縣級單元國土空間線控機制研究
——以淶水縣為例

劉貴利 ，江河，馮雅麗

（1.北京聯合大學，北京 100101；2.北京師范大學經濟與工商管理學院環境經濟研究中心，北京 100875；3.中國城市發展研究院，北京 100191）

引言

2019 年10 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《意見》），標志著國土空間線控的開端[1]。以往國家空間治理體系偏重功能或用途主導的數控或者量控，如自然資源部對耕地進行的18 億畝底線數控，住建部對城市人均用地的標準數值控制。在縣級單元國土空間管制也進行了一些嘗試，體現出從數控向線控轉型的趨勢。陳磊等從國土空間治理理論出發，將縣域國土空間主體功能細分為轉型發展、提質發展、重點建設、重點培育、一般農業、果林產業、禁止開發等七類[2]，較好地詮釋了分區量控的理念。丁乙宸等以延川縣為例，提出了縣級國土空間規劃中“三區三線”劃定的基本思路，建立生態空間優先劃定的次序[3]。陳磊等在主體功能區管理中提出以法律規范央地土地關系，認識到國土空間治理體系中央地的差異性[4]。楊永宏等認為縣域作為國土空間管制規劃的基本對象，應將生態保護紅線落實到縣級單元規劃中[5]。王晉梅在國土空間規劃中，探討了統籌優化生態保護紅線、永久基本農田控制線、城鎮開發邊界三條控制線（以下簡稱“三線”）劃定的方法[6]。秦昌波等對“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）生態環境分區管控體系提出了管理、技術和應用等方面建議[7]。黎兵等從資源、環境、生態的關系探討對自然資源管理的建議[8]，側重空間價值的綜合認知。歐美的國土空間管控由來已久，主要側重于環境協同、生態保護和土地開發限制三個方面，具體表現在“區域綠地”“綠帶”等環境保護手段，以及對城市開發邊界的管控[9,10]，其劃定對象主要依托大都市單元，并未從基層進行探索。以往國土空間的研究大多注重發展規律、相互關系和規模控制方面，對從基層角度進行實踐探索空間治理、控制手段和管控機制的研究較少。

1 “三線”劃定中的主要問題和困境

作為國土空間規劃體系的基層單元，縣級國土空間的“三線”劃定工作尤為重要，是我國國土空間治理的基石。國家層面的三條控制線是所有基層地域單元“三線”的集成，縣級線控的精準有效直接影響著國家空間治理體系的成效。《意見》提出三條控制線不交叉、不重疊、不沖突。在實際工作中，根據《意見》劃定縣域空間“三線”時出現了一些現實問題，如與縣域空間實際不符合、與既有運行機制有沖突、與未來發展計劃有沖擊，現有矛盾的焦點并非技術層面，更多的是線控機制層面，亟須完全準確全面貫徹《意見》要求，既要以新發展理念指導引領“三線”劃定，又要通過線控為完整、準確、全面貫徹《意見》提供制度保障。

淶水地處京西南郊京冀交界區域，是與首都接壤距離最長（110 km）的環京縣，隸屬河北保定市，2020 年縣域常住人口36.40 萬人，城鎮化率47.41%，國內生產總值（GDP）為91.8 億元，總面積約1661.6 km2。其中，生態用地面積較大，共1336.5 km2，占比80.4%。建設用地分布不均，現狀開發強度8.03%。在淶水縣域“三線”劃定中，受上級約束、未來發展預期、用地現狀、用途管制要求、項目計劃等因素的影響，劃線過程不斷反復，線控工作推進緩慢。

1.1 方法上尚處探索階段

2020 年1 月19 日，自然資源部辦公廳印發《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》（以下簡稱“雙評價”），是進行三條控制線劃定的參考依據。該方法應在實踐中不斷摸索，通過至少“兩上兩下”①“兩上兩下”，即技術方法的應用后反饋，修正后再應用并反饋的過程。不斷完善，才能既保證科學性，又具有操作性。現有技術是在大尺度比例尺地圖上，進行柵格式雙評價，邊界精度受限，與現狀和正在實施的“十四五”規劃中的具體項目銜接不足，與地方運行中的土地用途也存在偏差。造成的后果就是落地困難，強制落地會影響地方發展節奏，制約地方經濟發展，最終達不到線控的期望效果。2018 年生態環境部自下而上劃定了生態保護紅線，淶水縣當時上報的生態保護紅線為495.2 km2，河北省下發的雙評價結果調整為699.6 km2，前后數差達到204.4 km2，與現有建設、現有采礦權、探礦權、已批項目等區域出現較大重疊，誤差較大。

1.2 要素保障作用發揮有限

要素是指影響“三線”劃定的組成要素，包括體制、政策、資源結構、發展環境、經濟基礎等內容。要素保障是指中央為劃定“三線”工作提供基本保障，消除基層對“三線”劃定工作的各方面顧慮，保障“三線”劃定工作的快速有效推進，進而保障地區有序、可持續和高質量發展。在淶水城鎮開發邊界的劃定過程中出現了縣級報—省級核的反復“拉鋸”。在河北省層面的約束下，淶水縣多次調整，從134.04 km2、97.94 km2、86.34 km2一直調整到66.17 km2。重點減少與基本農田沖突區域、野三坡景區內尚未洽談或立項的項目區域，縮減經濟開發區北區、中心城區規模，壓縮鄉鎮空間發展訴求，縮減濱河新區及彈性發展空間。大幅壓縮了縣域空間，僅考慮了為縣城區發展進行預留。

1.3 次序上未分先后

“三線”之間存在著交叉問題，但《意見》提出不交叉，三條控制線都是剛性約束，交叉的現狀就是要博弈哪條線更重要。按照國家“十四五”規劃綱要提出的“生態優先綠色發展、保障糧食安全”等發展理念，重要性順序應為生態保護紅線＞永久基本農田控制線＞城鎮開發邊界；自然資源部在國家糧食安全的背景要求下籠統提出永久基本農田控制線＞生態保護紅線＞城鎮開發邊界的優先次序；縣級單元按本地利益更傾向的優先順序為城鎮開發邊界＞永久基本農田控制線＞生態保護紅線。三種截然不同的期望值增加了規劃編制、成果匯總的困難以及后續實施的難度。此外，城鎮建設空間邊界與永久基本農田高度重疊，城鎮開發邊界劃定與永久農田保護沖突明顯，永久基本農田控制線與生態保護紅線重疊較多，處理不當會影響縣域經濟的根基。淶水生態保護紅線與耕地重疊區域達到40.4 km2，城鎮開發邊界與永久基本農田控制線重疊區域最大時達到61 km2。對于山區縣而言，永久基本農田主要分布在平原地區，與城鎮建設用地矛盾突出。

1.4 歷史繼承性考慮不足

縣域的遺留問題多，發展基礎薄弱，城市發展動力不足，未來發展滯后，面對管控為主的“三線”劃定，地方多被動上報，積極性不高，而且自下而上傳導，往往被上級部門忽視，推行“三線”劃定的任務平攤，加劇地區發展的不平衡。綜合考慮歷史遺留問題、確保已批在建項目，結合上版城規、土規及各鄉鎮總規，淶水城鎮開發邊界最初劃定134.04 km2。該范圍滿足地方發展訴求，也考慮了歷史遺留問題，但是也存在為了爭取未來發展權的地方圈地現象。

1.5 部門統籌協調還需加強

機構改革后，相關部門和行業之間在空間利用和管理上存在一定矛盾沖突，省、市、縣級部門統籌工作欠缺。河湖管理范圍內存在大量耕地，林地保護目標與耕地保護目標有沖突，農村土地承包經營權證書用途與耕地和永久農田保護實際有沖突。推動鄉村振興，促進農民增收，需要進行農業產業結構調整，這與耕地和永久農田保護存在一定沖突。保護生態空間的完整性和系統性，需要對一部分耕地退耕還林還草還濕，而產業發展、交通建設等仍需要占用一部分耕地，甚至是永久農田。

2 建立線控機制

以往的數控機制管住了“數字”，卻控制不了“數量”，自上而下的傳導誤差與基層的實施偏差共存，這種全國性的普遍現象造成全國國土空間管理出現偏頗。在本輪國土空間規劃推進之時，按照底線思維、彈性剛性、主體功能等空間保護利用的基本原則，建立線控機制，必須做到優序管理、線數統管、兩級分區和實施保障的管制創新。

2.1 三條控制線的優序管理

當三條控制線出現交叉時，應優先考慮永久基本農田控制線或生態保護紅線，將城鎮開發邊界置為最末級。再根據主體功能區設定永久基本農田控制線和生態保護紅線優先級，如糧食主產區優先劃定永久基本農田控制線，并異址補劃生態保護紅線，城鎮開發邊界在統籌城鄉建設用地基礎上嚴格限制；在生態功能區優先保證生態保護紅線，在其他區域補劃永久基本農田控制線，城鎮開發邊界嚴格限制。此外，在城鎮化地區發生交叉，可統籌考慮經濟發展水平和全省經濟貢獻度，最終由省（區、市）級主管部門統籌制定優先順序。

2.2 三條控制線的線數統管

三條控制線中，數在高層、線在基層，線數不統一成為迫切需要解決的具體問題。在國家層面，永久基本農田有18 億畝總規模。生態環境部于2018 年進行了生態保護紅線的初步劃定，確定了總量概念（未公布，但基層有接受度，并采取了項目選址鄰避的發展原則），城鎮開發邊界基本以2020 年版本或2030年版本的各地總體規劃確定為主（不同程度地大于現狀建成區）。以往各類土地資源歸屬不同的部門，各類統計重疊計算，如濕地、山地、草地、林地、園地等都有耕地、有部分重疊區，交叉現象突出，造成國家有數量控制、但基層各線交叉重疊現象。本次劃定必須實現線數合一，嚴格按照全國第三次國土調查（以下簡稱“三調”）情況劃定，數的管理權下放到省級主管，線的管理權上交到省級主管，嚴格線控，限制線調，中央將各省（區、市）“數”和“線”作為重要績效考核指標。只有線數合管，才能實現線數合一。

2.3 建立兩級分區管治體系

建立央—省兩級管理體制，中央管總量，并監督各省（區、市）執行分量。省級層面強化主體功能區規劃，各省（區、市）按數結合主體功能布線，建立差異化的考核體系，城鎮化地區重點考核“雙碳”目標和環境質量；在生態功能區重點考核生物多樣性和生態修復；在農業主產區重點考核農業總產量和土壤品質。市縣重點發揮線控的管制優勢，通過鄉鎮村層層部署屬地線控任務。如圖1 所示，在中央以線數統管實現實時監測并及時約束，空間管理權下放到各個省級行政單元，市縣級重點實施線控，在其下轄鄉鎮村屬地輔助下進行精準管理。在中央總量控制基礎上，省級單元依據主體功能劃分分區，并落實到國土空間規劃體系中，省級確定的“三線”由中央審批后實施，并層層貫徹到鄉鎮村基層單元的國土空間規劃體系中。

圖1 線控管理機制示意

2.4 實施保障

線控工作的實施十分復雜，主要面臨兩個重要問題：一是“三線”實施成本問題，即在“三線”劃定中涉及的農民利益、企業利益和地方支出，包括耕地復墾、村莊搬遷、已批項目拆遷等各類成本，以及線控的管理成本；二是缺乏保障線控工作有效實施的政策工具，法制依據、管理制度和管理體系不完備，易造成基層無序、高層高壓的不利局面。對于成本問題，可從稅收激勵、碳金融、綠色發展專項基金、地方債務、信貸等多方面籌措，缺口較大的由省級統籌，確實困難的由中央統籌跨省協調；對于政策工具，建議從“三線”立法、管理體系、管理制度和金融、補償、激勵政策等方面推進。

3 線控機制的實踐探索

為解決規劃彈性和實施剛性的矛盾問題，在全國范圍內選擇特定區域省份進行試點探索實踐，解決試點區域現實問題后進行推廣。

3.1 試點先行，由點及面

受我國資源環境的地區差異性影響，不同地區面對的空間優化主要問題不同：東北部地區是產業轉型和環境改善的問題；東南部地區是產業升級和生態環境根本好轉的問題；中南部地區是激發空間生產動力、產業調整和環境改善的問題；西部地區是產業滯后、資源不足和環境較差的問題。針對典型問題分別選擇資源貧瘠型省份、生態良好型省份、經濟發達省份、農業主產區省份等區域優先試點，并由點及面逐步推進線數管治、指標考核、實施監督等制度。

3.2 加強部門銜接：三條控制線用途管制與用態管治共同推進

三條控制線的實施應在部門銜接協同的基礎上進行，才能得到保障。一方面，國家層面根據主體功能區指導各省（區、市）國土空間規劃，落實“三線”劃定，生態環境部將“三線一單”列入分省（區、市）用態考核計劃；市縣級相關工作由省級主管部門完成，鄉鎮村相關工作由市縣主管部門完成。另一方面，建立三條控制線用途與用態銜接機制[11,12]，即空間使用功能及其環境響應狀態的關聯。具體包括以下四方面內容：由“三線”規劃定用途，由環境評價定項目，由監測考核定用態，由用態限制用度（圖2）。

圖2 “三線”用途與用態銜接機制示意

3.3 淶水線控的實踐

淶水縣永久基本農田保護紅線在劃定過程中出入較大，按照現狀統計永久基本農田面積為169.23 km2，占縣域面積的10.18%，基本農田儲備區面積為5.38 km2。結合“三調”數據進行核實，問題圖斑數3100個，違法違規占用2.7 km2，種植用地占用40.76 km2。淶水縣為山區縣，耕地恢復成本高、實施難度大，還面臨降低經濟成本、鄉村振興和鞏固脫貧攻堅成果、維持社會穩定、如何避免再次“非糧化”等問題。因此，依據優序管理原則，調整城鎮開發邊界內永久基本農田，確保基本農田總量不減少，同時選取耕地質量較高的區域進行補劃，線控管理政策出臺后再落實補償方案。另外，現有耕地、永久基本農田保護目標和儲備耕地等指標落實難。現狀耕地中還有濕地已發生林地化、國家確定的生態退耕用地等需要退出。對于線數不統一部分，按照國家要求的目標進行補足后，仍有缺口。對于這部分內容如實上報省（區、市）里，請求全省（區、市）統籌落實。

淶水縣人均村莊建設用地高達407.19 km2，按照河北省人均150 km2的標準，短時期內無法實現村莊建設用地的大幅壓縮，量控實施難度很大，城鎮開發邊界劃定過程中綜合考慮村莊建設用地的現實情況，將村莊建設用地的挖潛與彈性用地預留掛鉤，分期實施村莊建設用地的總量控制，并逐步納入彈性用地中，逐步推進線控。

淶水縣生態保護紅線的劃定綜合考慮基層的歷史遺留問題，重點排查已批在建、具有采礦和探礦權的項目，匯總重疊范圍達到41.69 km2，上報省級主管部門調出，調整紅線范圍為654.1 km2。對于其他有爭議的重疊地塊逐一進行調研排查，并進行年度上報。

4 推進線控的原則和任務

為在國土空間規劃體系中科學推進三條控制線統籌劃定工作，確保形成能落地、可執行的“三線”劃定成果，將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，其遵循的基本原則為：

堅持底線思維。因地制宜，堅守當地資源環境承載的底線，在此基礎上有“守”有“為”，確保生態主體功能區和農產品主產區的用地，保障生態安全和糧食安全，從而保障地區可持續發展。

堅持上下銜接。將中央提出的協調、共享、開放、綠色、創新五大發展理念與地方發展現狀銜接、與地方現實問題銜接，進行反復彈性協調。既要壓實地方責任和擔當，又要考慮現實條件。

堅持部門協調。加強部門間協調溝通，形成工作合力，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門參與管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。

堅持先試先行。選擇典型地區進行創新試點，獲取成功經驗或吸取失敗教訓，由點及面，漸次推進，進而實現全面布局。

從淶水縣“三線”劃定中可以看出，以下三方面制約著線控的推進：一是央地立足點不同，劃定標準難以實施；二是“三線”劃定工作推進的主動性不強，“三線”來源于基層，確定于中央，管控體系和相關政策尚不明確，基層顧慮較多；三是規劃審批自上而下，線數核定自下而上，形成“三線”難定、規劃難報、全面工作受抑制的尷尬困局。要破解這些難題，必須厘清如下當前推進線控工作的主要任務：

一是加快永久基本農田控制線和生態保護紅線劃定工作，允許遺留問題，但必須局限在省（區、市）內平衡解決。對于永久基本農田控制線，依據國家農產品主產區分布，結合三調數據和以往耕地存量，按照國家糧食安全目標綜合劃定，對于確實有爭議的地區，將分歧留在省（區、市）內調整，禁止省際大幅調整，小幅度內可通過經濟杠桿進行省際消化，并報中央審批（如35 hm2以上）。對于生態保護紅線，結合第一版生態保護紅線進行核定，原則上規模不變、局部可調，如“是否因原有項目開天窗”“是否調整邊界”等。2018 年，生態環境部初劃的生態保護紅線在基層已有沉淀和認知，之后占有情況較少，在此基礎上調整易于實現。生態保護紅線的遺留問題也放入省（區、市）內協調。

二是加快永久基本農田控制線和生態保護紅線保護立法工作，推進國土空間規劃法立法工作。由國家相關部門牽頭推進，各省（區、市）可根據實際情況出臺兩線管控條例，做到有法可依、依法行政，加快推進基層落實中央提出的國家糧食安全和生態安全的戰略任務。

三是強化線控管治，簡化各級國土空間規劃內容，盡快推進上報審批工作，省級層面先行開展預審。各個層級的核心內容側重不同，國家層面注重“兩線一數”，即永久基本農田控制線、生態保護紅線和城鎮空間規模（數量）；省級層面注重區域發展戰略、省（區、市）內遺留問題協調和各市城鎮開發邊界；市縣層面注重規劃實施；鄉鎮村層面注重治理內容。

四是充分考慮現實情況，統籌兼顧解決歷史和現實問題，落實落地“三線”劃定的初心。各地原有城市總體規劃到期（大多數是2020 年到期，即使有一些省份批復過2030 年城市總體規劃，但土地利用規劃過期），造成城市發展無規可依、有規無指標、有指標無規劃、違規操作等多重困境，導致經濟發展缺乏后勁。此外，由于城鎮開發邊界劃定時央地博弈空間最大，成果上報中可考慮適當增加規模彈性，采取“項目申請—省（區、市）內統籌—獎懲機制”三位一體的對應模式，即規劃規模控制權在省（區、市）里，新開發建設項目用地由市層面依據審批并在省（區、市）里備案，規劃到期未按規劃要求利用的建設用地指標收回省（區、市）里，同時，規劃期內超標的項目經省級層面評估后可內部統籌。

線控機制是基于空間治理體系和空間治理能力的構建，是國家治理體系的核心，也是提升治理能力的關鍵手段，縣級劃線工作的開展是精準線控的開端，因此，必須全面考慮線控機制的實施。