城市，從“大拆大建”到“精細繡花”

姚捷

中國實施城市更新行動，是現階段社會經濟發展的要求，符合人民群眾提高生活水平的期望，可以優化城市空間結構并提升品質。不同于傳統的城市建設模式，城市更新需要更加精細化、集約化，法治化的運行方式。城市更新行動的難點在于資金來源，可以采用BOT（即建設—經營—轉讓，是私營企業參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式）或城市更新股權基金等方式，并結合稅收優惠等政策手段予以支持。

陳占祥先生1980年在我國最早提出了“城市更新”概念，強調城市自身的演變過程，突出經濟因素在城市更新中的作用，并提出更新途徑包含重建、保護和維護等。1984年，我國首次召開舊城改建經驗交流會，正式拉開了中國舊城更新理論研究的序幕。城市更新是一個相對現代的理念，這與城市的新陳代謝有區別。世界上有許多歷史名城，歷經千年，這些城市也經過了歷代的重建和修葺，但這些修繕和改造行為屬于城市的維護，屬于城市的新陳代謝。而現代的城市更新，則是包含了產業升級、社區文化提升、城市規劃完善、建筑物整修等一系列目標的綜合行動。

當前，我國實施城市更新行動，是土地開發模式的必然轉型，也是解決城市存量土地利用效率不高問題的必要選擇。城市更新是經濟轉型和產業升級的要求，也可以通過城市更新行動，實現“雙碳”目標的有效手段。據科學測算，我國建筑物的建造和運行相關碳排放占二氧化碳排放量的38%。城市更新行動，對老化建筑物和陳舊基礎設施進行處理，可以有效降低建筑物運行中的碳排放，使環境質量提高并實現可持續發展。通過城市更新行動，可以改善環境質量、構筑良好的城市環境，為生態文明提供良好的發展途徑。

城市更新的主要內容就是對城市中停滯的區域進行拆遷、改造和整修，以新的城市功能替換功能衰敗的城市功能，使城市重新發展和繁榮。其具體內容，一方面是對建筑物質實體的改造，另一方面是對產業環境、生態環境、文化環境、空間環境及視覺環境的改造與提升。除了建筑物的物質質量改善，還包括社區的網絡結構、歷史傳承、情感依戀等的延續。依據中央政策，結合北京等21個城市的城市更新行動實踐，依照更新對象的不同，將城市更新劃分為歷史文化街區、老舊城區的改造更新、城市工業遺產的更新、城中村更新、三舊綜合更新改造等5種。

城市更新的運作模式與傳統的房地產開發模式有很大不同。傳統的房地產開發模式，遵循規劃、征地、拆遷、拿地、修建及銷售等步驟，全國基本相同。而城市更新則需要因地制宜，依據不同項目的特點，進行不同的運作。就城市政策層面，有企業主導和政府主導兩種模式。

企業主導模式，就是以企業為核心，多方參與，共同協商進行城市更新。深圳的城市更新單元制度是這一模式的典型，其特點是堅持市場化運作，以更新單元制度為根本，堅持市場化運作。一方面，通過制定優惠政策吸引社會資金參與城市更新;另一方面，在市場化運作過程中，尊重和保障原業主、原村民等原權利人的合法權益及改造意愿。具體的操作方式是更新單元制度，以“城市更新單元”為基本規劃單位，更新單元規劃不由政府一家包辦規劃，其編制過程中帶有協商式的特點，開發商、政府及原業主可就用地功能、開發強度、開發時間、拆遷責任、公共設施等進行協商，達成一致后成為更新依據，其可操作性強，規劃落實時間穩定可控，可實現利益共享。

政府主導模式，體現政府的全盤規劃和利益平衡。寧波城市更新實踐比較有代表性，寧波以歷史文化保護為抓手彰顯城市特色。寧波是國家歷史文化名城，通過推進城市更新，采取以人為本、小規模漸進式、功能混合和地方特色空間塑造等途徑，進行公共空間營造，建立了“專項—片區—單元”的規劃編制體系。為保障公共利益和更新主體的權益，設置公眾訴求前置程序，制定公共要素清單。按照“政府主導、市場運作、多方參與、互利共贏”的原則，動員社會力量廣泛參與城市更新改造。

城市更新行動的難點在于項目資金運作方式。傳統的房地產開發模式有其固有盈利模式，可爭取到銀行等金融機構的資金支持。而城市更新行動，是針對一個個具體項目，進行個性化的建設，對此，出于資金安全等因素考慮，傳統的開發貸等資金籌措方式不易實現。從政府財政資金角度，對一些典型的、有特殊需求的更新項目，可以提供支持，但項目數量有限。為解決項目資金問題，需要動員社會力量，多方籌集資金，可以有以下幾種方式。

BOT模式引入社會資本。廣州永慶坊項目通過BOT模式引進社會資本，進行“微改造”。通過公開招商引入廣州萬科房地產公司建設運營該項目，在項目建成完工后的運營期內，其經營所得作為項目投資收益，運營期結束后公司將項目移交給政府，該融資方式屬于典型的BOT模式。在建設過程中，通過原地升級的做法對舊有建筑進行修繕，達到修舊如舊的效果。同時，新增配套設施，增加辦公區、青年公寓、教育營地與特色商業等多種功能，將商業因素與歷史文化街區實現有機結合。在運營過程中，由萬科物業統一管理永慶坊服務中心，負責開展宣傳推廣、招商合作、管理入駐企業、活動策劃等業務，其運營收益歸萬科公司。

“雙過半”模式引入社會資本。“雙過半”，是指按《物權法》規定，對于選聘物業服務企業或者其他管理人等重要事項，應當經專有部分（即產權證記載面積）占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。“雙過半”模式引入社會資本，指通過正規“雙過半”程序引入專業化物業管理公司持續深度運營的老舊小區，達到物業公司和業主雙贏的效果。北京市勁松北社區改造項目，即是該模式的典型。針對居民日常生活中的痛點難點，社會資本方前期對“自選類”改造項目一次性投入3000余萬元，為在未來實現項目“微利可持續”運營，朝陽區房管局、勁松街道授權社會資本對1698平方米的社區閑置低效空間進行改造提升，統籌提供相關服務和閑置資源的運營權，通過后續物業服務的使用者付費、停車管理收費、多種經營項目以及未來計劃落地的養老、托幼等業態收益，使社會資本也能盈利。

城市更新基金模式。2016年，上海推出創新園區行動計劃，通過促進傳統工業園區轉型與科創中心建設來更新城市功能。同年4月，上海城創投資管理股份有限公司設立“上海城創城市更新股權投資基金”，該基金是上海第一只城市更新股權投資基金，總規模約30億元。目前，上海城市更新基金已成功改造并運營了多個項目。相比其他融資方式，城市更新基金融資模式可以尋找到更具專業化的合作伙伴，也就能有效整合各類資源，同時也屬于中短期資產配置，有別于傳統重資產的基礎設施投資，風險更小。

從經濟效益看，城市更新項目的收益率相對于傳統的房地產開發項目，收益不一定很高，有項目還存在未來收益彌補不了成本投入的情形。但城市更新具有特殊的社會效益，城市更新項目對未來創造有活力的城市社區、幫助中低收入家庭改善居住環境、提升城市品位等非常有益。對此，政府可通過一定的政策傾斜，如利用專項資金補助社會資本，或稅后政策優惠等手段彌補實際投資收益與預期平均投資回報之間的差距，從而吸引社會資本參與社會效益和經濟價值兼具的城市更新項目。

城市更新行動實施的這一段時間以來，產生了非常好的社會效果。例如，北京市朝陽區光華里5、6號樓危舊樓房改建項目，就取得了良好效果，該處樓房已經成為危房，經過更新改造，居民住上了安全、寬敞的新居。再如，北京市東城區南鑼鼓巷四條胡同（雨兒、福祥、蓑衣、帽兒）修繕整治項目，針對騰退院落的修繕利用，首次提出“共生院”理念，在區域整體規劃、統籌設計的基礎上，采取“一院一策、一戶一設計”，根據歷史街區風貌保護要求和居民實際需求，下足繡花功夫精心修繕，最大限度保留院落胡同原有肌理、格局和老物件。改善胡同環境、居住條件的同時，利用騰退房屋優先植入公共服務和文化交往功能，實現建筑共生、居民共生和文化共生。

城市更新是中國城鎮化的新發展，是城市轉型與治理提升的必然要求，城市更新是經濟新常態下城市開發建設的必然選擇，同時，城市建設的模式也從粗放宏觀的“大拆大建”方式轉向“繡花式”的精細化方式。城市更新實踐中特別要在全面了解具體城市的更新動因、目標、特點、對象和內容，針對城市更新存在的問題，選擇有效的城市更新路徑，更加注重提升市民的獲得感、幸福感，才能真正實現城市更新的應有價值。