徽風(fēng)徽韻入法規(guī)

文/王瑋 胡夢玲

供圖/圖蟲創(chuàng)意

黃山市人大常委會通過出臺三部地方性法規(guī)，保護(hù)徽州古城、徽州古建筑、徽州文書這三張獨(dú)具特色的黃山市歷史文化名片。

黃山市是徽商故里和徽州文化的發(fā)祥地。歷史上，徽州演繹了“無徽不成鎮(zhèn)”的傳奇，徽州古城、徽州古建筑、徽州文書也成為獨(dú)具特色的黃山市歷史文化名片。近年來，黃山市人大及其常委會緊扣高質(zhì)量立法要求，把歷史文化保護(hù)作為立法優(yōu)先選項(xiàng)，積極探索，突出特色，在這三個(gè)領(lǐng)域著力做好立法文章，讓徽風(fēng)徽韻在依法保護(hù)中得到更好傳承。

徽州古城煥發(fā)新生機(jī)

徽州古城位于黃山市歙縣徽城鎮(zhèn)，是中國四大古城之一，名勝眾多，歷史悠久。這里隨處可見古城、古街、古巷、古建筑等歷史文化遺產(chǎn)，讓人感覺歷史就在身邊，從來不曾遠(yuǎn)去。但隨著城市的發(fā)展，這些歷史文化遺產(chǎn)也不可避免地面臨著保護(hù)和利用的難題。“保護(hù)好、傳承好、利用好城市歷史文化遺產(chǎn)”已經(jīng)成為共識，全社會對此呼聲日強(qiáng)。在古城生活了50 多年的凌先生說，長期以來，古城文物古跡的人為破壞現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，令人擔(dān)憂，“我們期盼著立法保護(hù)，讓寶貴的歷史財(cái)富更好地造福子孫后代！”

古城保護(hù)刻不容緩。徽州古城內(nèi)擁有各級文物保護(hù)單位80處、歷史建筑83 處、成片的歷史文化保護(hù)街區(qū)3處，如何才能更好地保護(hù)、利用它們？立法無疑是最有力、有效的保護(hù)方式之一。黃山市人大常委會遂將《歙縣徽州古城保護(hù)條例》立法項(xiàng)目提上議事日程，成立立法起草小組，全力推進(jìn)落實(shí)。2016 年8 月，市六屆人大常委會第二十六次會議審議通過《歙縣徽州古城保護(hù)條例》；同年9月，安徽省十二屆人大常委會第三十三次會議審查批準(zhǔn)該條例。這是黃山市被賦予地方立法權(quán)之后制定的首部地方性法規(guī)，填補(bǔ)了中國四大古城中唯獨(dú)徽州古城沒有立法的空白。

該條例確立了“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”的思路，重點(diǎn)從“保什么”“怎么保”“怎么用”3 個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。明確“保什么”。條例規(guī)定，徽州古城保護(hù)范圍為徽州府城、古縣城、漁梁區(qū)域，分為核心保護(hù)區(qū)、建設(shè)控制區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)4 個(gè)區(qū)域，保護(hù)要求各有差異。對核心保護(hù)區(qū)的規(guī)定是最嚴(yán)的，建設(shè)控制區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)也都有相應(yīng)的保護(hù)要求。

明確“怎么保”。條例提出，對徽州古城保護(hù)范圍內(nèi)的歷史建筑、古樹名木等建立檔案，實(shí)行掛牌保護(hù)，不得擅自拆除；核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，除必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施外，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動。條例還規(guī)定了徽州古城保護(hù)范圍內(nèi)禁止、限制的活動。

明確“怎么用”。歷史建筑可以開放嗎？條例鼓勵歷史建筑的所有權(quán)人或者使用權(quán)人將歷史建筑對公眾開放，開展以旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)為主的經(jīng)營活動，不過，要遵循“先保護(hù)后利用”的原則。

據(jù)了解，條例從立法程序啟動到頒布實(shí)施，是黃山市積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的過程，經(jīng)過反復(fù)論證、數(shù)易其稿、不斷完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，期間共召開座談會、征求意見會等40余次，起草小組對條例草案文本進(jìn)行了9 次大修改、50 余次小修改。安徽省工藝美術(shù)大師、非遺徽州剪紙傳承人吳笑梅等在征求意見座談會上提出的古城范圍界定、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等建議，都被吸納到條例中，解決了保護(hù)范圍、管理責(zé)任主體不明確等問題。特別是在市六屆人大常委會第二十六次會議分組審議時(shí)，與會人員提出38 條審議意見，有27 條被采納。

歙縣徽城鎮(zhèn)社區(qū)干部方如根、張雅芝等人高興地說，條例中的許多規(guī)定，讓人一目了然，易理解、易掌握、易遵守，更便于社區(qū)干部宣傳、實(shí)施條例。

徽州古建筑有了“護(hù)身符”

徽州古建筑在我國建筑史上獨(dú)樹一幟，具有較高的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值，是珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。第三次全國文物普查統(tǒng)計(jì)，黃山市共有不可移動文物8032處。未列入文物保護(hù)單位的徽州古建筑怎么保護(hù)？古建筑構(gòu)件流失嚴(yán)重問題怎么解決？2017年，在總結(jié)《歙縣徽州古城保護(hù)條例》立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，市人大常委會又緊緊圍繞徽州古建筑保護(hù)利用中需要解決的問題，尤其是保護(hù)范圍不明確、保護(hù)責(zé)任不落實(shí)、資金保障缺失等問題，制定了第二部歷史文化保護(hù)地方性法規(guī)《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》。兩年時(shí)間，兩部歷史文化保護(hù)法規(guī)先后出臺，立法選項(xiàng)、立法效率和立法質(zhì)量得到社會各界的高度認(rèn)可。

明確界定古建筑范圍。《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》明確規(guī)定，受保護(hù)的古建筑是建于1949年之前，具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值并列入保護(hù)名錄的各類建筑物。因此，黃山市徽州古建筑實(shí)行名錄管理，列入名錄的建立檔案、設(shè)立標(biāo)志。同時(shí)，確定每年6 月的第二周為古建筑保護(hù)宣傳活動周。條例保護(hù)的古建筑不僅僅是祠堂、民居、牌坊、寺廟，還有古水系、古碼頭、古道、古井、古壩等，建筑構(gòu)件既包括斗拱、藻井、隔扇、匾額等木構(gòu)件，也包括抱鼓石、吻獸、柱礎(chǔ)這些基礎(chǔ)石構(gòu)建，以最大程度將古建筑內(nèi)容納入。

“點(diǎn)名”禁止行為。條例明確規(guī)定針對古建筑的禁止性行為，比如在古建筑保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行有損于建筑保護(hù)的工程建設(shè)或者爆破、鉆探、挖掘等，特殊需要的要報(bào)批并制定保護(hù)方案。同時(shí)，危害和影響古建筑安全與景觀的八大類行為也被“點(diǎn)名”禁止，包括拆構(gòu)件、儲放危險(xiǎn)性物品、填埋古井、違法搭建等，在古道上挖石材、覆蓋路面也不被允許。條例對于違規(guī)造成嚴(yán)重后果的，設(shè)置了處罰條款。

古建筑“做生意”營收的10%用于保養(yǎng)。在保持古建筑歷史風(fēng)貌以及原有結(jié)構(gòu)的情況下，黃山市鼓勵在古建筑內(nèi)開辦博物館、圖書館、徽州民間藝術(shù)、非遺傳習(xí)場所等公益性機(jī)構(gòu)，也可以開辦教育培訓(xùn)、文化創(chuàng)意、旅游景點(diǎn)、民宿客棧等文化產(chǎn)業(yè)。但是，古建筑被辟為經(jīng)營場所的，應(yīng)提取不低于10%的經(jīng)營收入用于古建筑的維修、保養(yǎng)和安全管理，并接受所在縣區(qū)文物主管部門的監(jiān)督檢查。

織密徽州文書“保護(hù)網(wǎng)”

徽州文書檔案真實(shí)反映了封建社會后期徽州的社會實(shí)態(tài)，不僅是研究徽州社會歷史的重要依據(jù)，也是研究中國傳統(tǒng)社會歷史不可或缺的資料，是珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。徽州文書檔案因其不可再生性，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和保護(hù)價(jià)值。一直以來，社會各界都希望盡快進(jìn)行徽州文書檔案保護(hù)立法，讓徽州文書檔案保護(hù)有法可依。

人民群眾期盼什么，立法就要跟進(jìn)什么。黃山市人大常委會于2020年7 月啟動《黃山市徽州文書檔案保護(hù)條例》立法項(xiàng)目。時(shí)隔一年，2021年8 月26 日，市七屆人大常委會第三十一次會議表決通過該條例，當(dāng)年9 月29日，該條例獲得省十三屆人大常委會第二十九次會議批準(zhǔn)通過。

《黃山市徽州文書檔案保護(hù)條例》堅(jiān)持“小切口”立法，讓地方立法條款“少而精”。條例按照徽州文書檔案收集、保護(hù)、管理、利用的思路，突出問題導(dǎo)向，采取不分章節(jié)的結(jié)構(gòu)形式逐條規(guī)制，主要包括監(jiān)管職責(zé)、捐贈寄存、重點(diǎn)保護(hù)目錄、研究利用、法律責(zé)任等內(nèi)容，共30條，充分體現(xiàn)了“小切口”立法的特點(diǎn)，聚焦所要解決的問題，具有針對性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的優(yōu)勢。

保護(hù)優(yōu)先，明確徽州文書檔案保護(hù)范圍和管理體制。條例明確了“保護(hù)為主、合理利用”的基本原則，從立法上將徽州文書檔案進(jìn)行了界定。條例確立了分級管理模式，對市、縣（區(qū)）檔案主管部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦事處職責(zé)分別作出規(guī)定，同時(shí)明確相關(guān)部門的具體職責(zé)。這種制度設(shè)計(jì)，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、處理問題，在實(shí)際管理過程中效果明顯。

突出重點(diǎn)，專門規(guī)定重點(diǎn)保護(hù)目錄和共建共享措施。該條例首創(chuàng)重點(diǎn)保護(hù)目錄制度，其中規(guī)定，要摸清徽州文書檔案“家底”，統(tǒng)計(jì)散存在各級機(jī)構(gòu)和民間的徽州文書檔案，分門別類形成規(guī)范的文稿，從中篩選出對國家和社會具有重要價(jià)值的文書檔案、記憶文獻(xiàn)，建立重點(diǎn)保護(hù)目錄，并向社會公布。

黃山市人大常委會以“小快靈”的立法形式，完成歷史文化保護(hù)的立法“三部曲”，對于保護(hù)和傳承徽州歷史文化，推進(jìn)新時(shí)代文旅融合高質(zhì)量發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。三部條例雖然篇幅都不大，但是立法工作要求卻絲毫不降低，確保每一部都成為管用好用的精品。從法規(guī)的實(shí)施效果來看，三部法規(guī)切口小、發(fā)力準(zhǔn)、效果好，對完整保護(hù)徽州歷史文化起到了積極的促進(jìn)作用。