“三孩”政策下托育行政隊伍建設的困境與出路

洪秀敏，劉友棚

（北京師范大學 教育學部，北京 100875）

一、問題提出

2021 年5 月，中共中央政治局審議了《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，明確提出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策”，要求“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”，強調“發展普惠托育服務體系”[1]。作為人口生育政策的配套舉措，在“三孩”政策下，普惠托育服務事業必將迎來新的發展，因此也需要有配套的行政力量保障。

2019 年4 月，國務院辦公廳發布的《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》明確指出：“嬰幼兒照護服務發展工作由衛生健康部門牽頭，發展改革、教育、公安、民政、財政、人力資源社會保障、自然資源、住房城鄉建設、應急管理、稅務、市場監管等部門要按照各自職責，加強對嬰幼兒照護服務的指導、監督和管理。積極發揮工會、共青團、婦聯、計劃生育協會、宋慶齡基金會等群團組織和行業組織的作用。”[2]同時強調，托育服務的發展應堅持“政策引導，普惠優先”的基本原則。同年10月，國家發展改革委、衛生健康委聯合印發的《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》指出，對于承擔一定指導功能的示范性托育服務機構和社區托育服務設施，中央預算內“每個新增托位給予1 萬元的補助”[3]。2019 年12 月，中央經濟工作會議進一步部署“要重視解決好‘一老一小’問題”“支持社會力量發展普惠托育服務”的工作要求[4]。2020年12 月，國務院辦公廳發布的《關于促進養老托育服務健康發展的意見》指出，要更好發揮各級政府作用，更充分激發社會力量活力，“大力發展成本可負擔、方便可及的普惠性托育服務”[5]。2021 年 3 月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》明確提出：“到 2025 年，每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數從當前的1.8個提升到4.5 個；到 2035 年，新增示范性普惠托位50 萬個以上。”“支持150 個城市利用社會力量發展綜合托育服務機構和社區托育服務設施，新增示范性普惠托位50 萬個以上。”[6]同年6 月，國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》，進一步指出，到2025 年，在中央和地方共同努力下，堅持補短板、強弱項、提質量，進一步改善托育服務基礎設施條件，增強兜底保障能力，增加普惠性服務供給，不斷發展和完善普惠托育服務體系[7]。2021 年8 月，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，將“推動建立普惠托育服務體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性”[8]正式寫入法律。2021 年9月，國務院發布的《關于印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》指出，將嬰幼兒照護服務納入經濟社會發展規劃，“綜合運用土地、住房、財政、金融、人才等支持政策，擴大托育服務供給。大力發展多種形式的普惠托育服務，推動建設一批承擔指導功能的示范托育服務機構和社區托育服務設施”[9]。同年10 月，國家發展改革委等多部門印發《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》，再次指出：“鼓勵支持企事業單位和社會組織、社區等提供普惠托育和嬰幼兒照護服務。”[10]同年11 月，國務院辦公廳印發《關于進一步加大對中小企業紓困幫扶力度的通知》，鼓勵地方對社會效益高的民生領域服務型中小企業（如養老托育機構等）給予專項資金支持，減輕房屋租金、水電費等負擔，并給予社保補貼等[11]。在黨中央、國務院的政策支持和引領下，我國普惠托育服務事業的發展邁開了堅實的一步。

行政干部是行政支持的關鍵組成部分，是國家政策精神的主要執行者和落實者。對于分管托育工作的行政人員而言，他們在很大程度上決定了托育政策精神的落實成效。托育服務屬于新興事業，尤其在“三孩”政策下，面臨諸多工作目標和任務，對行政干部力量提出了更高的要求和挑戰。行政人員專業素質的高低與行政執行效果的好壞存在緊密聯系[12]139。托育政策是否能夠被及時、有效地落實，受到托育行政人員在托育方面的專業知識、工作經驗等的影響。我國嬰幼兒托育為非基本公共服務，屬于地方政府事權，各級政府將其納入經濟社會發展規劃，通過鼓勵、引導各類社會主體提供普惠性托育服務。為此，托育行政干部是否能夠聯系和調動社會資源，也是影響托育服務事業發展的一大因素。此外，社會主要矛盾轉變帶來的新特征、新要求，錯綜復雜的國際環境帶來的新矛盾、新挑戰，使得社會面臨易變性、不確定性、復雜性和模糊性，風險防范與化解成為當前社會發展的主要任務之一[13]。在這一背景下，托育服務的發展更是面臨諸多潛在的危機風險。托育機構相關管理經驗不足，在人員培訓、場地租賃、日常運營、招生宣傳等一系列工作中仍處于探索階段，一旦遭遇重大社會風險，托育機構甚至整個行業將岌岌可危；受新冠肺炎疫情的疊加影響，托育機構還面臨著投資回收周期長、運營資金壓力大、部分機構現金流出現斷裂等問題[14]。因此，在較為復雜的環境下，托育行政人員對整個托育行業的風險監管與提前預判顯得格外重要。總而言之，打造一支高素質、專業化的托育行政隊伍對于普惠托育服務事業的發展極為關鍵。當前，關于托育行政隊伍的現狀問題尚不明晰。厘清托育行政人員是否符合普惠托育服務事業發展要求及應從哪些方面予以改善和優化，是促進“三孩”政策與普惠托育有效配套銜接的重要前提。基于此，本研究擬通過對全國托育干部的調查，探討我國托育行政干部在崗位任務與工作負擔、工作經驗與專業背景、社會資源調動與合作、風險監管與防范等方面的現狀問題，并據此思考相應的優化路徑，為“三孩”政策下加強托育行政人員隊伍建設提供參考依據。

二、研究方法

（一）調查對象

受國家衛生健康委人口監測與家庭發展司委托，研究采用目的性抽樣，在全國托育干部培訓班上共發放問卷467 份，回收有效問卷445 份。參與調查的人員為各地衛健部門負責托育事業管理的行政人員，主要來自北京、天津、上海、浙江、江蘇、安徽、河南、四川、廣西、重慶等全國17 個省級行政區，其他基本信息見表1。

表1 托育行政人員基本信息（N=445）

（二）研究工具

根據國家托育相關政策精神自編《托育行政人員自我評估問卷》。問卷內容主要包括行政人員的崗位任務與工作負擔、工作經驗與專業背景、社會資源調動與合作、風險監管與防范等；問卷題目形式包括單選題、多選題及李克特五級量表等。

（三）數據統計與分析

問卷數據采用SPSS 26.0 軟件進行統計與分析。

三、托育行政隊伍建設存在的現實困境

（一）工作負擔較重，行政隊伍力量需增強

作為托育事業的牽頭主體，衛健部門主要負責組織制定托育政策規范，協調相關部門做好對托育機構的監督管理，負責嬰幼兒照護與衛生保健及嬰幼兒早期發展的業務指導。在“三孩”政策下，托育行政人員的相關業務工作勢必進一步增加。對于托育主管部門而言，及時充實托育行政管理力量，配備規模相當、素質優良的托育行政人員是有效推進轄區內托育服務發展的重要保障。但調查發現，當前，主管部門托育行政人員的配備數量普遍較少，75.3%的單位僅安排1 位行政人員負責轄區內的托育行政管理工作，14.2%安排2 位行政人員，約一成的單位安排3 位及以上的行政人員。“十四五”時期各地托育事業發展任務繁重艱巨，主管部門責任重大，僅憑一到兩位托育行政人員難以保障轄區內相應工作的及時有效推進。此外，調查發現，86.2%的托育行政人員不僅需承擔之前所負責的生育登記、人口出生統計上報、計劃生育家庭獎勵、母嬰健康關愛、計劃生育協會等工作任務，而且要完成發展托育事業的相關工作。可見，當前托育行政人員工作負擔相對較重，“事多人少”的問題較為突出。

（二）專業素養不足，相關工作經驗需加強

高素質的行政人員必須熟悉本行業的專業知識，熟知本行業的特點、性質，通曉本行業的發展歷史和未來趨勢，精通崗位業務和政策法規等[15]201。從實際工作需要來看，托育行政人員既要宏觀把握轄區內托育事業發展態勢，又要具體予以托育機構業務指導，其中所涉事項大到機構安全隱患，小到嬰幼兒照料看護。這些工作業務，對行政人員關于托育機構組織與運營、嬰幼兒發展、嬰幼兒照護、早期教育等專業知識儲備和相關實踐經驗提出了較高要求。但調查發現，當前托育行政人員普遍缺乏與托育相關的專業背景和工作經驗。從圖1、圖2 可知，在專業背景上，托育行政人員有管理學專業（22.9%）和醫學專業（21.3%）背景，也有經濟學專業（11.2%）背景，還有人口學（6.5%）、社會學（2.9%）、教育學專業（5.5%）背景；在工作經驗上，托育行政人員從事過計劃生育（79.8%）、人口（22%）、衛生（18.4%）、婦幼保健（9.9%）、養老（8.8%）和民生保障（2.7%）等工作。可以看出，盡管當前托育行政人員專業背景和工作經驗較為多元，但其托育專業素養仍顯不足，且與托育相關的實踐經驗有待加強。

圖1 托育行政人員專業背景概況

圖2 托育行政人員工作經驗概況

（三）資源調動乏力，激活社會資本的信心需提升

資源調動是政府部門行政執行階段的重要環節，涉及多主體之間的信息交流與合作協調，如政府部門與政府部門之間、政府部門與社會組織之間、政府部門與行政人員之間、社會組織與行政人員之間、行政人員與行政人員之間[16]。當前，我國正加快轉變政府職能，積極建設服務型政府，推進國家治理體系和治理能力現代化。政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動愈發頻繁，政府通過多種形式調動社會資源，支持社會力量參與公共事務治理，爭取實現公共利益最大化[17][18]。為支持和配合落實“三孩”政策，各級政府將進一步充分發揮引導作用，激發社會資本舉辦普惠托育的主動性、積極性。除出臺相應的支持政策外，托育行政人員還需與企業、產業、園區等進行有效溝通交流，在傳遞政策精神的同時，有效引導更多社會資本參與普惠辦托。但調查發現，當前，92.6%的托育行政人員在激活社會資本方面表示信心不足。可見，托育行政人員在調動社會資源方面存在一定的困難。如何發揮托育行政人員的能動性、實現社會資源的有效調動、保障社會資本順暢進入普惠托育行業，是當前及未來推進托育服務過程中亟待解決的重要命題之一。

（四）風險監管較弱，防范與化解的能力需強化

風險監管具有預防、控制、補救、評價等作用，托育行政人員對嬰幼兒托育服務機構的風險監管，是推進托育服務專業化、規范化及可持續發展的重要保障。當前，我國社會發展形勢總體趨好，但發展面臨的國內條件和國際環境正發生著深刻而復雜的變化，給剛剛起步的托育服務行業的穩定和可持續發展帶來一定的風險。此外，托育機構的服務對象為3 歲以下的嬰幼兒，其身心發展尚未成熟，因而對機構環境安全監管提出了極高的要求。尤其在“三孩”政策下，托育需求激增為托育機構的安全監管帶來更多壓力。為打造風險可控、安全穩定、發展可持續的托育業態，托育行政人員應做好行業風險監管工作，樹立風險意識，切實防范各類風險，確保有效支持托育機構安全平穩運轉。但調查發現，當前，超八成（89.3%）的行政人員在托育機構風險預防、監測和應急處置上表示信心不足，這在很大程度上揭示了托育行政人員存在風險監管較弱、風險防范與化解能力有待強化的問題。在推進普惠托育服務建設的過程中，行政人員如何做到未雨綢繆，精準研判、妥善應對托育服務行業可能出現的風險，是“三孩”政策下推進普惠托育服務建設的又一重要命題。

四、“三孩”政策下托育行政隊伍建設的優化路徑

人口問題始終是人類社會共同面對的基礎性、全局性和戰略性問題。面對人口發展重大轉折性變化，必須把人口均衡發展作為國家戰略，加強統籌謀劃，積極有效應對風險挑戰，努力實現人口均衡發展。構建普惠托育服務體系，為3 歲以下嬰幼兒家庭提供質量有保障、價格可承受且方便可及的托育服務，是加快促進“三孩”政策效益持續釋放、切實達至適度生育水平、維持人口良性再生產的關鍵舉措和重要方略。黨的十九大報告指出：“黨的干部是黨和國家事業的中堅力量，要注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力。”[19]建設高素質專業化干部隊伍[19]，“干事擔事，是干部的職責所在，也是價值所在”[20]。每一位行政干部被賦予任務后，行政的成敗取決于行政干部自身的才能與智慧[21]70。在“三孩”政策下，為更好更快推進普惠托育服務體系的構建，加大對普惠托育的行政力量支持，打造一支高素質專業化的托育行政隊伍顯得更為緊要和迫切。

（一）多措并舉，增加人員配備，充實托育行政管理力量

當前，主管部門托育行政人員配備不足，難以滿足托育事業行政管理工作的基本需要，無法充分保障托育工作的及時推進。黨的十九屆四中全會提出：“嚴格機構編制管理，統籌利用行政管理資源，節約行政成本。”[22]當前，各級各部門行政編制普遍緊張，不同層級、不同地區、不同部門之間編制不平衡問題較為突出[23][24]。在此背景下，托育事業主管部門應多措并舉拓寬人員配置渠道，充實隊伍力量，保證有足夠數量的行政人員推進轄區內托育服務事業的建設和發展。一方面，統籌破解編制資源配置問題。一是打破部門壁壘限制，靈活調整托育主管部門的相關編制配置。根據各部門的職能調整實況，動態調整編制數量，并允許跨部門統籌使用編制，即對工作量減少的業務部門相應減少編制，對內部需求量大、工作量大的托育主管部門增加編制數量[23]。二是挖掘部門內部資源，有效盤活部門內現有行政干部存量。根據工作任務需求，按照“雙向選擇”原則，適當調配部門內部醫療、衛生、保健機構等行政人員，充分發揮其醫療、嬰幼兒保健、膳食營養、嬰幼兒疾病防控等業務能力優勢。另一方面，打造專職、兼職、掛職相結合的托育行政人員隊伍，多種路徑充實行政人員管理力量。一是采取聘任制公務員形式聘用專職人員。專職人員的聘用應注重專業性，突出專業能力要求，以進一步優化托育行政人員隊伍的專業結構。二是設置兼職、掛職崗位以增加托育行政人員。兼職、掛職行政人員的選配可吸收托育行業組織的負責人或主干人員、高等院校專家學者等，要求其具備豐富的實踐工作經驗、熟悉行業發展概況，并能凸顯兼職、掛職托育行政人員的實踐能力優勢和行業代表性[25][26]。

（二）多管齊下，加強業務培訓和學習，提升行政人員專業素養

針對當前托育行政人員缺乏與托育相關的專業背景和工作經驗的問題，托育行政人員應進一步加強業務培訓和學習，大力提升其專業素養。一是加強專業培訓。針對托育干部的知識空白、經驗盲區、能力弱項，開展精準化的理論培訓[27]125[28]，如圍繞嬰幼兒托育專業能力和知識專題，分期分批對行政人員開展培訓，重點加強托育機構組織與管理、保育人員專業能力發展、0～3 歲嬰幼兒心理發展、早期教育等培訓內容。二是創新培訓方式。可借助互聯網和移動學習等手段，開展托育行政人員線上學習與線下研修結合、虛擬學習與實地考察結合的混合式培訓。三是定期進行專業素養考核。科學制定適用于托育行政干部專業素養的考核方案，定期開展專業化考核，充分運用考核結果，促使托育行政人員形成緊迫感、責任感，倒逼其提高專業化水平[29]。四是鼓勵自我學習。托育行政人員應認真對待自我學習，“堅持干什么學什么、缺什么補什么”[30]405，自覺學習與履行托育事業崗位職責密切相關的基礎性知識和新知識、新技能，使自己成為行家里手。五是重視交流互學。可從各地衛健部門中遴選專業水平高、業務指導能力強的托育行政人員，通過現場經驗交流、典型案例征集等形式，促進托育行政人員互相交流與學習。

（三）多策并用，探索公私合作機制，引領行政人員調動社會資本

面對當前托育行政人員在激活社會資本方面信心不足的問題，應進一步建立健全相關保障機制，發揮托育行政人員調動社會資本辦托的能動性。一方面，應積極探索公私合作機制或項目，激勵更多社會主體主動加入普惠托育浪潮。一是進一步深入實施支持社會力量發展普惠托育服務專項行動。國家通過中央預算內投資，進一步支持和引導城市政府系統規劃建設托育服務體系，城市政府提供全方位政策支持清單，引導企事業單位、非營利機構、國企民企等提供普惠托育服務供給。二是深化探索和完善優惠政策和補助體系，加大普惠辦托社會吸引力。綜合運用規劃、土地、住房、財政、投資、融資、人才等支持政策，按托位或收托嬰幼兒數量對非營利性托育服務機構給予補貼，形成行業輻射效應，帶動更多主體參與普惠辦托。三是靈活探索政府與社會資本合作方式，促使更多社會力量舉辦普惠托育。另一方面，應積極引導金融機構對普惠托育企業和機構提供金融支持，鼓勵銀行、保險、基金等各類金融機構參與合作，對普惠托育專項行動提供多樣化金融服務，降低普惠托育企業和機構建設的運營成本，以堅定社會力量加入普惠托育的意愿[7]。此外，應進一步強化托育行政人員自身的溝通協調能力，從實踐層面保障其調動社會資源的能力需求。

（四）多路并進，筑牢風險監管體系，強化行政人員風險防范與化解能力

面對當前托育行政人員風險監管較弱、風險防范與化解能力有待強化的問題，應進一步筑牢托育服務行業風險防范與化解的機制保障，有效提升托育行政人員相關能力和素養。一方面，應進一步加強完善托育服務行業風險監管機制建設，引領托育行政人員有序、有效開展風險監管工作。一是完善突發事件應對機制，建立健全托育機構突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等工作機制。二是將托育服務納入公共安全重點保障范圍，支持托育服務機構穩定可持續運轉。三是完善退出機制，建立托育機構關停等特殊情況應急處置機制，及時整治不合格的托育機構。四是建立托育行政人員風險監管責任機制，既要明確定責，又要強化問責，促使托育行政人員主動、有效、嚴格監管托育行業風險[31]。另一方面，應進一步促進托育行政人員掌握風險知識，提升風險防范與化解的能力。掌握風險知識即意味著在風險事件上具有更多的信息權與發言權[32]。托育行政人員需要充分做好托育行業風險信息和知識的儲備，準確把握托育事業發展態勢，如重視對托育機構的定期調查，深入實際基層，既要解剖部分托育機構的典型案例，又要系統把握托育行業的整體全貌，科學分析帶有傾向性、潛在性的風險問題，并據此制定可行的預備方案，及時消除隱患[27]291。