環境民事公益訴訟舉證責任分配問題研究

陳爽

摘 要|為了對破壞生態環境的惡劣行為進行相應的懲處，并且使維護環境安全這一理念深入人心，我國在環境民事公益訴訟的完善上進行了很多行之有效的探索，但其發展還處于在摸索中前進的狀態。為完善環境民事公益訴訟的制度構建，需盡快厘清舉證責任的分配規則，并且從現行的法律規定中考慮如何進一步彌補我國環境民事公益訴訟舉證責任分配制度存在的不足。

關鍵詞|環境民事公益訴訟;舉證責任;倒置

一、環境民事公益訴訟舉證責任概述

（一）舉證責任的內涵

長期以來，證明責任都是民事訴訟理論和實踐的重大課題，被譽為“民事訴訟的脊梁”。a 普通民事訴訟中往往是“誰主張，誰舉證”，這句話可以看做對《民事訴訟法》第 64 條 a 主要意思的概括。這說明如果當事人希望通過民事訴訟達到自己期望的結果，必須按照法律規定提供相關具有證明力的證據來證明事實，如果無法完成舉證責任，當事人的訴訟請求也很可能因沒有事實真相的支撐無法實現。舉證責任在訴訟過程中有著不可替代的決定性作用，它是勝訴的關鍵因素之一，在自己承受的舉證責任范圍內完整地完成舉證行為的一方會大大增加勝算，所以舉證責任實際上是一種負擔，需要承擔的舉證責任愈多， 贏得訴訟就需要付出更多的精力來搜集證據。“當事人承擔提供證據的責任依賴于法律規定的客觀舉證后果，并且客觀的舉證后果是當事人承擔提供證據責任的前提條件。”b 所以無法完成舉證責任則會使敗訴的風險加大，需要承擔敗訴這一不利后果的危險。承擔敗訴風險的原因在于法官需要通過證據證明的事實作出最終判決，如果其中某個法律要件事實的真相無法判斷，那么就需要通過法律確定的舉證責任分配方法將舉證責任分配給某一方當事人。

（二）環境民事公益訴訟的內涵

公益訴訟中涉及的損害一般牽扯的主體范圍廣、造成的影響大或是影響周期長。《民事訴訟法》第 55 條 c 對公益訴訟的范圍和起訴主體進行了明確的說明和列舉。

環境民事公益訴訟是一種特殊的民事訴訟，它與普通民事訴訟的關系類似于兩個相交的圓，既有相交的部分，也有各自不同的部分，環境民事公益訴訟體現了一些普通民事訴訟的特點，也具有特色。環境民事公益訴訟依然受限于民事訴訟基本的規則和制度，而其獨特性也反映了這一制度的設計目的。這類訴訟顯然并不是為了處理私益糾紛。在日常生活中，并不是任何人都愿意站出來去保護公共利益且具備保護公共利益的能力的，如果要使公益訴訟達到震懾不法行為和維護公共利益的目的，還需要特定的主體挺身而出。

二、環境民事公益訴訟舉證責任分配現狀

（一）特殊民事訴訟舉證責任分配規則

民事案件也隨著社會發展開始變得愈發復雜，出現一些特殊的民事法律關系時，由于受到知識水平、技術水平或經濟水平的限制，處于弱勢地位的群體很有可能在取證和舉證方面都受到較多的阻礙，如果在處理這種案件的時候依然堅持適用“誰主張，誰舉證”，對弱勢群體來說，他們所要背負的負擔遠遠超出了可承受的限度，這對社會公平和安定是一個打擊，很可能造成弱勢群體一再受到侵害的局面。為了使法律所維護的公平正義得到更好的體現，在舉證責任的分配上就需要傾向于弱勢群體，即實行舉證責任倒置，這是為了更好地保障民事主體之間的法律地位平等的措施。倒置并不意味著將所有舉證責任全部施加在對方身上，而是為了實質公正，將一部分舉證責任分配給加害行為實施者。在不同的法律關系中，倒置的法律要件也不盡相同。環境侵權的特殊性在舉證責任的分配上體現地十分明顯，這也足以看出為保護環境利益所下的決心和所做的努力。

（二）環境侵權訴訟舉證責任的倒置

環境污染侵權屬于一類較為特殊的侵權，采取無過錯責任，過錯要件的證明可以無需考慮，本該由受害人承擔證明自身受到的損害與污染排放者的行為有因果關系，倒置后則應當由污染排放者證明受害人受到的侵害與自身的污染排放無關。我國法律將環境侵權訴訟的舉證責任設立為因果關系的倒置無疑有背后深刻的含義，“不僅減輕了環境受害人的舉證負擔，還平衡了當事人之間的利益關系，體現了導向性和社會性的訴訟價值。”立法將因果關系的舉證責任倒置的重要原因就是在環境侵權訴訟中往往牽 涉的因素較多，導致復雜程度增大，其中的證據搜尋和要件證明都較普通民事 訴訟更為困難，尤其是在證明因果關系上。第一，環境侵權行為與受害者受到 損害之間具有間接性。環境污染一般不會直接作用于人體，我們會間接地吸收 環境污染的產物，比如使用被污染的水資源、呼吸充滿廢氣的空氣或是食用由 被污染的土壤種植出來的蔬菜等等，這些日常生活中必要的行為往往已經使我 們悄無聲息地受到環境污染的影響，這些影響并不能夠像打架斗毆、借款打欠 條或是搶劫偷盜一樣留下可尋的痕跡，由于環境污染的影響是通過不同介質間 接侵害人類的人身健康的，所以因果關系的證明是一大難題。第二，環境污染 對人體造成傷害的癥狀往往要在一段時間后才能顯現出來。如前所說，環境污 染是通過一些介質作用于我們的，所以癥狀的顯現很可能在潛伏很長一段時間 后才會被發現，但是在經過了那么長時間之后，其中還有很多其他原因的作用力， 在多種因素的介入下，因果關系的證明自然更加困難。第三，環境侵權案件中 涉及的證據具有很強的專業性。環境侵權行為一般是由工廠的生產行為導致的， 生產過程中運用的技術和材料往往屬于機密，普通人對于訴訟中涉及到技術性 問題的證據根本無法取得，且證明過程必須有具有專業知識的人員和精細的儀 器配合，這對普通人來說足以使人望而卻步。對環境造成重大損害的當事人往 往是一些大型企業，受害人本就處于弱勢地位，在這樣復雜的案件中將舉證責 任完全加諸于受害人身上有違實質公平就目前的法律法規上的規制而言，我國已經形成了大致的方向和總體的規則，但是這些規則是否可以直接適用于環境民事公益訴訟還有待考量。

（三）舉證責任倒置的適用困境

1.法理上的過度傾斜

實行倒置的規則往往是基于對各種因素的考量，環境侵權訴訟無疑是舉證責任倒置的典型。由于我們生活在各種隱性風險藏匿的環境中，很多由環境污染引起的損害日久累積而成，如果依然按照傳統舉證責任的分配，實體法規定對于權利的保護將會流于形式，徒有法律的殼子，卻沒有切實的保護，更是無法使損害結果得到應有的賠償。此時舉證責任倒置的出現仿佛是解決這一難題 的最佳辦法，將因果關系的證明拋給了被告方，表現出了對于原告方徹底保護 的理念。但是這一規則的制定將舉證責任預先分配給雙方，關注了抽象性的利益， 卻容易造成具體案件中的失衡。我們在考慮到相對弱者的利益時，也應當關注 到作為加害方的合法權益。環境污染往往并非一個企業造成，如果一個企業被 告上法庭，無法證明自己與原告受到的損害無關，那么很可能要為整個事件買單， 這就使被告承擔與自己行為不相符的責任。在因果關系的處置上，全部分配給 哪一方似乎都不夠合適，想要更好地處理環境侵權案件還需要制定更加科學的 規范。

2.實踐上的可有可無

在許多環境民事案件的處理上，嚴格適用舉證責任倒置的裁判并不多，原因可能有裁判者對這一規則的不認同或是基于案件的具體考量，所以在實踐中對于這一規則的落實并不嚴格。法律的生命在于實施，雖然舉證責任倒置的理論設計是為了保護受害人，但是實踐中如果普遍被忽視或是被弱化，那么這一條文也就形同虛設。

三、環境民事公益訴訟舉證責任分配規則

（一）學界理論觀點分析

有些學者認為環境民事公益訴訟采取舉證責任倒置的方法是不恰當的，因為適用舉證責任倒置的基礎在環境民事公益訴訟中已然不復存在，當事人訴訟地位的不平衡已經通過限制環境民事公益訴訟的提起者的身份而得到改變a。這個觀點主要考量的是如何更好地維護民事訴訟中雙方當事人之間的平等性，將因果關系的舉證責任倒置本意是為了保護在普通環境侵權訴訟中處于弱勢、舉證不力的原告方，但是提起公益訴訟的主體并非原本的弱勢群體，而是一些機關和環保組織，甚至是檢察院，原告方的地位上升，為了訴訟程序和結果的公正，不應當再將因果關系的舉證責任加諸于被告方，這一考量也是目前大多數學者的觀點。少數學者則支持使用舉證責任倒置規則，比如學者劉海洋表示“在環境污染案件中被告方——客觀上掌握著關鍵民事證據——就其污染行為與損害結果之間并不存在因果關系承擔舉證責任，這一規則的設置符合公益訴訟中主客觀的統一。”a 這一觀點更多的考慮到對公共利益的維護，希望更好地維護社會公益，緩解原告方的舉證壓力，對訴訟的效率也會有一定的推動作用，原告不用費盡心力搜尋證明因果關系的證據，被告為了自證清白，也會積極舉證。我個人更加傾向于支持第一種觀點。因果關系舉證責任倒置規則的制定是為了平衡受害一方與侵害環境一方在訴訟中的地位，考慮到普通人作為受害一方本身處于的弱勢地位，以及環境侵權的特殊性都會導致原告舉證有一定難度， 舉證責任倒置的目的是更好地貫徹實質公平，偏向于保護受害人權益。而在環境民事公益訴訟中，民事訴訟的兩方主體就像處于天平的兩端，誰的籌碼更多， 天平就向哪方傾斜，自然更加容易獲得本場訴訟的勝利。在普通的環境侵權訴訟中，雙方當事人本來就處于一種各方面都不平衡的狀態，此時天平更加傾向于侵害環境安全的一方，受害方的維權道路較為艱難，為了使訴訟不在初始階段就處于明顯不平衡的狀態，立法才規定因果關系證明的舉證責任倒置，這時侵害環境一方的舉證責任加重，相當于為受害一方增加了籌碼，可以緩解原本不平衡的狀態。和普通民眾比起來，有關組織和機關在取證能力、訴訟能力等方面都更勝一籌，能夠和侵害環境一方相抗衡，相當于從根源上解決了天平兩端不平衡的問題，此時如果還實行因果關系舉證責任倒置的分配規則，可能又會導致天平傾向于受害方，有違背民事訴訟的平等原則的嫌疑。環境侵權訴訟本就有其特殊性和復雜性，而與公益訴訟相關的規則和制度又不夠完善，環境民事公益訴訟兼具二者的特性，與之相關的規則制定更需要多方考量，所以在環境民事公益訴訟中是否延續普通環境侵權的舉證責任倒置規則還需要更加深入地探討和分析。

（二）環境民事公益訴訟起訴主體分析

1.公權力機關

環境民事公益訴訟起訴主體中的公權力機關包括法律規定的機關和人民檢察院。提到有關機關我們自然會想到環境保護行政機關，而人民檢察院可以看作是候補力量。此處的相關機關并未被明確，但是在環境民事公益訴訟中承擔更多責任的理所應當是環保行政機關。所以下面將重點討論環保行政機關和檢察機關。

環境保護行政機關擁有法定的多項職能，其主要職能是負責環境的日常監督和管理，監管一系列破壞環境、違反環境法律法規的行為，也負責制定環境質量、污染物排放的相關尺度和標準。與普通公民相比，環保行政機關具有天然的強勢地位，這種強勢地位足夠和環境違法者相抗衡甚至可以壓制環境違法者。作為一個行政部門，環保行政機關可以運用自己手中所擁有的行政權力采取一定的強制措施來維護環境公共利益。環境保護行政機關被列為環境公益訴訟適格原告有其正當性和便利性，首先環保行政機關可以較為容易地獲取相關證據，這實際上得益于環保行政機關本身擁有的監管權。對于環境受到侵害的情況，環保行政機關可以在日常對工廠和企業的監管過程中獲悉，而針對侵害環境安全的行為和損害結果，環保行政機關也可以對相關企業進行調查。其次， 環保行政機關在環境保護問題的處理上顯然更加專業，環境污染問題中涉及到很多專業問題是普通人所不能解決的，由環保行政部門的專業技術力量進行調查和分析，在質量和效率上都遠勝于普通人。最后，訴訟成本也是一個任何訴訟主體不得不進行考慮的問題，環保行政機關背后有政府的財政撐腰，而普通人則需要耗費大量人力物力和時間來參與一場訴訟，這會使很多人望而卻步。

檢察機關的優勢也同樣非常清晰。檢察機關在案件處理方面的專業技術能力、經驗和技巧都是其他行政機關無法媲美的。將檢察機關設定為環境民事公益訴訟的適格原告，一方面的原因是能夠使用檢察機關在取證能力和訴訟能力上的專業技術力量，另一方面也可對污染環境的企業起到一定的威懾作用，可以看出我國對公益訴訟的重視程度。2020 年，全國檢察機關共立案公益訴訟案件 151260 件，同比增長了 19.18%。a 由此可見檢察機關對于公益訴訟的關注正逐漸加大。

2.環保組織

在環境公益訴訟中，環保組織作為適格原告似乎比國家機關更為合適。環保組織是專門為了推動環境保護事業而設立的具有公益性質的民間組織，經過了四十多年的發展，環保組織的在環境問題上的專業性有所增強，也有一定的社會影響力，規模也在不斷發展壯大，技術團隊更加專業，囊括了各方面的專業人才。而且我國對于可以提起環境公益訴訟的環保組織限制是比較嚴格的， 將規模較小或未經合法登記的環保團體排除在外，這樣的規定進一步保障了提起訴訟的環保組織是有一定實力的。提起公益訴訟的主體被這些限制提前進行了一次篩選，能夠確保提起訴訟的環保團體具有一定的訴訟能力和相關經驗。

在環境民事公益訴訟中，原被告之間的地位和能力可以說較為平衡，甚至有可能出現原告方壓制被告方的情況，這時繼續將舉證責任倒置可能會增添被告方的負擔，訴訟主體之間的平等性對舉證責任分配規則的影響不可忽視。

四、域外環境民事公益訴訟的舉證責任分配

世界上許多經濟發達國家的立法水平也相應較高，許多國家和地區都開始注重在環境公益訴訟上的探索，以往的普通民事訴訟的舉證責任分配的規則被反思和重構。在一些發達國家和地區，環境公益訴訟制度的發展獲得了不可忽視的成功，在生態的保護和環境損害的預防方面為我國做出了優秀的示范。

（一）德國

環境公益訴訟在德國一般被叫作環境團體訴訟，環境團體訴訟的提起主要依靠于公益性質的維護環境的社會團體。與我國較為相似的是，德國也對提起環境團體訴訟的主體進行了一定的限制，提起環境團體訴訟必須要滿足獲得政府的資格確認的前置條件。

在分配環境污染案件中的舉證責任問題上，德國學者摒棄了法律要件分類說這一通說，衡量了利益的平衡和實質公平的維護，在舉證責任分配的領域內出現了很多新的理論，比如危險領域說和蓋然性說。危險領域說認為，應當由加害方承擔證明損害發生的要件不存在的舉證責任，受害方不負有舉證責任，為了理解這一學說首先需要認識危險領域這個詞的含義，它是指“加害方能夠依據法律上或者事實上的方法進行實際控制的生活領域。”a 這樣我們就更加容易理解為何將所有舉證責任加諸于加害方。而蓋然性說則通過蓋然性的高低來分配舉證責任，哪一方主張的事實蓋然性較低，哪一方就需要承擔舉證責任。以上兩種學說實際上都為平衡訴訟雙方當事人的地位、維護實質正義做出了努力。

（二）美國

美國在舉證責任的分配上持有比較靈活的態度，沒有制定統一的標準。1970 年出臺的《清潔空氣法》，是美國第一次對環境公益訴訟制度的嘗試，該法使公民擁有了對政府或企業違反本法的行為提起訴訟的權利，規定了公民訴訟。此后，陸續又有許多部聯邦環境法出臺對公民訴訟制度進行進一步的完善。“美國證據法學家威格莫爾強調，不僅實際上沒有共通的舉證責任分配標準， 而且也不應當有一個共通的標準。因為在各種不同的訴爭事實中，將風險公平地分配給各個當事人主要是一種經驗上的事項，因此不應當有一個共通的標準。”b 與我們國家的法律體系相比，美國對于訴訟形式的關注度似乎并不高，他們更注重通過對案件相關情況的深入分析，基于便利性將舉證責任分配下去， 比如某一方當事人對案件涉及的領域更為熟悉，就將舉證責任分配給這一方。

美國的做法看起來似乎更接近實質公平，針對每個案件的不同進行有差別的對待，必然可以彌補成文法具有局限性的缺陷，但是這樣無疑會加大法官的工作量，亦要求法官的專業性更強，否則對案件的處理往往也很有可能沖擊實質公平，對于訴訟當事人來說，自己應當承擔怎么的舉證責任、收集怎樣的證據沒有一定的心理預期，很可能會耽誤最佳收集證據的時間點導致證據的缺失。不過美國的司法也沒有忽視環境侵權訴訟所具備的特殊性，所以在判例和立法中，也偏向于要求被告在因果關系的證明上負有主要的舉證責任，原告只負有在因果關系上提供初步證據的舉證責任。

德國與美國分屬大陸法系國家與英美法系國家，他們的制度設計和理論學說都有很多值得借鑒和學習的地方，不得不承認，我國在努力發展經濟的時期對于環境公益訴訟的付出的精力不夠，相關制度設計不夠完善，追趕法治發達國家的過程還需要很長一段時間。

五、環境民事公益訴訟舉證責任分配的完善

（一）遵循公平原則

原則可以確立整個制度的走向，也可以在案件適用具體制度出現問題時指導具體的處理方法，原則可以確定一個制度的基調。在不斷改善環境民事公益訴訟舉證責任分配的過程中，首先應當遵循公平原則。

當我們尋求法律的保護時，最重要的目的之一就是得到公平的裁判結果， 如果立法和司法枉顧公平這一原則，那么社會的穩定將會遭到打擊與破壞。在民事訴訟進行的過程中，必須將保障雙方當事人的公平落到實處。在環境民事公益訴訟中，舉證責任的分配如果不能得到妥善的安排，很容易影響案件最終能否得到公平的裁判。在雙方當事人的差距巨大的時候，繼續使用誰主張誰舉證這一規則就無法維護實質公平。環境民事公益訴訟根據目前的法律規定，適格原告也比較特殊。目前許多規定都能看出我國在立法上偏向于對環境公共利益的維護，但公平原則作為一個底線是不能違背的，無論之后創設怎樣的相關規定，都應當以公平原則為準繩，努力保證形式與實質上的雙重公平。

（二）保證訴訟效率

環境民事公益訴訟案件牽扯的不光是個人的利益，也波及了國家和社會的利益，被污染的環境不僅會讓我們的生存環境變得糟糕，也會對公民的人身健 康造成影響，輻射的范圍較廣。所以應當保證訴訟的效率，盡早使案件落下帷幕， 這樣可以盡可能避免環境污染的進一步擴散，也是對公民的健康負責任的舉措。當然，保證訴訟效率的同時必須堅持維護訴訟的公平正義。在環境民事公益訴 訟中，將舉證責任分配得合理有利于加快訴訟進程，節省訴訟資源和成本。此 時可以借鑒德國學者創設的危險領域說，減輕原告方負擔的舉證責任。由于被 告方往往擁有絕大部分的證據，其證明免責事由或是因果關系都較為便利，將 大部分舉證責任加諸于被告方，能夠節約原告耗費在證據尋找上的時間和金錢， 避免不必要的訴訟成本的花費，也能夠避免受到侵害的社會公眾苦苦等待“遲 來的正義”。

（三）限制舉證責任倒置的適用

在普通的環境侵權訴訟中實行舉證責任倒置的分配規則是為了調解雙方當事人之間由于各種原因產生的實力懸殊，因為在環境侵權行為的認定和因果關系的證明必然需要運用專業性技術手段，這對于普通的社會公眾來說是有困難的。所以普通環境侵權訴訟中將很大一部分證明責任分配到被告方以分擔原告方的負擔。但是環境民事公益訴訟和普通的環境侵權訴訟相去甚遠，所以完全延續舉證責任倒置的做法并不恰當。如果普通公民可以作為公益訴訟的提起主體，那么在訴訟過程中還可以使用舉證責任倒置的分配規則，如果起訴主體是環境保護行政機關和檢察機關，鑒于他們較強的取證能力和專業能力，繼續沿用舉證責任的倒置可能會將被告方置于不平等的弱勢地位，有違舉證責任倒置設置的初衷。所以對于舉證責任倒置的適用還需要進行分類討論，不能一刀切。我國作為成文法國家，像美國那樣在每個個案中分配舉證責任是不現實的，但是分類討論舉證責任的分配問題還是立法上可以實現的。

（四）完善證明標準

目前民事訴訟程序的證明標準為高度蓋然性，但是在環境民事公益訴訟中， 設置層次化的證明標準更有利于公共利益的保障。

公益訴訟較為復雜，往往牽涉到很多主體，在舉證責任分配上進行制度設計的同時也應當關注證明標準的設置。要求每個受害主體的舉證都達到高度蓋然性的證明標準是不現實的。所以在證明標準方面，也可進行分類討論。在存在侵害環境安全行為的證明上，原告方的證明標準應當適當地降低。但是在損害事實的證明上，需要達到高度蓋然性的標準，如果在損害事實方面也適用較低的證明標準，可能會造成濫訴的情形，也不利于維持原被告雙方的平衡。

六、結語

由于我國開始轉向高質量發展的階段，環境保護問題也愈來愈得到重視， 環境公益訴訟也隨之變得重要。目前我國許多配套的制度還未跟上，許多根本性問題還沒有在法律中的明文規定。舉證責任在民事訴訟中是一個舉足輕重、值得探討的理論領域，因此明確環境民事公益訴訟中如何分配舉證責任是很有必要的。由于缺乏統一制度的指導，在實踐中往往會出現法官對舉證責任的分配不盡相同的情況，這也會對案件的裁判結果造成連續性的影響， 往往會出現“同案不同判”的情形，對司法公信力的傷害是不可挽回的。我國是一個成文法國家，這也顯示出我國在處理案件時最重要的依據就是法律， 有法必依的前提是有法可依，所以在立法上對環境民事公益訴訟的舉證責任分配應當有所關注。本文結合普通環境侵權訴訟和環境民事公益訴訟進行討論，最終針對如何完善環境民事公益訴訟舉證責任分配的相關問題表達自己的主張。雖然我國目前的公益訴訟理論體系與法律體系還不夠完善，但是我國的實務界和理論界一直都在進行有益的嘗試和推進，今后一定會建立一套更為成熟的公益訴訟體系。

Study on the Distribution of the Burden of Proof in Environmental Civil Public Interest Litigation

Chen Shuang

Shanghai University of Political Science and Law， Shanghai

Abstract： In order to punish the bad behavior of damaging ecological environment and to make the concept of maintaining environmental safety deeply rooted in peoples hearts， China has made a lot of effective exploration on the improvement of environmental civil public interest litigation， but its development is still in the state of groping. In order to improve the system of environmental civil public interest litigation， it is necessary to clarify the rules of allocation of the burden of proof as soon as possible and consider how to make up for the deficiencies of the system of allocation of the burden of proof in environmental civil public interest litigation in China from the existing legal provisions.

Key words： Environmental civil public interest litigation; Burden of proof; Reversal