關于促進天津“市民下鄉”加快推動城市要素向農村流動的建議

◎文/劉長卿 徐學增

《“十四五”推進農業農村現代化規劃》中明確提出要加快形成多元投入格局，促進更多資源要素向鄉村集聚。近年來隨著城鎮化快速推進，農村長期作為土地、資金、勞動力等要素凈流出方，出現了農村融資難、宅基地閑置等一系列發展難題。同時，重資產模式下的資本下鄉出現了帶動農民致富作用有限、影響農村生態等諸多局限。促進“市民下鄉”是在全面推動鄉村振興發展背景下，以普通市民為主體，以下鄉休閑、投資、創業、就業等為主要方式，帶動城市資金、人才、技術等要素向農村流動，涵養鄉村發展社會生態，推進鄉村振興、實現城鄉融合發展的現實路徑。

一、促進“市民下鄉”，推動城鄉融合發展是必然趨勢

（一）“市民下鄉”是實現城鄉融合發展大勢所趨

一方面，雖然經過改革開放以來的快速發展，天津城鄉格局發生了巨大變化，但在許多領域城鄉二元結構問題仍然存在，突出表現在基礎設施建設存在差距、公共服務均等化水平不足等方面，且農村發展一定程度上表現出在金融、產業、人才等領域“空心化”傾向。另一方面，伴隨著城市的快速發展，在水資源、交通、醫療、養老等方面的所謂“大城市病”越發凸現，且城鎮就業壓力持續加大，成為亟待破解的治理瓶頸。“市民下鄉”對促進資金等要素向農村流動、進一步破解城鄉二元結構，推動農村農業優先發展以及轉變發展方式、治療“大城市病”、緩解城鎮就業壓力等方面具有積極作用。

（二）促進“市民下鄉”是完善投資內生增長機制和實現推動國內大循環等發展戰略的重要一環

黨的十九屆六中全會再次強調加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。立足國內大循環是構建新發展格局的重要基礎。《天津市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標》明確提出堅持市場導向、需求導向，優化供給結構，提升供給體系對國內需求的適配性，并進一步提出拓展綠色消費和農村消費等新領域，同時強調要激發民間投資活力，推動形成市場主導的投資內生增長機制。一方面，天津的農村生態環境較好，產業、土地等資源豐富，基礎設施建設相對比較完善，且消費需求潛力巨大。另一方面，城市經濟社會發展已經達到一定程度，促進“市民下鄉”激發鄉村發展潛力，可為相關目標戰略的實施提供廣闊發展空間。

（三）促進“市民下鄉”，加快推動城市要素向農村流動的基本條件已經具備

1.近期有關農村宅基地、住宅領域的改革為“市民下鄉”打開了重要的政策窗口。《天津市推進農業農村現代化“十四五”規劃》提出要深化農村土地制度改革，鼓勵個人參與村集體經營性建設用地的開發經營，鼓勵采取租賃等方式盤活閑置農房。2022年2月16日，《天津市關于加快推進農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）公布，明確提出加快推進農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，進一步明確鼓勵返鄉下鄉創業人員以多種方式參與盤活利用。這些政策的公布實施，為激活農村宅基地等核心資源，推動市民資金、人才、管理下鄉打開了重要的政策窗口。

2.城鎮居民收入、存款持續穩步增長，為“市民下鄉”提供了強大資金支撐。天津市城鎮居民人均可支配收入水平位居前列。2016—2021年天津市城鎮居民人均可支配收入持續增長，由37110元增長到51486元，與2016年相比年均增長7.1%（詳見圖1）。2021年在全國31省（區、市）中，天津市城鎮居民收入水平位居第6位，比全國平均水平高4074元，在四大直轄市中，天津收入水平高于重慶，增速位居第2位，比上海、北京高0.2個百分點。據中國人民銀行統計，2021年天津市居民存款增加1373.50億元，人均存款余額排名全國第三，且居民存款增長金額高于貸款。

圖1 2016—2021年天津市城鎮居民人均可支配收入增長情況

3.城鎮居民發展型、享受型消費特征明顯，綠色健康消費理念與農村生態人文因素密切契合。居民消費實現高水平發展，其中與休閑度假享受生活密切相關的服務性消費保持強勁恢復性增長勢頭。2021年天津市城鎮居民人均消費支出為36067元，居全國前列（見圖2）。發展型和享受型消費達12541元，比上年增長33.6%，占人均消費支出的比重為34.8%。全市城鎮居民旅游、餐飲等方面人均服務性消費支出17605元，比上年增長27.0%，占人均消費支出的比重為48.8%。另據“市民下鄉”意愿快速調研（以下簡稱快速調研），農村的生態環境、人文環境是吸引“市民下鄉”的最重要因素，且隨著年齡的增長、收入的增加，生態人文因素影響越來越大。在有農村休閑度假意愿的受訪居民中，68.2%的受訪居民是因為鄉村宜人的田園風光。有鄉村養老意愿的，85%的受訪居民是因為農村自然環境適宜，47.5%的受訪居民是因為農村濃厚的鄉土人情。

圖2 2016—2021年天津市城鎮居民人均消費支出增長情況

4.市民對農村未來發展充滿信心，“下鄉”意愿強烈。快速調研數據顯示，市民對未來農村在產業、文化、生態等方面發展充滿信心，其中79.2%的受訪居民表示農村大有發展，前景廣闊。且呈現出不同戶籍所在地、不同收入層次、不同年齡、不同職業居民，均對農村未來發展充滿信心的特點。調研數據顯示，去農村投資、創業的受訪居民中超過60%的是因為看好農村發展前景。市民“下鄉”意愿強烈，98.5%的受訪居民表示如果條件允許，愿意以度假、創業等方式“下鄉”，且不同群體普遍具有“下鄉”意愿。

5.疫情之下，為農村吸引“市民下鄉”提供難得機遇。一方面，疫情之下廣大居民對生命價值重新審視，重塑生命健康價值觀，綠色健康生活備受重視，享受生活、親近自然成為人們的普遍追求，而農村的綠色農產品以及獨特的生態人文環境與之高度契合。另一方面，疫情之下短途休閑活動增量明顯，據《中國旅行服務業發展報告2021》，受疫情影響中國游客出行半徑明顯縮短，周邊游產品受到青睞，這為推動鄉村休閑旅游，進而推動“市民下鄉”帶來難得機遇。

6.鄉村人居和生態環境治理、產業融合發展取得新突破，為“市民下鄉”休閑、就業、投資等創造了堅實的基礎條件。截至2020年，鄉村人居和生態環境整治取得新成效，全市創建美麗村莊達1139個，“百村示范、千村整治”工程取得重大進展，建成150個農村人居環境整治示范村。農村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施持續完善，教育、衛生、文化、體育等公共服務水平全面提升。產業融合發展取得新突破。休閑農業、農產品加工、流通產業加快發展，產業融合載體建設取得新進展。截至2020年底，市級休閑農業示范園區、市級休閑農業特色村點分別達到22個、258個，農村民宿將近600家，休閑農業和鄉村旅游接待人數達到1700萬人，京津冀都市圈1小時鮮活農產品物流圈加快構建。農業新業態加快培育，眾籌農業、定制農業、電商農業等快速發展。農業經營主體發展壯大，市級以上農業產業化龍頭企業達到146家、家庭農場總數超過1萬家、合作社達到1.1萬家。

二、當前促進“市民下鄉”亟待解決的重點問題

（一）農村公共服務水平相對不高是制約“市民下鄉”的主要因素

據快速調研，影響居民休閑度假的因素依次為居住條件、交通、飲食、醫療等，其中選擇居住條件的占61.5%；影響居民下鄉養老的因素主要是醫療條件，占相應受訪居民的85%；影響“市民下鄉”創業發展的主要因素是醫療條件不足、教育資源落后，分別占相應受訪居民的54.5%、36.3%。消費價格、治安、農村產權關系等因素影響最低，與當前天津居民收入水平較高、鄉村治理水平及勞動力統籌就業成效顯著等發展現狀相符合。

（二）服務“市民下鄉”的服務體系有待進一步完善

現有的政策服務體系是以農村人力、土地等資源融入城市為主建立且不斷完善的，而與之相對應的支持“市民下鄉”的服務體系亟待完善。比如天津農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的《指導意見》剛公布，與“市民下鄉”參與盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅有關的各類審批、審核流程等亟待疏通，阻礙“市民下鄉”的各種障礙亟待清除。再比如民宿建設方面，2021年公布的《天津市人民政府辦公廳關于促進和規范民宿發展的實施意見》明確指出法律界定不統一，監管制度不完善，多頭監管難以形成合力，消防、治安、衛生等技術要求難達標，與當地文化資源結合不夠緊密等問題，成為制約民宿發展的重要因素。

（三）宣傳力度不足、缺少權威便利對接渠道成為影響“市民下鄉”的重要因素

據快速調研，75.6%的受訪居民不了解有關政府促進“市民下鄉”的政策，了解一些的占23.4%。就市民比較關心的鄉村投資方面，86.6%的受訪居民選擇“缺少權威便利渠道”，26.6%的受訪居民選擇與之相關的“政策宣傳力度不足”。超80%的受訪居民認為建立區級數字化信息平臺，促進資金、人才、技術等向農村流動是必要的，40.8%的受訪居民認為有必要通過便利的數字化信息渠道宣傳“市民下鄉”相關信息。雖然天津建立了農村產權流轉交易市場，也正在搭建閑置宅基地和閑置住宅流轉交易平臺等對接平臺，但總體看，還有待進一步拓展、推廣。

三、促進“市民下鄉”的建議

（一）加快完善促進“市民下鄉”的服務體系

以加快全面落實《天津市加快推進農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的指導意見》為核心，積極推動要素市場化配置，完善包括吸納普通市民資金，投資農村項目在內的金融服務體系，梳理與“市民下鄉”有關的各類審批、審核流程，清除阻礙“市民下鄉”的各種障礙，把不適應城鄉融合，阻礙“市民下鄉”創業創新的服務體系調整到適應、服務、支持“市民下鄉”上來，積極推動市民資金、人才、消費等下鄉。

（二）建立區級數字化城鄉要素流動對接平臺

依托大數據管理中心，建立區級數字化網絡平臺，并實現與市級平臺（比如天津市農村產權流轉交易市場，與正在搭建的閑置宅基地和閑置住宅流轉交易平臺）互聯，促進城市資源向農村加速流動，涵養鄉村振興社會生態。對應“市民下鄉”需求，梳理整合農村包括閑置房屋、綠色農產品、項目開發融資等方面資源，豐富“云上”內容，深入挖掘農村資源潛力。加強技術支持，豐富展現手段，強化平臺宣傳效果。在充分調動現有技術資源基礎上，加大技術支持力度，確保平臺建設統一規范、操作簡便、突出重點特色，同時綜合運用視頻、音頻、圖片、文字，包括VR全景等展示手段，增強視覺效果。

（三）持續提升農村基礎設施和公共服務水平，為“市民下鄉”提供優質工作和生活環境

持續提升農村教育、醫療衛生、養老等公共服務水平。加快落實《天津市推進農業農村現代化“十四五”規劃》中有關促進城鄉教育資源均衡配置、提高農村醫療衛生水平和養老服務能力的要求。據快速調研結果顯示，80.1%的受訪居民認為政府應加快完善醫療、養老、教育等農村公共服務，促進“市民下鄉”。結合推動“市民下鄉”需要，在選址、人才（教師、醫護等）培養引進等公共服務資源配置方面，可以適當考慮在生態環境好、公共服務相對健全、已經形成一定聚集優勢的農村優先配置，實現以點擴面、帶動發展。持續提升農村基礎設施建設水平。加快落實《天津市推進農業農村現代化“十四五”規劃》中有關加強農村公路和物流基礎設施網絡、農村供水和能源基礎設施、鄉村信息化等方面的建設要求，為促進“市民下鄉”不斷掃除基礎設施領域障礙。

（四）加強農村生態人文環境建設

一是加大生態保護力度。良好的生態環境是農村的最大優勢和寶貴財富。一方面，繼續加強造林綠化、水資源保護、水系治理等，強化農田生態功能等方面工作，加強鄉村生態保護與修復，打造生態農業、田園鄉村、生態鄉村。另一方面，以“生態宜居”為目標，努力提升農村人居環境質量，繼續推進美麗村莊建設，開展美麗庭院創建行動等，打造安居樂業、美麗舒適的人居環境。二是加強農村人文環境建設，保持濃郁的鄉土氣息。吸引人的鄉土人文環境是農村人居環境的特質，也是吸引“市民下鄉”的重要因素。據快速調研，20%的有投資意愿居民選擇投資農村自然人文教育領域。應繼續深化鄉風民風建設，推進鄉村優秀傳統文化傳承，弘揚鄉村優秀傳統文化，特別是注意加強農耕文化的保護傳承。

（五）加大宣傳力度，營造促進“市民下鄉”的良好社會氛圍

要加大政策宣傳力度。近日出臺的《指導意見》，對推進農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用、加快城鄉資源對接起到關鍵作用，應以其頒布實施為契機，廣泛宣傳促進“市民下鄉”相關政策；在“市民下鄉”休閑、投資、創業、養老等方面，廣泛宣傳典型經驗和成功案例，充分發揮宣傳帶動作用。另外，在宣傳方式上，除了使用傳統宣傳方式外，還要特別重視利用大數據手段，將農村資源、項目等信息精準地發送給目標人群，提高宣傳效率。