以協商優勢激發社區治理活力

楊守濤 陳丹

[摘要]基層協商是協商民主的重要渠道，在基層社會治理中發揮著獨特作用。近年來，北京市在試點基礎上，穩步推進基層協商實踐創新發展，各基層單位從完善協商結構要素出發，不斷增強主體的廣泛性、內容的豐富性、形式的多樣性、場所的親民性；探索協商藝術，創新協商方法，逐步提升協商成功發起、協商共識達成的可能性；注重做好基礎性工作，培育群眾對協商的正確認知，開展組織能力與議事能力的培訓，建立健全有序協商的規則。北京市基層協商實踐取得的顯著成效，充分彰顯出這項工作具有強大的生命力。

[關鍵詞]協商民主；基層治理；社會治理

[中圖分類號] C916.2[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2022）04-0058-04

黨的十八大以來，協商民主成為國家重大戰略部署，政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等實踐蓬勃發展，形成了中國特色協商民主體系。習近平總書記要求：“大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”①《中國的民主》白皮書將基層協商界定為：基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、經濟社會組織和群眾等，就基層社會發展及事關群眾切身利益的問題開展協商。在黨的堅強領導下，北京市扎實推進基層協商實踐，參與人群不斷擴大，協商內容更加廣泛，呈現出創新實踐穩步發展、結構要素逐步完善、措施辦法日趨成熟、協商治理成效顯著等鮮明特點，充分彰顯基層協商具有強大的生命力。

北京市積極推動基層協商發展，把基層協商貫穿到基層社會治理的實踐過程中，不僅堅持在試點基礎上穩步推動實踐向前發展，同時致力于實現基層協商實踐制度化。

試點先行持續推進。北京市探索基層協商實踐，可追溯到企事業單位開展工資集體協商試點。2005年，西城區金融街街道工會率先試水，簽訂了第一批工資集體協商合同，北京市基層協商實踐之路從此起步。近年來，試點先行這一做法在全市各區普遍推廣。大興區“拉家常”議事會試點取得成功，并與接訴即辦改革有機結合，力圖通過與群眾充分協商實現訴源治理。平谷區積極試點運用“下交”工作法，發揮基層協商在接訴即辦改革中的重要作用。

縱橫雙向拓展運用。在總結試點經驗的基礎上，北京市基層協商實踐沿著縱橫兩個方向深入推進。橫向在同類實踐場域推廣，以社區議事廳、小院議事廳為代表的試點做法，在相關社區、小區、樓院治理中得到普遍應用；企事業單位協商治理試點取得的寶貴經驗，被不同性質的企事業單位嘗試采用。縱向在更高層級場域延伸發展，如朝陽區麥子店街道探索形成的“問政會”，后拓展為朝陽區黨政群共商共治工程。

注重銜接融合發展。基層協商在治理實踐中，常與政協協商、人大協商、人民團體協商等形式同步推進、互動運用。目前，與政協協商的銜接融合主要依托政協委員工作室或政協委員工作站實現。2020年7月建立的市政協首個委員工作室——東城區海巢Hot社區青年匯委員工作室，通過委員定期駐室工作、參與社區青年匯雙月活動和每半年開展一次“政協委員與社區青年面對面”等機制，密切聯系基層群眾，發現基層治理相關問題，促進問題進入協商治理程序。石景山區八角街道人大代表之家、通州區張家灣鎮婦聯推動的“美+”議事團，則是與人大協商、人民團體協商銜接融合的代表。

制度化建設廣受關注。廣泛多層制度化發展，是黨的十八大以來發展社會主義協商民主的基本要求。北京市注重從兩個方面推進基層協商制度化建設。為推動基層協商治理實踐，北京市委辦公廳印發了《關于加強城鄉社區協商的實施意見》等文件；為規范基層協商治理實踐，北京市推出了《北京市社區議事廳工作指導規程（試行）》等文件。在制度合力作用下，北京市基層協商實踐呈現出規范化、法治化、常態化、科學化的特點。

基層協商的結構要素涉及多個方面，如協商主體、協商內容、協商形式、協商場所、協商規則、協商程序、協商結果、協商聯動、協商評價等。北京市基層協商實踐經過多年發展，其結構要素不斷完善，內涵不斷豐富，特別是較好地展現了主體的廣泛性、內容的豐富性、形式的多樣性、場所的親民性。

協商主體廣泛多層。參與基層協商實踐的群體涉及四大類：一是利益主體，協商形成的相關決策或管理活動直接影響他們的利益；二是組織主體，包括組織協商的具體機構及活動主持人，他們在協商過程中搭建平臺、引領活動的開展；三是專業主體，包括協商民主理論與實務工作者、參與解決問題的專業技術人員，他們在協商過程中提供專業的知識支持或技術支持；四是助力主體，包括老黨員、人大代表等，他們為協商活動舉辦及后續事項辦理提供支持。北京市各基層單位在實踐中，注重擴大參與覆蓋面，不斷增強協商主體的廣泛性。東城區雨兒胡同30號院修繕整治過程中，參與協商的既有本社區居民，也有關注老城改造的其他社區居民。昌平區天南街道“潘東線下議事廳”開展工作時，除街道相關科室負責人、社區黨組織書記、天通苑社區網負責人、物業公司項目經理等主體外，熱心網友也加入討論。

協商內容更加豐富。基層協商實踐涉及的內容非常廣泛，既有特定區域發展與建設等常規事務和有關政策與工作部署的執行問題，也有群眾反映的系列問題，還有各種自治事務，甚至要兼顧緊急事務、私人事務。從北京市基層協商實踐過程看，基本實現了“應協商盡協商，能協商就協商”的目標。理論上，緊急事務通常會采取非協商的方式處理，私人事務因屬個人或家庭事宜而不在協商范圍之列。但實踐中，為讓基層治理盡可能產生實效，緊急事務與私人事務也被納入協商內容中。在西城區西長安街街道西交民巷社區，近九成問題通過“商量著辦”得到解決，其中不乏一些突發的急難事。門頭溝區潭柘寺鎮組織“紅色議事會”，按照大事、小事、私事分類處理矛盾，私事解決以相關村居為主導。

協商形式靈活多樣。習近平總書記強調，要“建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡等多種協商方式”。①實踐中，北京市各基層單位堅持從實際出發，以所處的協商治理情境為依據，遵循便于協商和有效協商的原則，靈活選擇具體協商形式。東城區史家社區經常組織“開放空間”“胡同茶館”等參與式討論。海淀區中關村街道的“社區會客議事廳”，使用較多的是座談式協商，但在協商主體配合度低的情況下，會采取走動式協商。

協商場所體現親民。在一般性會議室、一室多用的議事廳等有形空間內開展民主協商，是基層單位的傳統做法。北京市在此基礎上，加快步伐建設更多協商場所，甚至突破空間限制，實現在線化協商。同時，北京市越來越注重把場所設在群眾中間，強調主動到群眾中去協商，而不僅僅是組織引導群眾參與協商。西城區大柵欄街道西河沿社區的“圓桌會議”，有時在社區會議室召開，有時在社區小廣場石桌旁舉行，甚至有時在居民樓下找空地站著商量。

講究協商藝術與方法，是建設、發展和運用社會主義協商民主不可忽略的內容。協商就要真協商，真協商是技術活，也是藝術活。北京市各基層單位在實踐中，充分調動各主體的參與積極性，注重把握協商成功發起的關鍵要素，妥善處理達成共識的關鍵環節，用真心實意贏得主動，用耐心細致求得實效，形成“面對面來協商，大家事大家議”的生動局面。

為保障協商成功發起，廣大基層干部注重做到四個關注。關注參與者的利益關聯性，激發參與者的興奮點和熱情度。海淀區馬連洼街道蘭園社區的“社區大腦”議事實踐，特別強調從居民最關心的問題入手，破解社區治理難點。關注參與協商活動的便捷性，強調以途徑與場所的優化便捷吸引更多參與者。延慶區康莊鎮創新推出“村民說事”工作方式，堅持日常說事和固定說事相結合，隨時隨地進行協商。關注參與者的體驗愉快感，通過適時答疑、給予贊許性回應等方式，讓參與者內心生發被尊重的感受。關注群眾工作的平時積累，在真正遇到問題與矛盾時，更有可能“說上話”又“說對話”。

為保障協商達成共識，廣大基層干部注重把握五個環節。一是利益的關注，充分重視、考量和平衡各方面利益。二是難題的關照，積極協商解決現實難題，體現治理溫度。三是情緒的關愛，疏導影響共識達成的憂慮情緒、對抗情緒。四是票決的結合，必要時于協商之后啟動票決程序。五是正氣的涵養，在曉之以理動之以情的基礎上，必要時以法治方式處理蓄意影響甚至破壞協商的情況。西城區德勝街道德勝里社區協商統一管理停車事項時，部分群眾堅決反對，甚至有80歲高齡的老人與贊成者發生爭執，但最終以票決方式確定了停車管理公司。之后，社區干部繼續找持反對意見的居民進行協商，吸納他們的建議，在小區安裝了座椅、鋪平路面，在樓道安裝扶手。這些居民切身感受到利益得到保護，愉快地接受了停車統一管理的做法。

為保障協商取得實效，廣大基層干部真情投入，用真心和耐心暢通協商成果轉化落地的“最后一公里”。在真心協商方面，基層干部努力做到優先協商、主動協商、借力協商，發揮不同主體資源和能量優勢。海淀區馬連洼街道蘭園社區的“社區大腦”議事實踐中，街道包片干部會全程參與，讓群眾看到了解決問題的更大希望，“社區大腦”議事也因此更有效。在耐心協商方面，基層干部努力做到多協商和深入協商，做好一次協商無結果、短時間內事項辦不妥的思想準備。東城區雨兒胡同實施胡同不停車措施，經歷了2018年7月到2019年7月之間的十多次居民協商議事過程。房山區南廣陽城村的村規民約實踐中，最初的“致村民的一封信”是兩年多反復商量的結果。

實踐表明，基層協商符合我國基層人民群眾的實際需要，極具創新和發展空間。為深入推進基層協商實踐，北京市各基層單位注重通過協商推進科學民主決策、化解社會矛盾，也越來越重視抓好對協商產生基礎性作用的輔助工作。基礎性輔助工作是指不與基層協商實踐直接相關，但對基層協商實踐有效開展產生影響的系列工作，包括認知培養、能力培訓、秩序培育等方面。

逐步提高群眾對基層協商的正確認知。一方面，在涉及良性群群關系建構等自治性更強的基層治理事務時，北京市各基層單位突出基層黨組織和政府機構在協商治理中的平臺搭建角色，讓越來越多的群眾認識到，基層黨組織和政府機構的主要職責是負責提供平臺、組織協商，群眾是在組織下、于平臺中進行協商，而不是與組織者協商。另一方面，在協商過程中，各基層單位既強調群眾暢所欲言，也注重整理上報群眾提出的意見建議，最大程度滿足群眾訴求。經過長期實踐，越來越多的群眾能夠正確看待基層協商過程，認識到這一過程具有“處理器”性質，大家的意見建議會被搜集處理，其中合法合情合理的部分會被采納實施。

注重培養協商組織或參與議事的能力。提升相關主體的協商能力，對于基層協商實踐取得實效至關重要。北京市各個層面十分關注協商能力提升問題。北京市《關于加強城鄉社區協商的實施意見》要求：“開展基層干部和城鄉社區工作者專題培訓，提高組織開展協商工作的能力和水平。廣泛開展政策宣傳，普及法律知識，幫助城鄉居民掌握并有效運用協商的方法和程序。”實踐中，各基層單位結合實際開展培訓。大興區“拉家常”議事會每半年舉辦一次培訓，聚焦議事會成員工作能力和水平的提升。2021年，豐臺區開展社區“領頭雁”協商議事能力提升主題實踐活動，以社區書記工作室負責人、新任職社區書記為對象，著重提升他們組織實施社區協商議事活動的能力和水平。

不斷增強基層協商的有序性。只有協商活動有序開展，才能確保議事產生實效。習近平總書記強調，“遵循規則、有序協商而不各說各話”。①在實踐中，北京市各基層單位注重建立規章制度、完善治理規范、掌握協商規則、自覺遵守規定，確保基層協商有章可循、規范有序。西城區發布的《基層民主協商標準體系》中，專門就協商參與者應遵守的通則作出說明，包括：發言前，必須首先向協商議事主持人舉手申請；發言過程中，先表明立場或者提問，然后說明相關理由；遵守關于發言次數以及發言時間的規定；任何人不得打斷他人符合協商議事規則的發言；就事討論，不質疑發言背后的動機、不搞任何人身攻擊等。這些規則的執行，確保了協商活動有序開展。

（本文是國家社會科學基金2021年度一般項目“社會主義協商民主的理論與實踐研究”〈項目編號：21BKS040〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]習近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[2]十八大以來重要文獻選編（中）[M].北京：中央文獻出版社，2016.

[3]楊守濤.實踐者認知中的社區協商行動挑戰與推進路徑——基于對北京市78名社區工作者的訪談調查[J].中國行政管理，2020，（8）.

（作者簡介：楊守濤，中共北京市委黨校（北京行政學院）領導科學教研部副主任、副教授；陳丹，中共北京市委黨校（北京行政學院）碩士研究生）

責任編輯/張蕾磊

①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。

①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。

①習近平：《在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話》，《人民日報》2019年9月21日，第2版。