“河長制”能實現地方政府跨域間的協同治理嗎
——基于“碎片化治理”的視角

徐 娟 馬佳駿 邵 帥 黎嬌龍

一、引言

2018年6月，全國正式推行流域治理機制上的創新嘗試——“河長制”，試圖以中央介入的方法，明確縱向的目標和責任分配，帶動橫向上的協調溝通機制來解決傳統水治理所面臨的“碎片化治理”困境。碎片化治理問題主要表現為，涉水部門眾多，涉及水利、環保、城建、國土、工業、林業等等多個部門，水污染治理時容易出現多個部門之間相互推諉的情況，導致治理失效。同時，當某一水域同時隸屬于多個行政區域時，地方政府還可能出于經濟利益等方面的考慮，出現各自為政的碎片化問題。

跨域環境治理包含著縱向和橫向兩種權力運行機制，上級政府和下級政府之間體現著縱向權力運行，而不存在隸屬關系的地方政府、部門之間則體現著橫向權力運行。不論是縱向還是橫向，碎片化治理均能造成一系列的問題，縱向上來看，主要是體現為上級對下級的目標責任的分配及后續監管難題；橫向上來看，主要體現為跨區域跨部門的資源共享及協同合作難題。為了解決這些問題，國家層面試圖以中央的力量介入整合資源，促成協調，加強縱向監管，帶動橫向溝通，提高官員治理動力，保證政策治理效果，河長制正是這一創新的重要體現。Dai(2015)指出，河長制可以實現橫向和縱向一體化，解決部分體制分散的問題。橫向上，它匯集了來自多個政府部門的代表，在河長的指導下就水污染治理問題進行協調，調用有關污染控制和資源管理部門。縱向上，省長、市長、縣長、區長、鄉鎮長和村長都充當各級河長，有助于改善上下級政府之間關于河流和水質的信息不對稱問題。

另一方面，為了解決碎片化治理問題，政府嘗試通過法規來做到流域管理與行政管理相結合，實行綜合性的治理。但是環境法規的某些措辭“含糊不清”，留下了相當大的解釋空間，且在不同部門和各級政府之間安排執行機構時總是存在“矛盾”(Dai, 2019)，且存在央地政府博弈的現象(丁海等，2020)。為了解決這個問題，中國建立了目標導向的責任制，從中央到地方，上級政府制定目標，并將其落實到下級政府，形成目標金字塔，治理績效與考核晉升掛鉤。為了在水資源治理方面發揮出責任制的作用，河長制也就應運而生了?？偠灾娱L制的內在邏輯是為了解決縱橫兩個方向上的碎片化問題，結合目標責任制的作用機制，通過構建良好的協同機制來解決水污染治理難題。

通過河長的任命，河長制明確了激勵和問責的對象，加強了中央的監管(劉芳雄等，2016)。通過政策推廣和嚴厲問責，釋放出了水質保護與經濟發展幾乎同等重要的信號，大幅提高了水污染控制決策的地位(任敏，2015)，迫使政府官員積極追求政策執行的效果。最大限度地調用河長的權力，對曾經分別歸屬于環境、農業、資源和運輸部門的水資源事務，實行全面負責管理(Huang and Xu，2019)。利用河長辦公室搭建了一個協調合作的平臺，在信息共享、計劃制定和實施方面進行協調和溝通(Wang and Li, 2018)。由于河長辦公室匯集了跨部門的各級黨政領導，擁有跨級別、跨轄區和跨部門合作的能力(任敏，2015)，能取得更好的水污染治理績效。

關于河長制治理效應的研究，現有文獻多是從部門協同角度來驗證治水成效，從監測點的水質改善得到相應結論(沈坤榮、金剛，2018；She et al., 2019；Ouyang et al., 2020；許瑩瑩、唐培鈞，2020)，缺乏對跨區域協同問題的實證檢驗。本文嘗試從碎片化治理視角，探討跨區域碎片化導致的治理困境。

現有文獻尚未直接對跨區域碎片化的治理困境進行實證檢驗，與此相關的文獻集中在兩個方面：

一是水污染治理的碎片化問題。例如李國平、王奕淇(2016)構建了多個地方政府的跨界水污染治理博弈模型，對跨界的“公地悲劇”問題進行了理論證明和實證檢驗。然而，這篇文獻僅僅針對湖泊，并未驗證河流的碎片化治理問題。周偉(2018)對地方政府間跨域治理的碎片化問題進行了深入分析，認為地方政府在治理過程中表現的是“各自為政”的割裂式治理方式，相互之間缺乏關聯性，所以存在碎片化問題。但也僅僅是從理論上進行闡述，尚未進行實證檢驗。本文對上述文獻進行補充擴展，探索性地對流域治理中的碎片化治理問題進行理論分析，并用手工整理的監測點水質數據進行實證檢驗。

二是河長制的治理效應及存在的問題。現有文獻普遍認為河長制雖然能產生一些治理效應，但呈現出一定的“階段性”特征，并且具有長效性不足和過渡性特點(王書明、蔡萌萌，2011；熊燁，2017)。河長制之所以呈現出短效性、階段性，現有文獻的原因分析主要集中在以下幾點：

首先是治理意愿不足。沈坤榮、金剛(2018)揭示了“河長制”中的多任務委托-代理問題，地方政府往往存在治標不治本的粉飾性行為，對淺表污染物的治理能起到一定的改善作用，而對各種不易監測的深層污染物，則效果不明顯。Li et al.(2019)發現河長制并非如聲稱中那樣有效，地方政府仍然會優先考慮經濟發展。金剛、沈坤榮(2019)發現河長制推行的激勵在于潛在懲罰成本的上升。許瑩瑩、唐培鈞(2020)關注了對不同指標的治理效應差異，發現治理過程中存在“抓大放小傾向”。

其次是擴散模式的不同導致效果差異。王班班等(2020)發現，“向上擴散”能起到較好的治理效果，但是“平行擴散”效果不明顯。王洛忠、龐銳(2018)認為“河長制”是“吸納-輻射”型的擴散模式，呈現出自下而上的吸納與自上而下的輻射相結合的特點。楊青、譚璇璇(2019)從媒體報道角度對“河長制”的擴散模式進行分析，發現在區域間呈現“區域間的公共政策位移擴散——自下而上的吸收輻射擴散”，在區域內呈現強制、學習、基于區域性交流網絡的社會化擴散。

再次是河長制協同治理制度問題。Wang and Chen(2019)提出，河長制協同治理制度需要解決跨部門、跨層級、跨司法三個層面的問題。Ouyang(2020)發現，在需要跨界協調治理的流域，河長制治理政策無法實現預期效果。趙新峰、蔡天健(2020)研究了流域水治理中的碎片化治理問題(即“九龍治水”弊端)，強調了國家層面水治理政策工具需要重點考量整體功能和協同效應。然而，這幾篇文獻主要是從理論方面進行論述，目前尚未發現文獻對這一問題進行實證的檢驗。

而“河長制”流域治理要想取得良好的治理效果，必須解決跨區域的碎片化治理問題，形成整體性系統性的治理思路，實現跨區域的協同共治(1)現階段各地政府也積極探索建立跨地區“河長制”聯動機制，例如2020年10月廣東省韶關市與清遠市，同年12月與河源市分別簽訂建立跨區域河長制方案。。一方面現階段流域治理中，從現實背景來看，碎片化問題在流域治理中極為普遍，因為流域治理中存在行政區域分割、治理主體不明確的困境，跨區域污染問題及上下游糾紛仍時有發生。區域間經濟發展差異、治理意愿差異、環保重視程度差異均會導致協同困難。河長制如果不能解決跨區域協同問題，必然會導致治理的短效性。另一方面，河長制倡導的是“各管一段”的政策，“各管一段”的行政領導往往局限于自身的利益，做出有選擇性的治理，實現局部的治理目標。然而，從流域整體性來看，上、中、下游緊密相連，只有聯動共治才能取得根本性的治理效果，必須倡導生態共同體的系統性思維。但是，生態共同體的系統性思維與行政分區管制之間呈現出不可協調的矛盾。深入分析協同問題并進行實證檢驗，為流域的系統性治理制度提供科學依據，有利于解決碎片化管轄問題，保證河長制的長效性。

鑒于此，本文利用2007-2018年中國七大流域覆蓋的干流縣域數據，以中國生態環境部實施的國家重點監控點的水質數據，分析兩個議題：一是河長制政策是否能夠有效解決區域間的碎片化管轄問題？二是如果無法解決，碎片化管轄的負面影響如何體現？是否會影響河長制的污染治理效果？本文結構安排如下：第二部分介紹河長制的政策背景及治理機制的核心邏輯。第三部分構建理論基礎，并提出研究假說。第四部分對實證策略、變量和數據進行詳細說明。第五部分闡述實證結果，進行穩健性分析，并展開進一步的討論。最后是本文的結論。

本文的貢獻主要體現在以下幾個方面：第一，首次驗證河長制中面臨的跨域治理碎片化問題，使得這一問題不再僅僅是理論上的描述，而是具有定量檢驗的實證結論。第二，對于碎片化治理問題，關注了中上游和下游的差異，并驗證了監管較弱導致污染物“逆流而上”的可能性，揭示出極易被忽略的“中上游”公地悲劇問題。第三，關注跨區域協同問題并進行實證檢驗，有助于揭示流域治理中行政分區的協同問題，為流域治理的“生態共同體”系統性思維提供可行之策。

二、政策背景與核心邏輯

(一)政策背景

河長制，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理，只有完成年度目標的才能得到晉升或評選優秀。河長制的產生和發展大致可以分為初步建立、局部擴散及全面推廣三個階段。

1.初步建立階段

2007年太湖藍藻爆發并引發供水危機后，江蘇省無錫市于當年8月份開始了流域治理機制的創新嘗試，地方領導擔任指定區域內河流的“河長”，承擔相關河流水污染防治責任，治理績效與評優或晉升直接掛鉤。8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公廳印發了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》。該文件明確規定，將水質檢測結果納入政績考核標準，這份文件的出臺，標志著無錫市正式推行“河長制”。2008年江蘇省發布《關于全面建立“河(湖、庫、蕩、氿)長制”全面加強河(湖、庫、蕩、氿)綜合整治和管理的決定》，是江蘇省河長制全面建立的標志。

2.局部擴散階段

2010年，水利部向全國推廣河長制，河長制的影響逐漸擴大到其他省市。例如，2013年12月浙江省紹興市發布《紹興市河長制管理實施方案》，江蘇省南京市發布《南京市河道水環境河長制管理工作考核辦法》，2014年6月貴州省赤水河流域出臺《貴州省赤水河流域環境保護河長制考核辦法》，2016年廣東省江門市發布《江門市潭江流域水質保護條例》。在水利部門的推動下，云南、河北、安徽、湖北、貴州和其它省份(松花江、淮河、遼河、巢湖流域)都紛紛推行。在局部擴散階段，全國共有25個省市借鑒了江蘇省的經驗，推行河長制進行水污染治理。

3.全面推廣階段

2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，明確要求在2018年底前全面建立河長制，標志著“河長制”已從最初對太湖水污染治理的應急方案提升為國家方針。截止到2018年6月底，全國31個省、自治區、直轄市已全面建立河長制。目前，按照總書記“每條河流要有河長”的重要指示，全國31個省、自治區、直轄市所有江河的河長都明確到位，一共明確了省、市、縣、鄉四級河長30多萬名，29個省份把河長制延伸到了村一級，設立了村級河長76萬名。兩個方面數字加在一起叫做“百萬河長”，這也打通了河長制的最后1公里。

(二)河長制治理機制的核心邏輯

河長制的實質就是“河長”主導下的流域多部門協同治理制度(顧向一、梁馨文，2019)，運用黨委、政府負責人的政治和行政資源優勢，整合相關職能部門的環境權力，協調各部門的利益之爭，提高管理效率，并以相應的責任機制保障實現流域水污染治理的目標(史玉成，2018)。通過加強中央對地方的縱向控制，以縱向壓力帶動橫向合作，提升了官員治理動力。

一方面，通過明確責任，加強了縱向控制。在執行過程中，河長制的首要任務就是明確責任。將最高權威落實到政府主要負責人，打破部門間掣肘的政策空間和領域分割，明晰政策空間的模糊地帶，通過政績考核這種強制方式，建立起有約束力的協調機制(任敏，2015)。將“環境保護目標責任制”發展為“環境保護目標責任承包制”，將每片區域的河流治污權劃給相應的政府部門負責人，明確其權利和義務，取消多頭治理格局，有效地提高治理效率(沈滿洪，2018)。牢牢抓住了地方政府責任人的“牛鼻子”，通過經濟激勵和晉升激勵提高了官員治理動力。

另一方面，通過縱向壓力帶動橫向協調合作，搭建起互動“橋梁”。河長專人專職，既擔任管理者，也是責任人，河長制分派給了河長艱巨的治理任務，其任務的實施當然是憑一己之力所無法完成的(任敏，2015)。為了完成河長考核任務，刺激河長在河長辦公室的平臺下主動利用手中的資源尋求合作。在“河長治河”模式中，“河長”作為當地的黨政主要負責人，對水污染治理中相關職能部門的資源進行整合，并有效緩解政府各個職能部門之間的利益之爭，實現集中管理，增強管理效率(熊燁，2017)。

三、理論分析與研究假說

(一)“碎片化治理”理論依據

流域水污染要想取得良好的治理效果，必須解決碎片化治理問題。周偉(2018)分析了跨區域治理碎片化問題的根源，指出三方面的原因，一是分區治理的行政方式引發了碎片化，二是地方政府之間的利益之爭加劇了碎片化，三是治理理念的差異進一步固化了碎片化。碎片化治理，導致在政策執行過程中，地方與中央之間、不同地方之間、地方各部門之間難以達成共識，談判、討價還價和尋求共識成為常態。不連貫、耗費時日、漸進性帶來資源的浪費與效率的低下(Lieberthal and Lampton，1992)。

在中國，治理過程中涉及的部門數量眾多，從行政層級看，有國家部委、省級部門和市級部門等各級政府。從職能角度看，有針對不同問題(水污染、水資源、洪水、水費等)的不同政府部門。從水管理系統看，有水利部主導負責的水資源管理體系，和環保部主導負責的水污染治理體系。這兩個平行的路徑共同構成了水管理系統的基礎，其下各有多個部門協助管理。涉水部門過多引起的弊端被眾多學者詬病，戲稱為“九龍治水”(Lipscomb and Mobarak，2013；Sigman，2005；Wolf，2007)。由此可見，碎片化管轄問題在水污染治理中普遍存在。

除此之外，水污染治理呈現出一定的組織價值碎片化特征，中央政府制定政策目標，并將目標分解到地方政府，地方政府在執行過程中都有各自的利益考量，行動上都是基于本地區的需要來考慮和落實政策(Wang et al.，2018)。周偉(2018)指出，碎片化體現在地域、功能及權力多個方面。地域上來看，各級地方政府都擁有各自的勢力范圍，治理主要集中在自己的地盤。功能上來看，地方政府的治理理念，規章制度體系也不一樣，表現出碎片化特征。權力上來看，地方政府之間的權力呈現出分散狀態，相互之間缺乏溝通合作。

對于i行政區，目標為在給定預算約束的條件下尋找最優策略(wi，mi)最大化該地區效用，假設其他地區水污染治理投入量給定，構建的拉格朗日函數為：

Li(wi,mi,δi)=miλ·Wθ+δi(B-wi·pw-mi·pm)

(1)

求導解得：

(2)

根據預算約束解得：

(3)

(4)

由于各地區具有同質性，所以有wj*=wi*,i=1,2...n

(5)

假設存在一個社會統一決策者，對該水域進行綜合性治理，整合n個同質地區的資源進行效率最大化分配。此時效用函數為U=Mλ·Wθ，W為對水污染治理的總投入量，M為其他建設總投入量。其他建設投入的單位成本pm、水污染治理投入的單位成本pw與之前保持一致。此時W·pw+M·pm為該社會投入方案下的實際支出，nB為行政區總預算，所以社會統一決策者面臨的預算約束為W·pw+M·pm≤n·B。

利用拉格朗日函數方法求解上述問題有：

L(W,M,α)=Mλ·Wθ+α(nB-W·pw-M·pm)

(6)

對該函數求導并令其為0，解得：

(7)

(8)

各個地區上水污染治理最優解為：

(9)

所以，本文提出如下假說：

假說1：流域治理中存在碎片化管轄問題，即流域涉及的行政區域越多，碎片化問題就越嚴重，水質越差。

(二)跨區域碎片化管轄對河長制治污效果的影響

河長制是流域治理的創新嘗試，其創新性主要體現在：自下而上和自上而下相結合。我國的環境政策一直都是自上而下的執行方式，地方政府在具體執行過程中，可能并未全面貫徹落實中央政策，存在推諉拖延問題。而河長制最初由地方政府實施和推廣，并最終被中央政府重視與推行，使這一政策從地方實踐上升到了國家行動，呈現出自上而下與自下而上相結合的特點，能緩解地方政府治理意愿不足的問題。從意識形態方面，能保證政策的治理效果。而且，河長制采取一把手包干責任制，將水治理目標明確到個人，實施“一票否決制”和問責制。河長的加薪與晉升都與治理成效掛鉤。解決了水治理過程中地方政府治理意愿不足的難題。

其次，從橫向-縱向權力作用機制來看，河長制可以實現橫向和縱向一體化，解決部分體制分散的問題(Dai，2019)。橫向上，它匯集了來自多個政府部門的代表，在河長的指導下就水污染治理問題進行協調，可以在短時間內調用所有有關污染控制和資源管理的部門。

橫向上來看，劉芳雄等(2016)指出河長制強調了在特定的行政系統中最大程度地利用河流負責人的權力，河流負責人負責飲用水安全，水源調度，節水管理和污水處理，這些事務曾經分別隸屬于環境、農業、資源和運輸部門。下級河流負責人，既是其轄區的“分包商”又是行政負責人，通常會充分動員和整合各種技術和行政力量以實現環境目標(Huang and Xu，2019)。

縱向上，省長、市長、縣長、區長、鄉鎮長和村長都充當各級河長，有助于改善上下級政府之間關于河流和水質的信息不對稱問題。河長制不會改變機構部門之間的主要職責分配，而是在地方政府的集中安排下提供一個平臺，讓它們在信息共享，計劃制定和實施方面進行協調和溝通(Wang and Li，2018)。河長辦公室由于匯集了跨部門的各級黨政領導，擁有執行跨級別、跨轄區和跨部門合作的能力，而以前的部門或組織則缺乏這種能力(任敏，2015)。在河長辦公室的統一協調下，相關部門之間可以相互共享信息，例如，環境保護部門與水資源部門共享水污染監測數據(Li et al., 2020)。地方河流負責人通過重組政府機構，培訓技術人員和建立溝通機制來提高效率和針對性。然后，在當地河流負責人的鼓勵下，各種利益相關者可以有效地參與地方水治理(王書明、蔡萌萌，2011)。地方河流負責人通常不是被動地接受水管理的政治任務，而是努力爭取獲得更多權力，以促進其管轄范圍內的水管理。通過將地方政府納入水質負責系統，解決了原來碎片化權威下，縱向權力下放中水治理權威不夠的問題。由此，提出以下假說：

假說2(a)：作為自下而上與自上而下相結合的創新政策，河長制能起到促進水質改善的作用。

河長制為了明確流域的治理責任，由各級地方政府的負責人擔任“河長”，與傳統的環境治理體系分散化特征不同，河長制成立了“河長辦公室”，整合聯動各職能單位，統籌規劃水污染治理，并運用了“一把手包干”、“一票否決”強行政手段保證治水成效。作為一種創新的流域治理機制，能實現橫向和縱向的部門協同，所以在短期內取得了較好的治理效果。She et al.(2019)發現河長制實施后，可以通過減少工業廢水排放、產業結構升級、監管強度增加來達到污染減排的目的，進而改善水質。Li et al.(2019)驗證了河長制能起到一定的污水治理成效。Ouyang et al.(2020)證實，總體上來看，河長制的實施減少了污水排放，進而改善了水質。

但長期來看，由于跨區域碎片化問題的存在，而河長制并未突破邊界限制，無法達成流域共治的治理理念，跨區域的合作治理問題難以解決，治污效果也會受到影響。因此，提出以下假說：

假說2(b)：雖然河長制能取得一定的水污染治理成效，但是長期來看，碎片化管轄問題會影響污染治理效果。

(三)跨區域協同治理困境的理論依據

雖然河長制能從縱向和橫向上解決部門協同難題，但在跨區域協同方面，仍存在一定困難。周偉(2018)分析了跨域治理碎片化問題的根源，為了完成上級政府分配的任務，地方領導出于晉升的考慮，會演變為晉升錦標賽，而對于公共事務則喪失了積極性，希望能夠搭便車。更重要的是，在當期的晉升激勵下，“政績饑渴癥”在地方政府中廣泛存在，地方政府會更多地考慮自身利益而非共同治理目標。詹國輝(2018)指出，河長制最初希望通過橫向和縱向兩個維度的協調整合來化解傳統流域治理中的碎片化困境，但由于它逐級發包的方式并沒有從根源上改變這個狀況，也無法化解流域整體性與行政分割之間的矛盾，甚至可能會在這種權威治理的模式下進一步加劇碎片化困境。沈坤榮、周力(2020)認為，行政區劃的分割性與水污染的外部性，致使地方政府在流域污染規劃問題上難以有效合作。任敏(2015)提出協同的組織邏輯困境，協調組不斷增加時，相互之間也可能出現協調問題，新的協調問題可能會超過原本的協同困境，對協同造成不利影響。而且，調查發現，由于不同市縣的河長對工作的盡職程度不同，相互之間也會對某些問題產生矛盾。Li et al.(2020)指出，河長制的目標通常是跨流域和跨地區，然而，如果在跨界河流上實施了河長制政策，則上游和下游之間的行政管理標準和要求有時甚至是完全不同的。管理差異對上游和下游的影響很難量化，從而導致難以分攤責任，進一步使河流管理復雜化。所以，提出如下假說：

假說3：“河長制”尚未能解決跨區域的碎片化管轄問題，存在跨區域協同治理困境問題，即在跨區域的協同共治方面，“河長制”并未達到預期效果。

四、實證策略、變量和數據說明

(一)模型設定

1.基礎回歸

參考沈坤榮、金剛(2018)、黃北辰等(2021)，采用雙重差分法(DID)評估河長制的治理績效，為驗證假說1，設立如下基準回歸的模型：

yit=α0+β1Countyit+δXit+εit

(10)

其中，yit是監測點i的水質指標，包括：溶解氧DO、化學需氧量COD、氨氮NH3-N，水質等級WQ。其中，化學需氧量COD、氨氮NH3-N和水質等級WQ以污染情況為評判標準，指標量值越高水質越差，為負向指標。溶解氧DO是正向指標，其量值越高代表水質越好。Xit為控制變量的集合，對應為監測點所在三級水資源區的一系列經濟指標，例如地區GDP、區域面積、當地污水排放量、人口密集度等。Countyit為監測點所在三級水資源區覆蓋的縣區數量，是作為跨區域治理難度的代理指標，反映了碎片化管轄的程度。εit即隨機誤差項。

重點關注系數β1，若β1呈現水質惡化特征(當被解釋變量為溶解氧DO時，β1為負值且通過了顯著性檢驗；當被解釋變量分別為化學需氧量COD、氨氮NH3-N，水質等級WQ時，β1為正值且通過了顯著性檢驗)，則說明目前的水污染治理過程中，確實存在“碎片化管轄”問題，假說1成立。

對于假說2，首先建立如下的基本模型來驗證河長制的水污染治理效應。

yit=α0+β2Rcpit+δXit+εit

(11)

其中，Rcpit為虛擬變量，表示第i條河流或湖泊在第t年是否已經實施了河長制。

重點關注系數β2，若β2呈現水質改善特征(對正向指標DO，β2為正值且通過了顯著性檢驗，負向指標COD、NH3-N、WQ，β2為負值且通過了顯著性檢驗)，說明綜合來看，河長制政策能起到改善水質的作用，假說2(a)成立。

在上述模型基礎上，加入了County與Rcp的交互項，設定如下模型形式：

yit=α0+φCountyit+φRcpit+β3Countyit·Rcpit+δXit+εit

(12)

模型(12)的解讀涉及到兩個方面，通過對比模型(11)和模型(12)，說明碎片化管轄對河長制治理效果的負面影響。通過對比模型(10)和模型(12)說明河長制是否能起到協同治理作用，如下所示：

一方面，對比模型(11)和模型(12)，若β2呈現水質改善特征，但是β3呈現水質惡化特征或變化特征未通過顯著性檢驗，則說明河長制本身能產生一定的治理效果，但是碎片化影響了治理效果。假說2(b)成立。

另一方面，對比模型(10)和模型(12)，只有在β3呈現水質改善特征時，才能說明河長制能起到協同治理作用。若回歸模型未通過顯著性檢驗則說明未能起到協同治理作用，假說3成立。

2.識別假定檢驗

(1)平行趨勢檢驗。DID方法的前提是實驗組和對照組之前的趨勢一致，才能根據對照組推導出實驗組的潛在趨勢，進而考察政策效應。所以，我們首先進行平行趨勢檢驗，保證基本回歸模型能夠識別政策效應。

(2)自選擇問題。如果河長制在推行時優先考慮了污染或碎片化管轄問題較為嚴重的地區，會造成樣本的自選擇問題導致估計結果有偏。所以，有必要檢驗是否存在自選擇問題，保證結論的可信性。

3.穩健性檢驗

為了保證所得結論的可靠性，本文從以下四個方面進行穩健性檢驗：

第一，由于水污染不僅源于碎片化管轄問題，工業廢水的排放、農業生產化肥的使用均會造成水體的污染，將污水排放量、化肥使用量這兩個變量作為控制變量引入模型中，再次驗證主要結論。

第二，因為污染指標與污染程度間并非簡單的線性關系，本文使用WPI指標(2)WPI指標(water pollution index):水污染指數法，對水體中污染物進行統計和歸納，以數值的形式綜合反映水體污染程度。對水質數據進行變換，再次建立回歸模型。

第三，采用傾向匹配得分的方法，篩選出潛在的對照組，進行回歸分析。

第四，利用5%～95%分位數回歸，進一步確保不受極端異常值的影響。

4.異質性分析

從兩個方面來進行異質性分析：

第一，碎片化管轄的異質性分析。考慮到流域中上游與下游的污染物轉移特征，監管力度可能存在差異，進一步分為中上游和下游兩個樣本來探討碎片化管轄的影響差異。

第二，跨區域協同失效的異質性分析。為了進一步分析協同失敗的可能性原因，進一步分為南北水系來看協同治理效應的差異。

(二)變量與數據

本文選定的樣本為2007年到2018年全國主要流域的重點監測點，該監測點河流水質的數據由中國環境監測總站整理報告，囊括了中國的主要水系。由于時間的跨度較長，重點水質自動監測站數目有所變化，從2007年100個重點斷面水質自動監測站增加到了2018年的145個。在此期間監測點位置也有部分也發生了變化，樣本共涉及到觀測點158個(3)樣本所選的主要流域的重點監測點只是國家地表水水質自動監測站的一部分。這是由于《中國環境年鑒》只公開了2004年到2010年所有監測點詳細水質狀況，中國生態環境部公開的地表水水質量的月度報告僅是在流域級別的水質類別數據，而中國環境監測總站公布的重點監測點數據時間跨度更長，更滿足本文的要求。。由于監測點位置更換、存在系統故障、旱季河流斷流未監測等情況的存在，故樣本為非平衡面板數據。三個核心變量的定義與來源如下：

水質指標(y)：被解釋變量，在中國環境監測總站中手動收集并整理了從2007年到2018年的全國主要流域重點斷面水質自動監測數據，包括3類量化水質指標：溶解氧DO、化學需氧量COD、氨氮NH3-N，以及綜合水質等級WQ，共4個度量指標。由于該水質的報告周期為周，取每年12月最后兩期水質報告的平均值。水質數據涉及到了黃河流域、長江流域、淮河流域、海河流域、珠江流域、松花江流域、遼河流域，浙閩片河流、西北諸河、西南諸河和個別內陸河流，太湖、滇池和巢湖以及大型湖泊水庫的部分主干河流及湖泊。范圍包括了全國重大水域，保證了研究的可信度。

河長制執行情況(Rcp)：核心解釋變量，設為虛擬變量，表示該年份河長制是否已經執行，監測點所在地區河長制執行時間點后取值為1。河長制的執行在各省存在有不同的反映，但核心不變的有三點：明確河湖治理責任，協同治理，河長對水環境質量負總責。所以當該省市出現：任命當地主要官員為其管轄范圍內特定河道的“河長”，評估當地官員的環境保護績效，則認為該時間點為河長制執行時間。為了收集樣本河流湖泊的河長制執行情況，手動查詢各個地區的政府網站與北大法寶法律法規匯編的相關政策發布文件，以文件發布時間為準，考慮到政策執行具有一定的滯后項，6月以后的河長制政策執行計入下一年。在統計時首先以監測點所在河流為準，若存在河流跨界河長制執行時間不統一，則以監測點所在地區河長制執行時間為準。

水體跨區域碎片化程度(County)：核心解釋變量，將本文中跨區域水資源治理的難度代理變量設為監測點所屬三級水資源區包含的縣級行政區數。在現有文獻中，一般用所在縣級行政區作為跨區域情況的代理變量，例如李國平、王奕淇(2016)在驗證“公地悲劇”問題時，用湖泊水庫周邊縣級和市級行政單位數量作為碎片化代理變量。此處不能用類似做法，原因在于：河長制治理的不僅僅是湖泊，更多的是河流。河流是流動的，跨越了多個省市，無法明確所對應的縣級行政區。而如果用監測點隸屬的縣區數量來表示，也并不合理，因為河長制并不是僅僅針對監測點所在位置的水質進行治理。再者，河流存在流域、主流與支流的差別，且其長度，水量也有很大的差別，難以對檢測點所屬河流進行定義與分類。這也造成各個監測點所屬水體的范圍以及所屬行政區難以確認，同樣不利于我們確認各個水體跨區治理情況。假如僅僅按照監測點所在地級市作為該水體所屬行政區，就忽略了河流的流動性，忽視了對該監測點所在河流產生影響的其他城市。

所以在此跳脫出河流的定義，引入水資源分區。水資源分區是以水資源分布與開發情況為主，整體的考慮了地貌地形、生態環境及經濟社會發展狀況，結合了流域和區域進行分區劃片。水資源一級分區從保持大江大河的完整性的角度將全國劃分為淮河區、松花江區、海河區、黃河區、遼河區、長江區等 10個水資源一級分區。二級分區在一級分區的基礎上，對大江大河干流進行合理分段，對支流水系進行分區，同時結合行政分區適當調整，水資源二級分區共80個。水資源三級分區同樣在劃分時兼顧了水系內河流分布、水量控制與地級行政區的完整性，共214個。在這里使用的水資源分區標準來自國家水利部。

流域治理區域屬于水資源分區范疇，所以將樣本中的各個監測點按照地理信息依次劃分歸類到其所屬的三級水資源經濟區，這樣不僅有利于分析監測點所反映的實際水體范圍，更有利于科學合理地計算其它控制變量，如GDP、廢水排放量、化肥使用量等與河流污染息息相關的經濟指標。以監測點所在三級水資源區為單位，用對應三級水資源區內包含的縣市數量來代表跨區域的碎片化程度。若區域內包含的縣市越多，則代表跨區域系統的協調難度越大，碎片化程度越高。各省所轄市、各市所轄縣通過國家統計局發布的縣區劃代碼獲得。

為了排除其他經濟氣候因素對水質的影響，考慮了一系列的控制變量，如表1中所示。由于已經將樣本中的各個監測點按照地理信息依次劃分歸類到其所屬的三級水資源經濟區，所以在此主要考慮城市特征，將各個地級市的經濟數據按照三級區分類匯總。同時也選取了監測點的部分信息作為控制變量。共包含控制變量九個，其中包含城市特征的經濟指標六個，包含監測點信息的地理指標三個。各類指標變量名稱與定義如表1。

(三)描述性統計分析

本文涉及的變量的基本統計分析如表2所示。為了進一步解釋水質特征，對主要三類的水質指標的歷年均值表示如圖1所示，綜合水質指標WQ第一年與最后一年進行對比分析，如表3所示。對跨區域碎片化指標進行進一步分析，結果如表4所示。

由圖1可得，從2007-2018年，水質呈現出逐步改善的趨勢。從綜合水質指標WQ的統計分析可進一步驗證上述判斷。相對于初始年份2007年，2017年水質狀況優的比重增加了22.07%，良好的比重增加了6.21%。輕污染的比重降低了5.41%，中污染比重降低了6.62%，重污染比重降低了16.24%。

碎片化管轄指標分析結果顯示，水治理過程中，監測點對應的水資源區包含的縣區數量均較多，有10%的監測點所在水資源三級區覆蓋的縣區數量甚至超過了100個，足以說明碎片化管轄問題的普遍情況。

表1 實證變量匯總

表2 描述性統計分析

五、實證結果及分析

(一)基本回歸結果

根據本文設定的三個假說，通過基本回歸的實證結果分別分析碎片化管轄問題、河長制能否產生跨區域協同治理效應、碎片化管轄對河長制污染治理效應影響，驗證假說的正確性。

圖1 水質變化情況

表3 綜合水質WQ變化情況

表4 碎片化管轄統計

1.碎片化管轄導致的“九龍治水”困境

針對假說1中水污染治理與碎片化管轄之間的關系，碎片化管轄模型的被解釋變量依次設定為DO、COD、NH3-N、WQ，回歸結果如表5所示。為了確保結果的穩健性，分別使用了穩健標準誤、以時間聚類、以河流聚類三種方法估計標準誤差，(1)、(2)、(3)、(4)、(5)、(6)、(7)、(8)、(9)列分別為碎片化管轄模型是否加入控制變量、控制地理效應，在三類標準誤估計下模型的估計結果。

考慮控制變量、地理效應后，從結果來看，正向指標DO的系數為負，在0.05的顯著性水平下存在下降效應，負向指標COD、NH3-N、WQ分別在0.10、0.10、0.05的顯著性水平下顯示上升效應。水資源區所覆蓋縣級行政區每增加一個，平均意義上河流中的溶解氧下降0.016 mg/L，化學需氧量、氨氮污染程度指標分別增加0.092 mg/L與0.030mg/L?？傮w來說，碎片化管轄導致河流的污染情況相對于那些權責分明的河流更嚴重，綜合水質平均惡化0.014個等級。這說明在碎片化管轄問題中，“九龍治水”導致權責不清的現象仍然存在，初步驗證了假說1——流域治理涉及的縣區越多，碎片化問題就越嚴重，河流水質越差。

工業廢水的點源污染是河水中COD濃度的主要來源，農業活動的非點源污染是造成NH3-N污染的主要原因。COD、NH3-N系數均顯示上升效應，說明這種負面效應在工業廢水的點源污染、農業活動的非點源污染兩方面都有反映。

表5 模型10以County為解釋變量的回歸結果-碎片化管轄的影響

2.碎片化管轄對“河長制”水質污染治理效果的影響

針對假說2，首先驗證“河長制”的污水治理效應，表6展示了四類水質指標與河長制政策的回歸結果。(1)-(9)列為均以水質指標為被解釋變量，分別在是否加入控制變量、控制地理效應、三類標準誤情況下河長制治理模型的估計結果。

從表6中可以看出，考慮控制變量、地理效應后，DO為被解釋變量時，Rcp的系數為正，回歸關系在0.01的顯著性水平上成立，而負向指標COD、NH3-N、WQ為被解釋變量時，Rcp的系數均為負，回歸關系分別在0.10、0.01、0.05的顯著性水平上成立，說明河長制存在減污效應。這與預期一致，說明在各省執行河長制后，污染指標均有相對改善，整體的水質等級也有相對提高，河長制對于水污染的治理具有明顯的促進作用。在加入所有控制變量之后，河長制的執行使得河流中溶解氧DO平均提升了0.749mg/L，COD、NH3-N污染物含量分別減少了0.581 mg/L與0.315mg/L。驗證了河長制作為以一項被推廣的創新治理舉措，的確有效減輕了河流的污染程度。假說2(a)成立。

表6 模型11以Rcp為解釋變量的回歸結果-河長制的污水治理效應

表7展示了四類水質指標為被解釋變量，與河長制政策、碎片化管轄及兩者交互項的回歸結果。(1)-(9)列為分別在是否加入控制變量、控制地理效應、三類標準誤情況下模型(12)的估計結果。

通過模型(12)的Rcp·County交互項系數來判斷碎片化管轄對河長制治理效應的影響。交互項系數反映碎片化管轄對河長制治理效應的影響，對于正向指標溶解氧DO，Rcp系數為正，在0.05的顯著性水平上存在改善效應，但交互項系數為負，在0.10的顯著性水平下回歸效果依然不好，意味著跨區域碎片化對污染治理效果存在惡化水質的潛在傾向。對于負向指標綜合水質WQ，也有類似結論。而負向指標COD和NH3-N方程中，Rcp系數和交互項系數反映的治理效應均在0.10顯著性水平上未顯現?？紤]到DO為易于檢測的淺表污染物(沈坤榮、金剛，2018)，而COD、NH3-N屬于深層污染物，說明碎片化管轄對河長制治理效應的負面影響與污染物的類型有關，對于易于檢測的淺表污染指標，有潛在的弱化治理效應傾向，而對于深層污染指標，則表現出明顯的協同治理困境，假說2(b)成立。

表7 模型12回歸結果-碎片化管轄對河長制污染治理效果的影響

3.“河長制”的跨區域協同治理績效

從表7的結果中可以發現，Rcp·County交互項與因變量的回歸關系即使在0.10的顯著性水平下回歸效果依然不好。說明河長制無法緩解碎片化管轄帶來的副作用，治理中呈現出跨區域的協同治理困境，驗證了假說3。在治理過程中，對不同的污染指標—溶解氧DO、化學耗氧量COD、氮氨NH3-N，均存在跨區域協同治理困境。碎片化治理的問題仍然存在，河長制并不能作為完全解決跨界困境的實行方案，只能作為現有制度的一個補充，需要建立多區域聯動機制來解決這一問題。

(二)識別假定檢驗

1.平行趨勢檢驗

DID政策效應識別模型結果是否具有可靠性，依賴一個重要假設，即在河長制的實驗地區與非實驗地區，河流污染物和水質存在共同的預先存在的趨勢，不應隨時間發生系統性的變化。

(13)

圖2 平行趨勢圖

2.自選擇問題處理

因為政策推行可能出現自選擇問題，比如污染特別嚴重的地區、碎片化管轄特別嚴重的地區，會優先推行河長制。如果河長制的推行不是隨機進行的，研究收集樣本就并不具有隨機性，研究數據不能反映研究總體性質的分布，導致所估計的參數就不能準確估計河長制政策的執行帶來的影響，導致內生性問題。

基于此考慮，檢驗Rcp執行年份是否與各位點的初期水污染、碎片化管轄情況相關。構建如下方程：

(14)

表8中(1)-(12)列為以各監測點河長制執行年份為被解釋變量，在是否加入控制變量、控制地理效應、三類標準誤情況下各污染指標、碎片化管轄程度指標的回歸結果。如表8所示，在加入控制變量與地理效應之后，各污染指標、碎片化管轄程度指標依然在0.10的顯著性水平上與被解釋變量Rcp執行年份相關性不明顯。因此得出本文樣本中各個位點政策執行時間與所在水體的污染狀況、管轄程度不存在顯著相關，可以忽略自選擇問題的影響，基礎回歸模型結果可靠。

表8 自選擇檢驗結果

(三)穩健性分析

為了保證結果的穩健性，采用增加控制變量、傾向匹配得分等方法來再次驗證假說3，說明河長制的跨區域協同治理失效問題。

1.控制污水排放量、化肥使用量

考慮水質的影響因素，增加額外的控制變量：化肥使用量、污水排放量，對模型(12)再次回歸，結果如表9所示，(1)、(2)、(3)列分別為各水質指標回歸方程中自變量Rcp、County、Rcp·County的系數。可以看到對于DO、COD、NH3-N，交互項Rcp·County的引入并無顯著影響，無法消除碎片化管轄的負面影響，而對于綜合水質指標WQ，交互項Rcp·County的引入有顯著影響，對水質起到了惡化作用，再次驗證了假說3。河長制不能有效減少碎片化管轄帶來的副作用，甚至可能導致進一步惡化。

表9 加入其它考慮因素的驗證結果

2.傾向匹配得分方法

借助Heckman等提出的PSM-DID方法先對政策執行組篩選潛在對照組，根據分組結果對模型(12)進行DID回歸，結果顯示，與控制化肥使用量、廢水排放量因素的結果一致，具體各水質參數指標回歸方程中交互項的影響都不顯著，而水質等級指標回歸方程中交互項的影響反而顯著，說明河長制尚不能解決跨區域碎片化問題，再次驗證假說3。限于篇幅，回歸結果未列示，但留存備索。

3.數據縮尾

為排除異常值干擾，保證回歸結果的穩健性，基于被解釋變量5%-95%分位點數據進行回歸。回歸結果依然與基礎回歸一致，驗證了假說3。限于篇幅，回歸結果未列示，但留存備索。

4.水污染指數法

由于水質參數指標污染物濃度的增長與所產生效應并非都呈線性關系，直接采用污染物濃度作為度量可能會高估或低估河長制政策對于水質治理的效果。由于存在問題的變量主要是不同污染物的濃度，所以此處對DO、COD、NH3-N三種指標用水污染指數法WPI來轉換初始污染指標，驗證河長制治理效應。

水污染指數法是近年來我國水質評價工作中經常采用的一種方法，簡稱WPI水質評價法。主要依據水質類別與WPI值對應表，用內插方法計算得出各類水質指標的WPI值。根據修正后的污染指標進行實證回歸，結果顯示，DO、COD、NH3-N回歸方程的交互項Rcp·County依然沒有顯著影響，河長制無法改善跨區域碎片化導致的協同治理問題。限于篇幅，回歸結果未列示，但留存備索。

(四)進一步討論

1.碎片化管轄問題的異質性分析

沈坤榮、周力(2020)證實，由于中上游省份恰好是經濟欠發達地區，生產要素相對價格較低，下游省份會逐漸淘汰污染產能，將其轉移到經濟相對欠發達的中上游省份，即存在中國水污染密集型產業“逆流而上”的態勢。曲玥等(2013)也證實污染產業轉移存在“飛雁模式”。由于碎片化管轄主要是監管不力造成的，流域中上游和下游之間，經濟發展的水平差異可能會造成監管力度的差別，為了檢驗碎片化管轄問題是否在中上游和下游存在差異，對模型(10)分中上游、下游兩個組別回歸，結果如下：

表10 碎片化管轄的中上游-下游異質性

從回歸結果可見，無論是中上游還是下游，碎片化管轄問題的影響都是顯著的。但是對中上游，碎片化管轄問題都在0.01的顯著性水平上顯現負面影響，監測點周邊的縣市越多，水質越差。相反的是，在下游地區，碎片化管轄問題都在0.01的顯著性水平上顯現正面影響，監測點周邊的縣市越多，水質越好。這可能與下游的治理主動性有關，為了驗證這一猜測，現從“智豬博弈”角度對原因進行分析，并從監管角度進行驗證。

(1)中上游與下游的“智豬博弈”

在流域污染治理中，下游一般為發達地區，實力更強。上游一般為欠發達地區，實力稍弱。下游和上游由于各自的利益考慮不同，自主選擇“主動治理”還是“被動等待”。所得收益為水質改善的好處，成本即為治理投入。在理性人的假設下，中上游和下游在流域治理的博弈關系也是“智豬博弈”，滿足智豬博弈的前提條件：一是下游經濟較為發達，是經濟實力更為強大的一方，而中上游地區多為西部欠發達地區，經濟實力更弱。二是中上游及下游的地方政府均基于經濟情況做出利益最大化的理性決策。假設流域治理的總收益為10個單位，中上游和下游的治理成本均為2。與智豬博弈類似，最終的博弈矩陣如表11所示：

表11 中上游、下游治理博弈矩陣

可以發現，不管下游是否進行主動水污染治理，中上游的占優策略為“被動等待”，在這種情況下，下游只有選擇行動才是最優策略，所以最終的博弈均衡為下游主動治理污染，下游地區對上游污染承擔主要的治理責任。正是由于下游政府的最優策略為主動治理，所以當涉及更多地區時，必然會投入更多的精力，治理效果反而更好。

(2)監管角度的進一步驗證

智豬博弈的結果表明，下游地區在污染治理時會更為主動，投入更多精力，也意味著監管可能更強，所以進一步使用監測點所在三級區內執行河長制的區域占比代表監管強度，對廢水排放量進行回歸發現，如表12所示，監管強度越大，廢水排放量越少。從中上游、下游的監管強度統計分析發現，中上游地區實施河長制的地區占比約為17%，而下游地區占比約為23%，下游的監管強度的確高于中上游。

表12 監管強度與廢水排放量回歸分析結果

綜合而言，碎片化管轄問題主要體現在中上游，主要是因為中上游地區與下游地區的智豬博弈中，下游地區經濟實力更強，主動治理是最優策略，所以下游會采取更多治污行動，涉及到的區域越多時，投入精力也越多，所以治理效果越好。從監管的強弱及監管與廢水排放量的關系進一步驗證了這一結論。

2.協同治理失敗的異質性分析

前述研究表明，河長制雖然能起到改善水質的作用，但是尚未產生跨區域的協同治理效應。為了進一步挖掘協同失敗的異質性，下面考慮南北差異，將七大流域分為南方流域和北方流域分別處理。

我國七大流域主體屬于南方水系的是長江流域和珠江流域。主體屬于北方水系的是黃河流域、海河流域、遼河流域、松花江流域。對模型(12)分南方水系和北方水系，回歸結果如表13。

表13 協同治理效應的南北水系異質性回歸分析結果

從回歸結果來看，一方面，在北方水域，對所有指標DO、COD、NH3-N、WQ來看，河長制與縣市數量的交互項的影響均不明顯，表明河長制在北方水域沒有起到協同治理的作用。另一方面，在南方水域，對于正向指標DO，河長制與縣市數量的交互項系數為負，且在0.05的顯著性水平上影響明顯。表明河長制不僅未起到協同治理的正面作用，反而對水質有負面影響，對于負向指標NH3-N、WQ也有類似結論。而對于COD指標，交互項的影響不明顯，系數為正值。所以河長制尚未能解決協同治理問題，且其協同問題主要存在于南方水域(長江和珠江流域)，可能是因為長江流域、珠江流域水量較為充沛，流域面積超過了七大水系的一半，協同治理難度更大，所以呈現出較為明顯的跨區域協同治理困境。

六、結論

本文使用在中國環境監測總站從2007年到2018年的全國主要流域重點斷面量化水質指標DO、COD、NH3-N以及綜合水質類別WQ數據，分別研究水質與河長制的關系、水質與碎片化管轄的關系、河長制是否能改善協同治理困境問題。

研究結果表明：

(1)流域治理中存在明顯的碎片化管轄問題。監測點所在位置所屬的縣級行政區每增加一個，溶解氧、化學需氧量、氮氨分別惡化0.02mg/L、0.09mg/L與0.03mg/L，水質降低0.01個等級。進一步的異質性分析表明，碎片化管轄問題主要集中體現在于中上游地區，驗證發現，原因在于中上游地區經濟發展水平較低，傾向于選擇被動等待策略，監管較弱導致了污染產業逆流而上，碎片化管轄問題較為嚴重。

(2)河長制能產生水污染治理改善的效果。各省實施河長制后，水質評價指標、綜合水質等級均有相對改善，河長制對水污染治理有明顯的促進作用。河流中溶解氧、化學需氧量和氮氨分別改善0.7mg/L、0. 6mg/L與0.3mg/L，綜合水質改善約0.3個等級。但是，碎片化管轄對河長制的污染治理效果有負面影響，尤其是反映深度污染的COD、NH3-H指標，碎片化管轄對河長制的治理效應有明顯的弱化作用。進一步說明，跨區域的碎片化管轄問題應該得到重視，只有重視并解決跨區域碎片化管轄問題，才能使“河長制”真正實現“河長治”。

(3)從協同治理效應來看，雖然理論上河長制通過確立河長確保對水資源的保護和管理，加強了不同行政區域之間的信息交流，嘗試做到協同共治，但驗證發現，仍然存在跨區域的協同治理困境問題。水質指標—溶解氧DO、化學耗氧量COD、氮氨NH3-N、水質等級WQ均體現出跨區域協同治理困境問題，進一步的異質性分析發現，南方水系(長江、珠江流域)的協同治理困境更加嚴重。河長制并不能作為完全解決跨界協同治理困境的有效方案。

綜上，河長制雖然取得了一定的治理績效，但是在跨區域間還存在協同治理困境，說明各地方政府仍然有“內向型行政”和“競爭性行政”的理念。為了達到跨域治理的效果，必須建立整體性的治理理念，組建地方政府間跨域整體性治理組織機構，或在不同地方政府之間，簽訂“河長制”跨域治理合作協議。在治理過程中，需注意容易被忽視的問題，例如中上游的碎片化問題，碎片化影響深度污染物的治理效應等一系列問題，健全地方政府間跨域整體性治理的有效監督制度，在河長制執行過程中貫徹系統性、整體性的治理理念，保證治理效果的長期有效性。