廣州市三調(diào)城鄉(xiāng)用地分類標準的研究與實踐

張秀英,何華貴,盧智婷

（1.廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

多年來，我國土地資源管理業(yè)務和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃業(yè)務分別隸屬不同部委，國土領域和規(guī)劃領域采用不同的分類體系各自開展工作[1]。在日常土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中已經(jīng)顯現(xiàn)出架構(gòu)不一致、側(cè)重點不同、銜接困難、用地內(nèi)涵有差異甚至統(tǒng)計數(shù)據(jù)相互矛盾等問題[2]。相關人員已經(jīng)分別開展過2個分類體系的銜接研究和實驗，但最終都因為上級指導部門不同，實際操作層面的全面實施難以落地，僅僅停留在研究或局部試驗層面[3]。

2018年，自然資源部組建成立，統(tǒng)一管理山水林田湖海草等全民所有自然資源資產(chǎn)，部署一系列自然資源管理相關的重大工作，包括開展全國第三次國土調(diào)查和推進國土空間規(guī)劃試點工作。國土調(diào)查業(yè)務和國土空間規(guī)劃業(yè)務管理同隸屬于自然資源部統(tǒng)一管理的體制改革創(chuàng)新舉措，為困擾多年的用地分類標準統(tǒng)一提供了行政基礎。根據(jù)國家自然資源調(diào)查“1+N”的頂層設計，三調(diào)作為“1”個底板的基礎性調(diào)查，其成果將在“N”個專項調(diào)查中發(fā)揮關鍵性作用。無論是土地管理業(yè)務還是城鄉(xiāng)建設規(guī)劃業(yè)務，都以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎和現(xiàn)狀底板[4-5]。廣州市緊跟全國三調(diào)和國土空間規(guī)劃改革步伐，積極探索國土三調(diào)與國土空間規(guī)劃銜接的技術(shù)方法，在廣州市全域范圍內(nèi)完成了既符合國土調(diào)查分類標準也適用于國土空間規(guī)劃分類體系的現(xiàn)狀土地利用一張圖成果，實現(xiàn)了國土領域和規(guī)劃領域底圖底數(shù)的統(tǒng)一。

1 現(xiàn)狀用地分類體系分析

1.1 用地分類標準細粒度和側(cè)重點不同

《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）采用大類、中類、小類三級體系，強調(diào)對城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模的嚴格管控，對城市內(nèi)部建設用地分級與劃定非常精細[6]，能滿足城市精細化管理。但城市范圍外粒度粗放，僅劃分為城鎮(zhèn)建設用地、村莊建設用地、水域、農(nóng)林用地和其他非建設用地[7]。全域分類細粒度不一致。

《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）采用兩個層次的分類體系[8]，一級類體現(xiàn)山水林田湖草的宏觀歸納，二級類則全面且細致地體現(xiàn)了各類自然資源的微觀配置，更能突顯對自然資源和生態(tài)資源的關注、修復和保護。該標準主要用于土地出讓、土地劃撥、核發(fā)建設用地批準文件、土地調(diào)查等。國土三調(diào)在《土地利用現(xiàn)狀分類》基礎上出臺了《第三次全國國土調(diào)查工作分類》（以下簡稱《國土分類》），采用末級類調(diào)查，確保地類圖斑調(diào)查不重不漏全域覆蓋[9-10]。較規(guī)劃領域，土地利用現(xiàn)狀分類在農(nóng)用地的分類管理上尤其細致，對建設用地劃分細粒度遠未達到城市建設用地分類標準中小類界定的深度[11-12]。

1.2 用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)更新機制和更新手段不同

國土調(diào)查更新機制健全，已經(jīng)形成年度更新的機制，“內(nèi)外內(nèi)”的更新手段能保障數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性和準確性。同時，每10 a實施一次大調(diào)查，2020年已完成第三次全國國土調(diào)查，全面掌握了詳實的地類分布及利用狀況。由于分類體系的差異，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)不能快速、直接地轉(zhuǎn)換為規(guī)劃編制人員熟悉的規(guī)劃分類[13]，不利于規(guī)劃業(yè)務直接使用。

在規(guī)劃領域，各地尚未建立規(guī)劃分類體系下的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)日常更新機制。當開展城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等規(guī)劃編制業(yè)務需要現(xiàn)狀底圖底數(shù)時，在有限的時間內(nèi)要完成內(nèi)業(yè)變化的提取和判讀、外業(yè)核實、數(shù)據(jù)建庫等工作難度極大。因此，現(xiàn)狀數(shù)據(jù)制作多以當?shù)?:500、1:2 000地形圖、地理國情數(shù)據(jù)或者高精度的航空影像圖為基礎，進行相應的轉(zhuǎn)換，在沒有外業(yè)調(diào)查核實的情況下，規(guī)劃編制人員往往只能從各種審批管理數(shù)據(jù)中提取地塊的規(guī)劃或?qū)徟猛荆苯诱J定為現(xiàn)狀用地性質(zhì)，忽略了審批用途和現(xiàn)狀用途的差異與變化。在地塊矢量圖形邊界和用地性質(zhì)準確性不保證的情況下，詳實的底圖底數(shù)難以掌握。

2 “一調(diào)多用”的廣州實踐

2.1 成立國土調(diào)查和規(guī)劃聯(lián)合團隊

隨著自然資源部的組建和兩統(tǒng)一職責的部署，在廣州三調(diào)和廣州市級國土空間規(guī)劃同時推進的契機，廣州三調(diào)在總體方案設計時成立了由國土調(diào)查團隊和規(guī)劃團隊組成的聯(lián)合技術(shù)專班，綜合考慮專業(yè)需求，以及如何為國土空間規(guī)劃試點提供高標準的現(xiàn)狀一張圖，滿足國土調(diào)查需要的同時，適應從總體規(guī)劃到詳細規(guī)劃不同深度的規(guī)劃編制要求，實現(xiàn)“一調(diào)多用”。

2.2 形成廣州標準

通過對現(xiàn)狀用地分類體系的分析，結(jié)合國土調(diào)查、土地管理和國土空間用途管制以及生態(tài)保護修復思維關注點的需要，梳理層級關系、編碼、定義、內(nèi)涵的相同和差異，約定相同的語義重新進行定義，按最大公約數(shù)法則，優(yōu)化、增加地類劃分，按照國家對全國國土調(diào)查深度的要求，形成了廣州分類新標準《廣州市三調(diào)城鄉(xiāng)用地分類》（以下簡稱規(guī)劃分類）。

考慮分類體系的繼承性和可讀性，總體框架上廣州分類新標準仍然沿用《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》的大中小三級劃分體系和用地性質(zhì)名稱、編碼，保留層級之間的歸納關系，完全新增或因細分而新增的用地類型則按字母加數(shù)字的分級規(guī)則重新編碼。廣州標準和廣州三調(diào)實踐調(diào)整和優(yōu)化的內(nèi)容主要包括：①非建設用地中農(nóng)林用地、水域和其他非建設用地參考國土分類中農(nóng)用地和未利用地的末級類細分；②居住用地根據(jù)用地的服務范圍加以區(qū)分，新增加幼兒園用地、社區(qū)級服務設施用地和肉菜市場用地三類；③城鎮(zhèn)和村莊范圍內(nèi)按照城市建設用地的小類細分；④全域圖斑按照小類用地性質(zhì)上圖，滿足城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的需要；⑤增加“單位名稱”屬性，輔助判斷現(xiàn)狀用途。

2.3 廣州標準的銜接關系及典型案例

廣州三調(diào)通過“內(nèi)-外-業(yè)”的作業(yè)模式，形成國土分類數(shù)據(jù)庫。首先內(nèi)業(yè)勾繪圖斑邊界、預判用地性質(zhì)，然后外業(yè)現(xiàn)場復核、舉證，城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部要求“逐圖斑外業(yè)拍照核實”，最后內(nèi)業(yè)整理建庫。照片要求包括近景、遠景和典型特征，根據(jù)外業(yè)拍攝照片在圖斑屬性字段中填寫單位名稱，以國土分類數(shù)據(jù)庫為基礎開展規(guī)劃分類的細分和判定。廣州技術(shù)專班綜合多方專業(yè)意見，梳理出國土分類和規(guī)劃分類的3種對應關系，分別為一對一、多對一和一對多。同時廣州實踐梳理完成了一套單位名稱和單位類型對應國土分類和規(guī)劃分類的對應關系表。可采用自動映射和人工參與相結(jié)合2種方式開展廣州規(guī)劃分類的成果建設。

2.3.1 一對一

當國土分類的末級類和規(guī)劃分類的小類范圍含義一致時，屬于一對一的對應關系，可根據(jù)對應的映射關系通過程序自動轉(zhuǎn)換，無需人工干預，如國土分類的廣場用地（0810A）、水庫水面（1103）分別唯一對應規(guī)劃分類的廣場用地（G3）和水庫(E12)。

2.3.2 多對一

當多個國土分類的末級類同屬于一個規(guī)劃分類的小類時，屬于多對一的對應關系。保持原有國土分類圖斑的獨立性，相鄰圖斑圖形上不合并，用地性質(zhì)直接轉(zhuǎn)換為對應的規(guī)劃分類（表1），農(nóng)用地和未利用地大部分屬于多對一的類型。多對一關系的圖斑，可以根據(jù)對應的映射關系通過程序自動轉(zhuǎn)換，無需人工干預。

表1 多對一關系舉例

2.3.3 一對多

當國土分類的末級類對應包含多個規(guī)劃分類的小類時，屬于一對多的對應關系，表明規(guī)劃分類更精細。在國土分類基礎上，參考外業(yè)調(diào)查的單位名稱進行人工判定，部分需進行圖斑拆分，圖斑分割后用地代碼轉(zhuǎn)換為對應的規(guī)劃分類（表2）。一對多的類型主要為建設用地，對應關系沒有規(guī)律，程序無法自動識別，需人工參與圖斑分割及規(guī)劃用地性質(zhì)判定。在一對多類型中，廣州實踐根據(jù)用地單位名稱和單位類型梳理了各種對應關系。

表2 一對多對應關系舉例

如圖1選中高亮顯示圖斑，現(xiàn)場單位名稱左圖為花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)敬老院，右圖為靈山鎮(zhèn)文化體育中心，國土分類均為科教文衛(wèi)用地（08H2）。根據(jù)單位名稱和實地調(diào)查的用途分析判斷，敬老院對應規(guī)劃分類用地性質(zhì)應為社會福利設施用地（A6）；靈山鎮(zhèn)文化體育中心位于城鎮(zhèn)內(nèi)部，周邊主要為居住用地，因此有一種理解認為是作為周邊住宅的附屬用地，對應規(guī)劃分類用途應為居住用地。在廣州實踐中，考慮到該文化體育中心為單獨占地，對外服務范圍不局限于小區(qū)或單位內(nèi)部，服務范圍較大，最后該圖斑規(guī)劃分類用途認定為體育場館用地（A41）。

圖1 國土分類科教文衛(wèi)用地（08H2）對應不同規(guī)劃分類

如圖2，高亮選中圖斑在國土分類為一個完整的工業(yè)用地（0601）圖斑，根據(jù)外業(yè)拍攝照片單位名稱，結(jié)合工廠實際用途對環(huán)境的污染程度，參考國土證、控規(guī)等各種資料，最后按照圍墻等較明顯的界線將圖斑分割為兩個，分別為一類工業(yè)用地（M1）和二類工業(yè)用地（M2）。

圖2 規(guī)劃分類中進一步細分為不同級別的工業(yè)用地

3 廣州標準與國土空間用地用海分類的比較與分析

2019年11月廣州市在通過國家檢查的階段性數(shù)據(jù)庫基礎上完成了廣州標準的規(guī)劃分類標準成果。按照部委對三調(diào)數(shù)據(jù)“邊調(diào)查邊應用”的原則，已分階段為廣州市級國土空間規(guī)劃先行先試工作提供數(shù)據(jù)支撐服務。2020-12-10，自然資源部發(fā)布了《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，《分類指南》建立了全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類，對原來分散于各部門的用地用海標準進行了統(tǒng)一整合，國家層面統(tǒng)一了用地用海分類標準，為加快構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局奠定了重要工作基礎。按照《分類指南》要求，國家國土調(diào)查以一級類和二級類為基礎分類，三級類為專項調(diào)查和補充調(diào)查的分類。對比廣州三調(diào)分類新標準和國家《分類指南》，兩者在一二級地類上完全銜接一致，但在三級類上存在小部分需進一步細化以及無對應等情況。如廣州分類中小類“A51醫(yī)院用地”，《分類指南》中三級類包括醫(yī)院用地、基層醫(yī)療衛(wèi)生設施用地2種。

4 結(jié)語

本文通過梳理國土調(diào)查和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設2種體系之間的銜接關系，從兩者的最小粒度出發(fā)，基于最大公約數(shù)法則研究制定了廣州分類新標準。實踐證明用地分類標準的銜接和整合完全可行，對現(xiàn)實中的用地單位和用地類型進行了案例匯總，建立了對應關系，具有實用性、可操作性和可借鑒性。廣州三調(diào)建立了一個數(shù)據(jù)庫，從圖形和用地性質(zhì)上實現(xiàn)了現(xiàn)狀用地底圖底板底數(shù)的一致性，具有一庫多能、可按需提取的特點，能從數(shù)據(jù)庫中快速分離出國土分類和規(guī)劃分類兩套標準的成果，利用國土調(diào)查手段完成了國土空間規(guī)劃體系下的全域全要素全類型用地分類[14]。

對比國家《分類指南（試行）》，總結(jié)廣州實踐，對統(tǒng)一的國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類標準后續(xù)的完善和修訂給出幾點建議：①統(tǒng)一的用地分類標準可廣泛收集不同專業(yè)的意見，整合不同行業(yè)標準中的可取之處，既滿足高質(zhì)量發(fā)展，也體現(xiàn)生態(tài)空間、自然資源宏觀和微觀的保護與管理[15]；②城（H）、鎮(zhèn)（H12）、村（H14）作為城市不同發(fā)展區(qū)域的劃定，可類比國土調(diào)查中的城鎮(zhèn)村屬性碼表示，統(tǒng)一城市（201）、城鎮(zhèn)（202）、村莊（203）的范圍表達；③陸地和海域構(gòu)成全域，陸地、海域的劃分可參照國土調(diào)查中的描述說明表示，屬性上加以區(qū)分。國土三調(diào)已基本完成，后三調(diào)時代根據(jù)統(tǒng)一的用地用海分類標準，創(chuàng)新年度更新機制，詳實準確的調(diào)查成果可同時滿足土地管理和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的業(yè)務需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地分類、統(tǒng)籌用地用海分類、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)村莊分類，統(tǒng)一自然資源要素管理，落實“兩統(tǒng)一”職責，履行“兩服務兩支撐”的要求。