淺論近年來貿易限制工具的發展與立法完善建議

李銳

傳統經濟學理論認為，如果一國在生產某種商品時具有比較優勢，該國將傾向于選擇專業化生產具有該比較優勢的商品，全球在商品生產方面將呈現多元化，并通過國際貿易開展交換，從而節約各國勞動，提高生產效率，增進人類社會整體福祉。自二十世紀40年代開始，GATT1947[1]簽訂生效，之后成員國不斷增多，協議內容不斷擴充，發展形成當前的世界貿易組織（World Trade Organization，WTO），全球貿易出現了一段秩序相對穩定、各國互利共贏的繁榮時期。

然而，近年來隨著新興市場國家和發展中國家的快速崛起，世界經濟格局發生了重大變化。尤其是2008年全球金融危機后，發達國家對全球經濟的主導力不斷下降，新興市場國家成為世界經濟發展的重要動力來源。預計到2035年，新興市場和發展中國家的經濟總規模將超過發達經濟體，在全球經濟和投資中所占比重將接近60%[2]。與此同時，部分發達國家開始認為，對于本國而言，參與和維護全球化的成本已超過了全球化為其帶來的利益，更有甚者，開始刻意將本國國內貧富差距拉大、公共安全、環境惡化等一系列問題歸咎于本國對全球化的參與。隨之而來的，是國際經濟關系中的國家主義、單邊主義、貿易保護主義盛行，發達國家憑借先進的立法技術，不斷從“法律武器庫”中搜羅各類規則，以“公平正義”之名，行保護主義之實，各類貿易限制措施頻出，WTO創設的穩定多年的多邊貿易機制面臨嚴峻挑戰。

那么，貿易限制工具的新發展有哪些？將會產生怎樣的影響？我國相應部門立法方面，又如何完善呢？

一、傳統貿易限制工具

（一）關稅措施。關稅是一國海關根據本國法律規定，對通過其關境的進出口貨物按照確定的標準征收的稅款。關稅措施是最早的貿易限制工具，具有強制性、無償性、可預期性。關稅在職能方面具有雙重性，一般而言，當一國的經濟實力強大，在國際競爭中處于優勢時，往往奉行自由貿易政策，關稅稅收職能增強，貿易限制職能減弱。而當一國經濟發展落后，國際競爭力不強時，往往會奉行貿易保護主義政策，此時關稅的貿易限制職能將居于主要地位，關稅的額度也將大幅提高。綜合來看，關稅當前已非主要的貿易限制工具，或者難以作為獨立的貿易限制工具。原因主要來自兩個方面，一是自GATT1947簽訂開始，世界上絕大多數國家都在致力于消除關稅壁壘并將削減關稅寫進國際條約共同遵守，當前單獨采用關稅作為主要的貿易限制工具與國際潮流有所背離。二是根據經濟學觀點，關稅提高本身對進口國本國公民福利與就業率可能產生不利影響，征稅國在國內也難以得到廣泛充分支持。

（二）非關稅措施。非關稅措施是一國政府采取的除關稅以外的各種對本國的對外貿易活動進行調節、管理和控制的政策和工具的總和。非關稅措施的目的是在一定程度上限制進出口，以保護本國國家安全、國內市場，以及國內產業的發展。非關稅措施形式多樣，比關稅措施在貿易限制方面具有更大的靈活性和針對性，且隱蔽性好、不斷推陳出新，許多非關稅措施能夠繞過多邊貿易體系規則。非關稅措施難以窮盡，傳統上的主要非關稅貿易限制工具包括：進口配額、自愿出口限制、保障措施、技術性貿易壁壘、歧視性政府采購政策等。當前貿易限制工具的新發展也主要是在非關稅措施領域。

二、貿易限制工具的新發展

近年來，隨著貿易保護主義的盛行，以美國、歐盟、日本為代表的部分國家，繞過WTO多邊貿易規則體系，推出或正在推出適用范圍越來越廣、威力越來越大的貿易限制工具。具有代表性的如下：

（一）出口管制與制裁措施。出口管制是一個或多個國家的政府，為了實現其政治、外交、經濟和軍事等目的，對特定貨物、技術和服務對外出口的數量和內容以及流向運用行政監管和法律制裁手段進行限制和禁止，以加強對本國出口貿易活動的管制。經濟制裁是一個或多個國家基于外交政策、國家安全，針對制裁目標施加的各類包括貿易、金融、旅行、民航等限制措施。

出口管制的核心執法手段為“清單+許可”模式，制裁則主要采取“清單”模式，以直接制裁與次級制裁方式實施。近年來，為了保持在部分科技領域的領先地位，美國、歐盟均大力強化出口管制措施，此外，為了配合部分政治目的，制裁清單的范圍也在不斷擴大。尤其是美國，將出口管制、制裁與本國“長臂管轄權”結合，并通過美元制造連接點，形成了威力巨大的美國法律域外適用規則，受限的產品范圍越來越廣，執法嚴厲程度、透明度與可預期性受到全球越來越多詬病。發達國家廣泛的出口管制、制裁措施使得全球產業鏈遭受人為破壞，為全球貿易帶來了巨大負擔與阻礙，對國際金融體系產生了重大影響，導致國家間摩擦不斷增多，跨國經營企業的合規管理成本不斷提高。

（二）綠色壁壘。主要表現為碳邊境調節機制（carbon border adjustment mechanism，CBAM），目前主要由歐盟主導。歐盟計劃在2050年實現碳中和，碳邊境調節稅提案是這個宏偉目標的一部分[3]。歐盟認為，其內部通過碳排放交易系統（Emissions Trading System，ETS）對碳排放進行定價，高排放行業需要為每噸碳排放支付大約25歐元。由于外國企業不必支付這筆費用，導致其產品可能會在歐盟市場更具有競爭優勢，所謂的“碳泄漏”[4]的風險也就隨之增加。2021年7月14日，歐盟提出包括建立碳邊境調節機制在內的一攬子環保議案[5]。根據該議案，碳邊境調解機制定義為“一種適用于交易產品，旨在使產品在銷售地的市場價格能夠反映其因當地市場碳排放監管而產生成本的制度”，其實就是向從碳排放限制相對寬松的國家和地區進口的鋼鐵、水泥、鋁和化肥等商品征收“碳關稅”。據評估，碳邊境調整機制每年大約可以為歐盟帶來50億至149億歐元的額外收入[6]。此外，通過不斷向發展中國家出售碳減排技術，可以幫助歐盟搶占清潔能源和新興產業市場，還可以在雙邊和國際層面改變多邊貿易協定或國際貿易規則，建立新的全球治理秩序。歐盟碳邊境調節稅計劃于2023年1月1日起實施，必將對全球貿易規則產生深遠影響。與歐盟相似，美國也認為，通過清潔能源供應鏈中的巨額資金，有望重塑產業競爭和能源安全的地緣政治[7]。隨著拜登政府將氣候領域作為美國內政外交的領先領域，美國碳定價和碳邊境調解機制的立法活動日益活躍。以“碳邊境調節稅”為代表的綠色壁壘，已成為近期新興市場國家和發展中國家在全球化過程中必須面臨的問題。

（三）國企條款。2011年以來，美國多次表示，擔心新興市場國家國有企業并購交易的成倍增長以及跨國經營業務的擴張，最終使得這些企業能夠獲得巨大利益的同時，還能依靠“企業”外表來實現新興市場國家的海外政治目標，從而削弱美國經濟領導地位。

在2012年的TPP[8]第十二輪談判中，美國提出增加國有企業條款[9]。根據該條款，國有企業包括三類：一是該國控股50%以上的企業;二是該國通過所有者權益享有50%投票權的企業;三是該國有權指定董事會或者其他類似機構的絕大部分成員時，該企業也屬于國有企業。條文的內容核心是三個原則：一是“非歧視待遇和商業考慮”。要求各締約方政府保證其在TPP附件清單中所列的國有企業和指定壟斷企業在從事商業活動時，必須按“商業考慮”“非歧視”原則開展產品或服務的購銷活動。二是避免“非商業資助”。“非商業資助”指“因國有企業的政府所有權或控制權而給予的資助”，“資助”指資金的直接轉移，潛在的資金或債務的直接轉移，或以比市場可以獲得的更優惠的條件給予該企業的貨物或服務。三是“透明度”。要求締約方公布其國有企業、指定壟斷企業及非商業資助等相關信息。與現行WTO項下同類規則相比，首先，對“國企條款”適用范圍進行了擴展。不但用于貨物貿易領域，還用于服務貿易領域，使得被適用的國企范圍從貨物貿易項下國有企業向服務貿易項下國有企業擴展。其次，引入了“私營企業”的參照標準。也就是判定是否“基于商業利益考慮”“非商業資助”，選取同類具體私營企業為比較對象。參照標準的確立，表面使得國企條款在執行方面“標準”明確，實質由于實踐中企業千差萬別，選取對象的可比性是難以保證的，評價的客觀性就更加難以保障，歧視發生的幾率會增大。此外，參照標準確立后，由于標準已具體化，將會使得國企條款的適用“力度”大增。第三，“非商業資助”只是針對政府給予國有企業，并不限制私營企業所能夠獲得的“非商業資助”。也就是說，很可能通過限制，使得國有企業面臨比私營企業更為嚴格的“監管”以及更為惡劣的市場競爭條件。第四，國企條款并未對國有企業所承擔的各類社會責任予以考慮，也就是單一角度考慮與否定國有企業可能獲得的補貼，卻無視國有企業所承擔的其他公益責任與社會責任。

2021年9月16日，我國正式申請加入CPTPP[10]。CPTPP[11]國企條款的談判，將是今后一個時期我國貿易投資、國企改革領域面臨的一項重要挑戰。

三、我國立法現狀與完善建議

對于新興市場國家和發展中國家而言，上述三類新貿易限制工具具有如下特點：一是影響巨大。出口管制與制裁近年來已引發全球關注，對全球產業鏈、跨國企業經營產生了巨大影響。碳邊境調節機制無視發達國家曾經經歷的碳排放高峰期為全球帶來的影響，單純站在現有時點上約束后發展的國家，金額巨大、預計實施后適用范圍會不斷擴張，牽涉行業會越來越多，將對新興市場國家和發展中國家的國內產業造成巨大沖擊。而國企條款的特點是，通過經貿規則，影響一國“邊境內”措施，對國有企業在經濟總量中占比較大的新興市場國家和發展中國家將會帶來一系列制度變革。二是具有不可回避性。三類新型貿易限制工具對于發展中國家而言均不可回避，拒絕參與或應對，可能一定程度被排斥于全球化或區域多邊體系之外從而帶來更大損失，也難以通過談判中采取部分讓步措施，或者對商務與法律規則作局部的調整，或者主動進行部分利益減讓予以規避。三是存在一定程度的積極意義。在圍繞三種貿易限制工具的規則較量中，新興市場國家和發展中國家制定規則的能力、利用全球規則保護自身的能力、國家之間的團結性將進一步增強，通過適應經貿規則壓力促進國內產業的調整和改革推進，可能為新興市場國家和發展中國家帶來新的機遇。因此，必須盡早從強化國內立法出發，為上述三類貿易限制工具的應對打好扎實基礎。

（一）出口管制與制裁。出口管制方面，2020年，我國已頒布《出口管制法》，國家商務部、工信部、海關總署等各出口管制管理部門也相繼開展了出口管制法相關配套法規、部門規章的“立改廢”工作。制裁方面，2021年6月10日，《反外國制裁法》頒布施行，2021年1月9日，《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》公布。此外，商務部于2020年9月頒布了《不可靠實體清單規定》。總體來看，我國關于出口管制與制裁的基礎法律框架正在迅速健全。出口管制領域，已形成《出口管制法》為主導，其他專項法規條例聯動的結構。制裁方面，《反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》《不可靠實體清單》三者從不同層面和角度共同承擔維護國家主權、安全和發展利益的任務。

然而，結合當前出口管制、制裁兩領域發展趨勢，出口管制領域的計劃性、執行力，以及國家整體在出口管制領域談判方面的話語權需要進一步加強。制裁領域，最大限度地減少外國制裁措施的濫用對本國企業帶來的損害是當前專項法律體系健全的當務之急。在兩個領域中，一是要根據實踐進一步探索完善法律規定內容，強化法律規則的協同與實施效能。部門法層面，《出口管制法》需要與《刑法》《海關法》《反壟斷法》等法律更好銜接，強化協同性。規范條例層面，需進一步建立健全出口管制各相關部門聯合工作機制相關規則，強化出口管制法律實施的整體性。制裁方面，《反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》的細化配套規則需進一步完善，法律的實施效能需進一步強化。二是全方位開展國際合作。效仿美國與日本等國家的最新實踐，研究國家之間聯合實施的出口管制、制裁方面法律規則，通過國家間聯合加大法律執行力度，針對跨國主體采取更有針對性的法律措施，獲取在出口管制與制裁領域更強的國際談判話語權。三是強化金融領域立法，不斷提高人民幣的國際化水平。加快完善能夠支撐人民幣國際化的法律制度體系，強化對人民幣信用基礎的大力維護，維持人民幣幣值穩定，加強對境內外人民幣財產的法律保護，維護人民幣的匯率穩定，鼓勵跨國公司、銀行經營與結算過程中對人民幣的使用，以人民幣國際化為載體不斷加大我國出口管制、制裁領域法律實施力度。四是強化企業合規立法。出口管制與制裁的擴大化，使企業合規工作量急劇增加，進一步強化銀行、跨國經營企業合規領域的導向性立法，出臺相應法規、條例，引導金融企業、跨國企業基于本國出口管制與制裁相關法律構建本企業的合規體系，為企業實施出口管制、制裁合規工作過程中的具體行為提供指引，避免本國企業為阻斷、反制等工作帶來障礙，是強化出口管制與制裁相關法律實施的可選路徑。

（二）綠色壁壘。自1992年加入《聯合國氣候變化框架公約》時起，我國低碳領域的立法與規則制定一直在不斷改進和完善。從1997年至今，《節約能源法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放交易管理辦法（試行）》等及大量減少碳排放、促進碳交易方面的指導性文件出臺。2021年7月16日，全國碳交易市場正式開始運行。目前，我國在“碳”領域所取得的成就，雖然與歐盟相比存在一定差距，但與其他新興市場國家和發展中國家相比，已位于前列。

在對美歐日綠色壁壘的博弈方面，需要“雙管齊下”。一方面要組織好多邊談判，爭取對我國最為有利的碳邊境調節稅規則。一方面則是要抓住機遇，不斷發展國內碳市場，使自身在全球綠色發展領域獲得主導話語權。立法規則完善方面，一是制定統領性和效力層級更高的法律。實現碳中和、碳達峰目標，建立碳市場、國內減碳產業的運行和發展等都高度依賴健全的法律制度。目前，我國在低碳發展領域尚無統領全局的綜合性上位法。建議盡快借鑒歐盟、英國、日本等國綠色低碳法案，出臺我國減碳領域總括性法律，吸收前期減碳領域法規、條例等運行經驗，進一步將碳排放、碳交易等相關各類主體的權責利以法律的形式予以明確。二是立足于碳市場的發展，修訂各類部門法。根據我國碳交易市場的發展狀況，以及碳資產價值評估體系完善情況，逐步明確碳資產，包括碳排放權、CCER（中國核證減排量）等的物權屬性，明確法定主體根據上述資產特點可以享有的民事權利與利益，從而為碳排放權質押、碳資產租賃、碳衍生品等的發展提供堅實依據，以推動更進一步繁榮我國碳交易市場，通過強大的市場力量使我國在世界低碳領域的話語權迅速增強。三是加快完善碳排放數據核算規則體系。根據歐盟披露的資料，CBAM未來擬規定對于無法被核實的申報排放數據，按照歐盟同行業排放水平最高的10%的企業計算，這對出口方國家的碳排放數據核算體系提出了更高的要求。對標國際，加快建立完善的碳排放檢測核查報告制度和標準體系，并不斷擴大對國內行業的覆蓋面，通過先進的數據管理爭取公平政策，通過大量精準數據的積累助力我國減碳技術發展是有必要的。四是健全綠色金融法律法規。明確金融機構在低碳項目投融資中承擔的責任，暢通低碳產業發展資金渠道。完善上市公司碳排放信息披露合規法律規定，將碳排放信息納入強制披露范圍，促進上市公司依法履行碳減排義務。通過資本市場的調節，促進低碳產業發展。

（三）國企條款。我國從1978年起開始國企改革，歷經四個階段[12]，取得了豐碩成果。當前，國有企業已成為自主經營、自負盈虧、自擔風險的獨立市場主體，在市場競爭中與其他所有制企業居于平等地位，而我國關于市場主體的法律規范體系也日益健全。從被規制的主體角度考慮，CPTPP中的國企條款主要關注三個方面的內容，第一，國有企業治理以及政府和國有企業的關系;第二，防止國有企業從政府處獲得非商業渠道可得的競爭優勢;第三，在保護對象上，規則直接杜絕的是政府的某些行為，而不是對市場造成的某種效果。與綠色壁壘的應對規則相似，一方面，我們要通過多邊談判，全力爭取對自身最為有利的規則;另一方面，逐步從國內立法入手，做好充分準備。一是進一步推動《反壟斷法》等市場化相關各類法律的立法與修訂，進一步健全完善平等主體市場競爭法律環境，增加法律實施透明度，進一步改善國內營商環境的同時，滿足CPTPP中的國企條款相關要求。二是加快修改《公司法》等法律，進一步健全規范公司治理法律規則，提升企業治理問題的可訴性，大力提高公司治理效能與規范化水平，消除對企業治理規范性的質疑。強化《證券法》的執法司法，推動資本市場建設，健全和發展多種直接融資渠道，消除對非商業資助的質疑。三是進一步完善《企業國有資產法》，結合近年來改革探索實踐，進一步審慎確定國有企業范圍，從立法方面進一 步精準和細化國有企業分類，對于不同類型國有企業，采取不同監管方式與競爭政策。對于完全競爭類國有企業，與CPTPP中國企條款所要求的各類標準差距最小，可考慮逐步納入國企條款調整范圍。對于功能類、公益類國有企業，由于承擔著公共服務或其他社會職能，可堅持納入CPTPP國企條款豁免清單。四是強化數字化、信息化立法。強化通過信息化對市場健康發展的監管，累積立法所需的市場經營活動分析數據，保護企業經營相關敏感信息，防止數據、信息泄露導致他國在多邊合作中對我國采取“針對性立法措施”。

注釋：

[1]General Agreement on Tariffs and Trade，GATT，1947年10月30日在日內瓦簽訂，并于1948年1月1日開始臨時適用。

[2]盧江、郭采宜：《國際經濟格局新變化與中國開放型經濟體制構建研究》，載《政治經濟學評論》2021年第10期。

[3]見2019年12月頒布的《歐洲綠色政綱》（European Green Deal），將碳邊境調節稅連同能源稅制改革作為加速實現碳中和目標的方式之一。

[4]Carbon leakage，指企業為了規避嚴格的碳減排措施和碳減排成本，而將生產轉移到碳排放管制較低或者不存在的地區，使最終本應在一個國家或地區被控制的溫室氣體在另一個國家或地區被排放出去。

[5]2020年7月23日，歐盟委員會就CBAM的各種實施方案啟動了意見征詢程序，包括對若干碳排放密集型產品征稅（關稅），要求外國生產商或進口商通過碳排放交易購買排放配額，或者在消費層面上（歐盟本土及進口）的高碳產品征收碳稅等。

[6]《碳關稅要來了！歐洲議會通過“碳邊界調整機制”議案，多個行業面臨考驗》，載《上海證券報》2021年3月13日。

[7]見美國戰略與國際研究中心（CSIS），Nikos Tsafos等《回流、改道、再平衡——美國清潔能源供應鏈戰略》。

[8]TPP，跨太平洋伙伴關系協定（Trans-Pacific Partnership Agreement）。

[9]TPP協議的“第十七章 國有企業”，由15節和6個附件構成。

[10]2021年9月16日，中國商務部部長王文濤向《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）保存方新西蘭貿易與出口增長部長奧康納提交了中國正式申請加入CPTPP的書面信函，兩國部長隨后舉行了電話會議，就中方正式申請加入的有關后續工作進行了溝通。來自央視新聞。

[11]CPTPP，全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership）。美國曾作為TPP12個成員國之一，并在談判中主導相當數量規則的制定，之后由于國內意見不統一，2016年11月TPP被美國擱置，CPTPP是美國退出后的TPP的新名稱。

[12]林海峰：《整體回溯我國國企改革歷史，用時間軸串起改革邏輯》，載《和君咨詢每日觀察》2021年4月19日。

（作者單位：中國華電集團有限公司企法部）