人口老齡化背景下城市養老機構區位分布與現狀研究*
——以南京市為例

仇 薇，范鈺霄，金宇瀾，朱 禧，李 雯

（江蘇第二師范學院，江蘇 南京 211222）

1 南京市人口老齡化現狀與養老機構概況

自從2000年進入老齡化社會后，我國老齡化程度持續加深[1]。在2010年第六次全國人口普查時，南京市65歲以上人口高達73．5萬人；2016年人口變動抽樣調查時，南京市65歲以上老年人口增至90．76萬人。從2010年至2016年，南京市65歲以上老年人口平均每年增加約2．88萬人，人口老齡化程度較嚴重。2010年，南京市所轄各區老齡化系數均高于7%，人口年齡結構為成年型的地區已經基本消失，各轄區均出現了人口老齡化問題，但老齡化程度及發展速度在各轄區之間差異較大；到2016年，南京市老齡化水平進一步發展，老齡化系數較2010年上升1．79%，其增長速度是前10年的5．14倍。《江蘇省2017老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》顯示，截至2017年末，南京市60歲及以上老年人口數量高達141．89萬，占總人口的比例為20．85%，而65歲及以上戶籍老年人口占總人口的14．07%，這些均標志著南京市已進入“深度老齡社會”。

根據《南京市2019年國民經濟和社會發展統計公報》，2019年末南京市11個區各類養老機構總和為295家，養老總床位數為6．76萬張，每千名老人擁有床位數僅42．1張。在獨生子女普遍化的養老壓力下，養老需求日益增長，不同地域養老機構供需失衡，這與養老機構的選址、環境、運營、管理等多種要素息息相關。本研究著眼于城市養老機構的區位分布與現狀，旨在了解南京市養老機構選址及周邊環境改造問題，并進一步分析其運營管理現狀。

2 人口老齡化背景下南京市養老機構的區位分布

2.1 養老機構的數量分布

《南京市2019年老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》顯示，截至2019年，南京市主城區共有各類養老服務機構124家，其中，玄武區9家，占比7．26%；秦淮區31家，占比25．00%；建鄴區17家，占比13．71%；鼓樓區30家，占比24．19%；棲霞區19家，占比15．32%；雨花臺區18家，占比14．52%。各城區養老機構數量分布分異特征明顯，其中，秦淮區與鼓樓區兩大城區養老機構數量占比接近一半，而玄武區、建鄴區占比較小。據南京市衛生健康委員會的統計數據，截至2018年末，南京市戶籍人口總數為696．94萬，其中60歲及以上戶籍老年人口為146．81萬，占比21．07%；65歲及以上戶籍老年人口為99．65萬，占比14．30%。就各區而言，秦淮區60歲以上戶籍老年人口占比最高，達29．09%；其次為鼓樓區，占比25．10%；建鄴區占比最低，僅18．86%。從數據可以看出，南京市老城區較外圍城區老齡化程度更高，對養老機構的需求量更大[2]，呈現出養老機構在秦淮區、鼓樓區為適配人口養老需求而集聚分布的特征。而玄武區養老機構分布的數量與之需求有著較大的差距，說明該區養老產業前景廣闊，發展空間較大。南京市各城區養老機構數量分布及60歲以上戶籍老年人口占比情況見圖1。

圖1 南京市各城區養老機構數量分布及60歲以上戶籍老年人口占比情況

2.2 不同性質養老機構的區位分布

南京市養老機構的數量分布具有一定的區域差異性（見圖2），本文具體從養老機構的運營性質、評級、床位數3個方面分析探討。

圖2 研究區養老機構區位分布差異

從運營性質來看，南京市的養老機構包括公辦公營、公辦民營、民辦民營等類型[3]。不同性質的養老機構享有不同的權利和義務，適應不同的標準和政府補貼，其中，公辦公營養老機構數量較少，分布較為分散且相對均勻，分別為浦口區南京市點將臺社會福利院、江寧區南京市祖堂山社會福利院、鼓樓區社會福利院、雨花臺區社會福利院及建鄴區社會福利院；公辦民營養老機構集中于秦淮區、鼓樓區，數量較少，分布較為均勻；在研究區內，敬老院周圍同性質的養老機構分布較少，可見其社會養老職能作用發揮較廣；研究區內分布數量最多、分布范圍最廣的是民辦民營養老機構，與公辦養老機構不同的是，它是社會資本或私人作為主體創辦和進行市場化運營的養老機構，其分布的熱點區域位于老城區及其邊緣地帶。在老齡化背景下，民辦民營養老機構是作為營利性養老機構對原有少數公辦養老機構的補充，同樣也是社會發展與市場需求的體現。

依據《養老機構等級劃分與評定》，養老機構依次可劃分為5個等級，級別越高象征其在服務質量、人才隊伍、管理制度、設施設備、環境等方面更加完善。研究區內的AAAAA級養老機構，例如位于棲霞區的企業型高端養老機構——歐葆庭（南京）養老服務有限公司，除了設施設備、運營管理、服務等方面的影響外，其所處的區位環境——棲霞山對其位置分布起了重要作用。老城區內分布著從A級至AAAA級的養老機構，不同等級的養老機構分布較為聚集，在較高等級的養老機構旁往往分布著低等級或未被評級的養老機構，有著一定的集聚效應與產業帶動效應。在外圍城區，各等級養老機構分布較為分散，呈現低等級養老機構小范圍集聚，高等級養老機構獨立分布、輻射范圍內低等級養老機構較少的分布特征，等級越高的養老機構其職能輻射范圍越廣，機構分布越分散，而無評級的養老機構呈散點狀分布，其服務范圍主要為社區或街道。

養老機構床位數的空間差異與不同評級的養老機構區位分布相一致。在各區，床位數為0～250的養老機構分布最為集中，床位數為250～600的養老機構輻射范圍大且分布較為分散，床位數為600以上的養老機構則呈零星分布的態勢。

2.3 養老機構區位分布差異的影響因素

1）人口因素。我國人口結構老齡化趨勢明顯，生育率降低是造成城鎮家庭小型化和核心化的重要原因。曾經的大家庭結構普遍轉變為“4-2-1”結構，子女數量減少導致家庭成員的互動對象減少，以婚姻關系為基礎的家庭數量逐漸上升，家庭小型化特征日益顯著，養老壓力與日俱增[4]。為滿足現今社會客觀壓力下的養老需求，養老機構分布呈現出在中心城區集聚且向城郊快速發展的趨勢。

2）交通通達度。交通通達度是影響養老機構分布的另一個重要因素，其重要性主要體現在兩個方面，即便利的交通條件能夠更好地方便長者入住及兒女探望；便利的交通可以節省時間成本，在有任何突發狀況時能盡快就醫以挽救生命。

3）政策支持。針對老齡化問題，中央到地方陸續出臺土地供應優惠、房產稅、營業稅等稅費優惠及床位建設補貼、運營補貼等多項扶持政策。2013年頒布的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》再次明確了政府對養老事業的重視與扶持[5]。政府扶持力度大的地區其公辦養老機構數量更多，在產業集聚效應帶動下民營養老機構分布也更為密集。

4）周邊環境。優良的環境條件對老年人的身心健康尤為重要，特別是空氣、水、噪聲等指標對于養老機構的選址、運營建設具有重要作用。

3 不同性質養老機構的現狀研究

3.1 養老機構的性質

南京市城區的養老機構服務功能與定位各不相同。在受調查的6大城區的124所養老機構和此區域外2所大型AAAAA級養老機構中，公辦公營占4．76%，公辦民營占11．11%，民辦民營占82．54%，敬老院僅占1．59%。

3.2 不同性質養老機構的現狀對比

由于性質不同，南京市的養老機構在選址、收費標準、醫療條件等方面存在較大的差異。本研究以走訪的9家機構為參考，通過對比4類養老機構，進一步探究不同性質養老機構的特征，對比情況見表1。

表1 不同性質的養老機構情況對比

1）公辦公營。公辦公營養老機構為公有制，由政府投資建設并經營管理[6]。公辦公營養老機構有如下特點：多位于南京市區內，交通便捷，公共設施較完備，為老年人提供服務的能力較強；內部管理規范，護理人員一般為事業單位編制，受過統一的專業培訓，相對而言流動性較低；政府資金補貼，屬于社會福利機構范疇，收費相較于各類民營養老機構較低。多數公辦公營養老機構響應“醫養融合”政策，在初期選址時充分考慮醫療配套設施的分布趨勢。

2）公辦民營。公辦民營養老機構為公有制，所有權與經營權分離，其特點為：多位于秦淮區，交通相對通達；引入民間市場化運作機制和管理模式，為非營利性養老機構；入住價格及入住條件廣泛體現出機構的福利性與公益性；床位數適中且入住率較高。

3）民辦民營。民辦民營養老機構具有企業性質。一方面，民辦民營養老機構的前期投入相對較大，成本較高且回收周期較長；機構的順利運行面臨多方面風險，少數能夠實現穩定盈利。該類養老機構面臨著來自公辦養老機構的壓力，其參與主體的營利性更加突出，更多地注重運營成本與風險[7]。另一方面，民辦民營養老機構提供的服務模式多樣化，服務對象廣泛化，包括自理、介助和介護老年人及殘疾人。與公辦民營養老機構相比，民辦民營養老機構的入住率適中，提供“半日制”或“全日制”形式的養老服務，可選擇性和機動性較高。

4）敬老院。敬老院是公辦的社會福利單位，其特點為由政府出資，多建立在交通與經濟較不發達的地區，其收養的“五保”老人主要依靠集體供養，輔之以國家和社會必要的援助。敬老院能夠較好地解決“公辦養老院入住難”和“民營養老院住不起”等問題。

通過深度走訪9家養老機構發現，民辦民營養老機構的入住率相對較高，人們對于不同性質養老機構的選擇與機構相對應的區域經濟發達程度、交通便捷程度、入住人群和家庭經濟狀況息息相關。

4 城市養老機構的現存問題及可行性參考建議

4.1 選址

基于第五次、第六次街道老年人口普查數據，近10年南京市街道老齡化系數總體上呈現“跨越式”圈層蔓延擴散的空間分布特征，即中心和外圍地區老齡化程度高，過渡地帶老齡化程度較低[8]。養老機構的選址規劃應以老年人口規模、空間分布特征以及未來走向為基礎，避免建設過程中的空缺與重復，以促進資源的合理配置。本研究針對南京市的養老機構分布特征以及調研時發現的一些問題提出一些可行性建議。

4.1.1 機構周邊交通

在調研中，50%位于南京市外圍地區的養老機構周邊以公路交通為主，其公共交通建設的有效性偏低，耗時長為主要缺陷，容易造成老年人養老生活的“與世隔絕”。而主城區內的養老機構周邊多為軌道交通，地鐵是較多老年人的出行首選，但機構與地鐵站的距離為1 km及以上的居多。

周邊交通是養老機構選址的重要影響因素，以此為依據，本研究從3個角度提出建議。

1）南京市內的養老機構應布局于交通主干道周圍，保證交通通達度。同時，要確保機構周圍由交通運營產生的噪音、空氣污染等不會對老年人的身心造成影響。

2）機構布局應注重周邊人行道的修建。步行系統是連接老年人居住地功能空間與外界空間的紐帶，是老年人散步的主要場所。多數老年人存在視力退化和方向感衰退等問題，故步行系統應簡潔通暢，具有明顯的指示與標識。

3）除步行外，老年人出行使用頻率最高的是公共交通，選址時應重點考慮公交站與養老機構之間的空間距離，建議公交站點到養老機構的距離小于500 m，同時多站點、多線路的布置對于老年人出行來說更有優勢。

4.1.2 機構周邊配套設施

調研結果顯示，70%的養老機構均配有完善的康復設施，其中30%的機構直接與醫院合作，就地配置醫療與康復設施。但90%的養老機構在選址時未考慮到周邊的休閑服務設施，其周邊環境大多是景點、工業開發區等，較為嘈雜，對老年人的居住質量具有重要影響。

老年人同樣需要充滿活力的生活方式和對外交往的空間，因此養老機構的選址應滿足以下兩點。

1）機構與醫療設施的相對位置。考慮到老年人是突發性疾病的高發人群，為了提供便利的康復和救助服務，養老機構的選址應盡可能在醫療設施周邊。建議養老機構距醫療點車程時間小于6 min黃金搶救時間（以心臟病為例）。

2）機構與休閑服務設施的相對位置。養老機構周邊可規劃布局休閑服務設施，為老年人提供發展愛好的室內外活動空間。

4.2 環境改造

養老機構應該重點關注老年人的居住體驗感，其周邊環境應滿足各年齡段老年人的養老需求，可將養老機構建設在生活便利、環境良好的地域，使老年人得到精神慰藉，方便老年人康復保健以及及時就醫。根據上述分析，可以從以下兩個方面進行環境改造。

1）機構外部環境。主城區養老機構的外部環境具有雙重性，其人文環境的活力與自然環境的靜謐相交織。外圍城區養老機構的外部環境同樣具有矛盾性，其人文環境的匱乏性與自然環境的豐富性相結合[9]。因此建議主城區大力優化自然環境建設，發揮人文優勢；外圍城區積極構建人文環境，以自然品牌優勢吸引投資，補給人文劣勢。

2）機構內部環境。養老機構的外部環境對老年人的身心健康具有重要影響，其內部環境更是對老年人居住的適應性有著舉足輕重的意義。在訪談過程中，超80%的被走訪機構不認可自身內部配套設施存在閑置問題。但通過與機構內部的老年人對話，不難發現養老機構內部設備日常使用率僅20%左右，反映出的問題為：一是機構內部康復設施配置不合理，走訪時發現，部分私營養老機構的康復設施擺放雜亂，導致其不能被有效利用；二是設施老舊，有待更新。此外，被淘汰的舊設備存在簡單更新后新設備與舊接口不吻合，無法聯動使用的現象。部分公辦民營制老年公寓內部環境簡陋，房間昏暗且伴有刺鼻氣味，老人不愿外出走動，這與其不合理的內部配置關系密切。故養老機構內部環境建設應注重老年人生活的便利性，防止已入住的老年人發生意外傷害事故。同時，養老機構應為康復設備留出空間余量，方便護理，進而降低護理服務的人工成本。

4.3 運營與管理問題

1）質量管理與風險防控。近年來，政府發布了一系列針對養老項目的醫療設備配置標準說明，依據國家衛生健康委員會發布的《醫療機構基本標準（試行）》，國家從床位、科室設置、人員、設備等方面規定了養老機構需完善醫養結合體系，進一步推進了養老機構的標準化管理，同時推出了“養老機構意外傷害責任保險”。但在走訪調查中，部分機構管理人員反映該保險仍有不足，主要是在意外醫療的界定方面與家屬方有較大的認知差異，并且少數機構對于這類保險的購買方式和購買渠道認知不足，所獲相關信息與官方信息的誤差較大。

2）運營與財務管理。根據養老機構的性質，將其資金來源分為政府補助、社會捐贈和個人籌款3類。經調研，80%的養老機構總體經營情況可觀，其中60%的民營制養老機構可盈利，但同時20%的養老機構常年虧損，主要是公辦性質和社會組織性質的養老機構。養老機構虧損的主要原因包括資金緊張、專業護理人員短缺等。表2為走訪的養老機構的經營情況。

表2 走訪的養老機構經營情況

3）社會捐助管理。60%的養老機構接受過社會捐助，主要有生活用品、食物、資金等。訪談中，機構管理人員提出希望社會企業能夠提供公益捐贈，盡可能與機構需求對接，捐獻養老方面的急需物品，而不是企業產品。

綜上，我國養老機構運營與管理的關鍵在于建設運營成本和服務質量的權衡，這將影響老年人的養老體驗感。針對以上問題，提出以下改進建議。

一是在經營理念方面，養老機構需把握其公益性特征，考慮長期的回報而非短期的暴利；在盡可能完備的市場調研基礎上，明確機構的發展定位；完善養老機構的入住評估工作，入住對象要與機構發展定位相匹配[10]；提供專業化的照顧但不以醫院自居，做到老年人是住養而非治病，照護人員是親人而非醫護。

二是在運營成本方面，養老機構需注重規模效益，機構規模不宜過小，至少100張床位；注意人員配比的合理性，可適當參考日本的彈性工作制；注意設備配置的合理性，其中維護日常設備、引進節能型產品尤為重要。

三是在規避風險方面，機構應在硬件設施上多采用防滑、無障礙設計，應明確職責，規范服務過程，注重文本記錄等。若老年人發生意外要及時救助并依法進行取證工作。

5 結論與討論

本研究著眼于探究南京市城區不同性質養老機構的區位分布與現狀差異，研究結果總結如下。

1）在區位分布方面，南京市養老機構的分布與區域內老年人數量相關，秦淮區與鼓樓區養老機構分布數量近乎占六大主城區的一半，而玄武區、建鄴區分布較少；南京市區養老服務機構以民辦民營為主，其分布熱點區位于老城區及其周圍；等級越高的養老機構其職能輻射范圍越廣，分布越分散，而無評級的養老機構呈散點狀分布，其服務范圍主要是社區或街道；南京市養老機構的床位數量及類型空間分布不均，主城區供不應求而郊區空置賦閑狀況較多。

2）在現狀差異方面，不同性質的養老機構在選址、收費標準、醫療條件上差異較大，公辦公營的養老機構提供的床位量最多，民辦民營養老機構的入住率相對較高，部分民辦民營養老機構醫養結合條件有限。

為了緩解當前的養老壓力，引導養老產業均衡發展，針對南京市養老服務機構仍存在的區位等問題，提出如下建議。

1）優化養老機構選址。在南京市主城區，養老機構應協同政府規劃發掘現有特色并構建養老品牌；在南京市外圍城區，新建或擴大養老機構以轉移主城區的養老壓力，利用其自然優勢，發展度假型老年社區。

2）聚焦機構的內外部環境改造。開發外部環境，集自然與人文發展于一體，探尋舒適的養老生活；及時更新內部設備，發揮設施間的聯動優勢。

3）完善機構運營與人員管理。養老機構應配合國家政策實施進行標準化運營；招收專業人才，適度提高薪資，引進新型工作制度。