（基于其特有的社區社會資本而擁有和掌控的資源），化解老舊社區更新改造過程中的利益沖突，整合社區各方利益，動員社區各方力量，提升社區組織化程度，從而增強老舊社區更新改造的公眾參與度。

3.2 推進公眾參與立法，完善相關法律法規

當前，除《城鄉規劃法》從國家法律法規層面對公眾參與做了原則性、建議性和倡導性的規定和指引外，很難再看到其他有關公眾參與的法律法規。因此，要推進公眾參與立法，完善相關法律法規，從國家法律法規層面保障社區居民作為主體直接參與社區更新改造的權利，而不是僅僅由政府部門制定。

在老舊社區更新改造的決策、規劃和審批等前置環節，要從法律層面充分保障公眾參與的實質性權力，甚至考慮賦予公眾對規劃的最終決定權，應采取調研、民意征集、宣傳、公告、社區居民代表討論、綜合性論證等方式搭建相應的公眾參與平臺，并就決策結果或規劃方案進行社區居民討論，通過投票等方式支持或反對結果與方案，進而決定規劃方案，而不是由各級政府及所屬規劃管理部門壟斷審批權;在更新改造中的實施環節，應充分保障社區居民對方案實施過程進行監督的權利，在改造效果與居民需求出現較大差異時，應保障居民有權向行政部門、法律機關尋求幫助甚至提起訴訟的權利;在公眾參與行政規劃的信息公開、決策或方案形成階段，要合理限制政府規劃主體行使自主裁量權，從法律步驟和程序上保障社區居民提出意見的途徑和渠道，如果公眾參與過程中提出的意見被排除，應從法律步驟和程序上進行充分說明并公開理由，以保障公眾參與過程中信息的雙向互動性，政府規劃主體在行使自主裁量權時，其裁量結果是否具有合理性，是否符合社區居民意見，也要從法律步驟和程序上進行充分說明并公開理由;在政府規劃主體違反公眾參與行政規劃而承擔的法律責任上，應明確行政規劃主體違反公眾參與法律法規和行政規劃制度時應承擔法律責任的范圍。

當然，推進公眾參與立法，完善相關法律法規，從而推動公眾參與形成一個立法體系或制度體系也要兼顧公眾參與的具體環境，在國家制定公眾參與的法律法規的同時，也要授權地方政府結合各地實際制定操作性強的具體規定。

3.3 增強社區居民的主體意識，培育和提高公眾參與意識

社區居民主體意識的強弱和認知水平的高低是影響其在社區更新改造過程中參與積極性高低的關鍵因素，增強社區居民的主體意識，尤其是社區更新改造中的主體意識會促進其對更新改造活動產生更積極的態度。增強社區居民的主體意識，培育和提高公眾參與意識，有助于養成社區居民自覺主動的參與意識和參與能力。培育和提高公眾參與意識，要構建多元化的社區更新改造主體意識和公眾參與知識宣傳體系。政府部門特別是住建部門和宣傳部門應多層次、多形式地對居民的社區更新改造主體地位進行宣傳，并就公眾參與的意義、方式、機制，以及意見協商、訴求表達等方面進行宣傳教育，特別是針對老舊社區，宣傳公眾參與對于促進社區更新改造的重要意義，普及《城鄉規劃法》等公眾參與更新改造的相關法律法規，讓社區居民認知規劃、理解規劃、支持規劃和最大限度地參與規劃和更新改造，不斷增強社區居民自覺主動貫徹居民社區居民建的主動性和自覺性。

3.4 實施社會化更新改造，推動社會力量參與

針對老舊社區居民經濟能力較弱，人口結構老齡化、貧困化、邊緣化現象比較突出，自我管理與自我服務能力不強、更新改造過程中資源獲取能力和社會力量動員能力較弱、更新改造缺乏專業知識和技術支撐的困境，探索實施社會化更新改造，推動社會力量參與老舊社區更新改造。探索城市老舊社區更新改造實施市場化運作方式，從老舊社區更新改造的融資上，以專項維修資金為基礎，鼓勵社區產權居民直接出資，支持社區產權居民提取住房公積金用于老舊社區更新改造。與此同時，支持符合資質的企業用信用類債券、項目收益票據等進行債券融資，政府支持企業進行債券融資但不承擔融資職能。此外，支持國家政策性銀行和其他商業銀行，結合各自職能定位和業務范圍，在借貸風險可控、商業發展可持續前提下，對實施城鎮老舊社區改造的企業和項目提供信貸支持。

在參與主體上，大力支持“政府+企業”的改造模式，引導社會力量參與改造，通過政府采購老舊社區更新改造服務，或以招投標的方式向符合資質的社會企業進行公開招標，吸引各類社會力量參與到社區更新改造的全過程中來，按照誰受益、誰出資原則，改造后將小區公共收益讓渡給參與主體。此外，政府要積極引導各社會力量履行社會責任，對于已經立項的老舊社區更新改造項目，政府要積極協調企業事業單位、社會公益組織以公益性幫扶的方式參與老舊社區更新改造，重點協調設計師、工程師等專業性強的技術人員參與更新改造，提供專業技術參與小區相關基礎設施設備的改造提升。

3.5 加強老舊社區的社會聯結，增強居民社區社會資本

社區“社會聯接”強調的是橫向的“聯”與縱向的“接”之間的互動機制，既強調社區成員之間橫向的聯系，同時也強調社區內縱向的不同組織之間的“對接”，從而將整個社區成員橫縱編織成一張社會網絡，在增強社區社會資本的同時增強居民在社區更新改造過程中的參與積極性。加強老舊社區居民的社會聯結，在自治能力建設上，社區可以以“社區精英”、社區黨組織、物業服務企業和業委會成員為組織骨干，引導社區居民根據興趣愛好、需求、工作背景等建立起一系列的自治性群眾組織，如社區寵物協會、志愿服務隊、象棋社、廣場舞社團、社區游泳俱樂部、籃球隊、乒乓球隊、夕陽藝術團等，積極加強社區居民在生活上的互動與連接：在日常社區治理的再“單位化”與“組織化”問題上，將“網格化”管理引入社區并細化，老舊社區可通過建立網格管理和樓宇黨支部，或者以樓層、樓棟單元進行微觀治理單元劃分，以“單位人”為核心建立起與社區居民之間的密切聯系，從而增強微觀治理單元在社區更新改造過程中的集體行動能力。此外，可以探索搭建社區黨支部、業主委員會、物業服務企業、社會公益組織、非營利組織（NPO）與小區居民之間的互動平臺，如發掘老舊社區文化資源、在社區內集體舉辦傳統節假日活動、開展社區公共藝術行為、社區跨黨支部開展特色主題黨日活動，重塑和增強社區“單位”與社區居民之間的新鄰里關系，培育居民對社區的歸屬感和認同感，扭轉社區居民異質化、原子化趨勢不斷加劇的局面，增強居民社區社會資本，從而增強社區公共參與特別是社區更新改造過程中公眾參與的積極性。

參考文獻：

1.李澤宇.老舊社區改造項目實施保障方法思考.山西建筑.2021.47 （22）

2.周亞越 吳凌芳.訴求激發公共性：居民參與社區治理的內在邏輯——基于H市老舊小區電梯加裝案例的調查.浙江社會科學.2019.09

3.龐娟.韌性治理視角下城鎮老舊社區更新治理困境及其破解.中州學刊.2021.10

4.盧學暉.城市社區精英主導自治模式：歷史邏輯與作用機制.中國行政管理.2015.08

5.劉李峰.《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》解讀.城鄉建設.2020.15

6.蘆恒 蔡重陽.“單位人”再組織化：城市社區重建的治理創新——以長春市C社區為例.新視野.2015.06

作者簡介：李愛剛，華中科技大學公共管理學院土地資源管理專業碩士研究生，通訊作者。

鄭林子，華中科技大學公共管理學院碩士生導師，博士，副教授。

基金項目：本文為華中科技大學2020年自主創新基金文科青年項目“保障房配建政策對社會融合的影響研究”（編號：5003407070）階段性成果。