高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的短板與補(bǔ)齊路徑

問題的提出

我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。2020年7月，習(xí)近平總書記在吉林考察時指出：“我十分關(guān)心糧食生產(chǎn)和安全。”關(guān)于糧食安全問題，總書記做出了“中國人的飯碗任何時候都要牢牢地端在自己的手上，飯碗里主要裝中國糧”“中國糧食，中國飯碗”“手中有糧、心中不慌在任何時候都是真理”等系列重要論斷。

保障糧食安全，關(guān)鍵是要保障糧食生產(chǎn)能力。保障糧食生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)是既要嚴(yán)守耕地紅線，更要提升耕地質(zhì)量。為落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，我國采取了“長牙齒”的硬措施，牢牢守住了18億畝耕地紅線。在耕地數(shù)量紅線的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步提高耕地產(chǎn)能，就必須堅定不移地貫徹落實(shí)習(xí)總書記“要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，真正實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”“農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”的指示，使“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略落地生根。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效顯著。截至2020年底，已累計建成了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，要建成10.75億畝集中連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的目標(biāo)是改善和增強(qiáng)農(nóng)田灌溉和排水能力，節(jié)約灌溉水量，增加機(jī)耕面積，全面完善建設(shè)區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，大大增強(qiáng)農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，實(shí)現(xiàn)“旱澇保收”和“高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”。然而，我國機(jī)構(gòu)改革前（2018年前），高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目和資金分散至國土資源部門、農(nóng)業(yè)部門、財政部門下屬的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門和水利部門等多部門，滋生了諸多問題，存在很多“短板”。因此，“十四五”期間，我國不僅要新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，而且還要補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的短板。

我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的

歷史遺留問題

1.國土資源部門的問題。首先，國土資源部門實(shí)施土地整治項目，強(qiáng)調(diào)的是新增耕地面積，對新增耕地率達(dá)不到3%的土地整治項目實(shí)行一票否決制。眾所周知，我國的農(nóng)耕歷史具有5000多年。按照生態(tài)適應(yīng)性原理，農(nóng)區(qū)內(nèi)部的土地墾殖系數(shù)很難再提高。但為了上項目，只得填坑塘和歷史形成的河道等，降低了農(nóng)區(qū)自身的水分調(diào)蓄功能，造成了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境不友好。其次，在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)過程中，重工程建設(shè)，輕土壤培肥，對相關(guān)工程也只是進(jìn)行補(bǔ)遺，耕地產(chǎn)能沒提升。

2.農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門的問題。機(jī)構(gòu)改革前，財政部門下屬的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門，重點(diǎn)是建示范區(qū)，強(qiáng)調(diào)的是“形象”。因此，農(nóng)田建設(shè)過程中，尤其重視整平土地，甚至不惜把丘陵整成“平原”，導(dǎo)致耕層土壤被翻壓，土壤肥力遭到一定程度的戕害。

3.水利部門的問題。水利部門搞的“小農(nóng)水”建設(shè)，強(qiáng)調(diào)的是打通農(nóng)田水利“最后一公里”，與農(nóng)業(yè)部門、國土資源部門銜接的不夠，重復(fù)建設(shè)、爾建我填等現(xiàn)象時有發(fā)生。

4.農(nóng)業(yè)部門的問題。農(nóng)業(yè)部門重視提升耕地產(chǎn)能，突出了土壤改良，但配套工程設(shè)施建設(shè)滯后，抗災(zāi)害能力沒有提升。

5.存在的共性問題。受部門權(quán)力、部門利益等影響，同樣一項工作，出現(xiàn)了政出多門、各自為政的局面，產(chǎn)生了“建設(shè)目標(biāo)不一、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、建設(shè)內(nèi)容不一、建設(shè)重點(diǎn)不一和建設(shè)質(zhì)量不一”“五個不一”等怪相。

因類施策，精準(zhǔn)推進(jìn)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)短板行動

機(jī)構(gòu)改革后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)雖歸口農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)管，但兩年的實(shí)踐表明，一些問題仍未得到根本解決。2021年，是“十四五”開局之年，中央一號文件提出，要實(shí)施新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，2021年要建設(shè)1億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。為扎實(shí)做好新發(fā)展階段高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，堅決扛穩(wěn)糧食安全責(zé)任，為“十四五”開好局起好步，全國各省都在壓實(shí)任務(wù)、提高質(zhì)量上下功夫。如中共安徽省委、省政府決定從2021年開始，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)納入民生工程推進(jìn)實(shí)施，并確定畝均財政資金投入標(biāo)準(zhǔn)不低于2250元，為全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供有力的資金保障。但是，歷史遺留的短板必須補(bǔ)齊，未來的工作必須壓茬推進(jìn)，全面實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)任務(wù)?；诖耍仨毻綄?shí)施五大舉措。

1.建立巡視機(jī)制，補(bǔ)齊高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不高標(biāo)之短板。鑒于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的質(zhì)量現(xiàn)狀以及建后不再重建的管理模式，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門不僅僅是只管新建的，更應(yīng)該對已建的進(jìn)行質(zhì)量巡視，擔(dān)當(dāng)起補(bǔ)短板的重任。一要巡視工程建設(shè)質(zhì)量。要對工程保質(zhì)期內(nèi)的項目進(jìn)行全覆蓋巡視，凡因建設(shè)質(zhì)量問題導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不高標(biāo)的，按責(zé)任歸屬追責(zé)。二要巡視工程建設(shè)內(nèi)容。要對2018年前各部門建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行巡視，通過設(shè)立專項基金，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升行動，補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)因“五個不一”造成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不高標(biāo)的短板。三要巡視工程建設(shè)程序。要重點(diǎn)巡視劣質(zhì)工程的建設(shè)程序，包括中標(biāo)、轉(zhuǎn)包、變更規(guī)劃設(shè)計方案，以及工程監(jiān)理、項目承擔(dān)單位和主管單位等是否沆瀣一氣等。巡視結(jié)果要有具體的整改措施，確保農(nóng)田生產(chǎn)能力達(dá)到原設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。

2.強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計，補(bǔ)齊工程建設(shè)與自然不融合之短板。我國自然條件復(fù)雜，東西南北農(nóng)業(yè)地貌類型迥異。因此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程體系必須突出規(guī)劃設(shè)計引導(dǎo)，各項建設(shè)工程要融自然于一體。一要因地制宜搞平整。平原地區(qū)，重點(diǎn)是進(jìn)行田塊歸并，推進(jìn)與大農(nóng)機(jī)作業(yè)相適應(yīng)的土地平整工程;丘陵山區(qū)，要因勢修筑梯田，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，切忌將丘陵整成“平原”。二要突出重點(diǎn)抓灌排。要針對區(qū)域自然資源特點(diǎn)，依據(jù)地形地貌、水資源豐缺等實(shí)際，科學(xué)配置水利工程。如安徽淮北平原大部分地區(qū)，尤其是砂姜黑土區(qū)，因旱澇災(zāi)害交替發(fā)生，加之地勢較為平緩、低洼，故此要多建集“灌排蓄”功能于一體的水利工程;沿江平原和江淮丘陵圩畈區(qū)的建設(shè)重點(diǎn)是排水工程，要確保防洪、排澇與除漬;江淮丘陵和皖南皖西山區(qū)，要加強(qiáng)水源工程建設(shè)，優(yōu)化灌溉渠道與排水溝布局，確保旱能灌，澇能排。三要保障作業(yè)建交通。要建成與暢通工程相銜接的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，確保農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸;要建成與機(jī)械化作業(yè)相適應(yīng)的田間道系統(tǒng)，平原地貌要建成能保證大型農(nóng)機(jī)下地作業(yè)的田間道，丘陵山地要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上建成與小農(nóng)機(jī)作業(yè)相適應(yīng)的田間道。

3.倡導(dǎo)環(huán)境友好，補(bǔ)齊高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與生態(tài)不融合之短板。要全程推進(jìn)生態(tài)型高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。一要構(gòu)建完善的農(nóng)村塘壩體系。農(nóng)村塘壩在降雨時攔截地表徑流，避免了富營養(yǎng)水土直接進(jìn)入河湖;干旱時，提供灌溉水源;農(nóng)閑時，農(nóng)民將清淤的塘泥進(jìn)行晾曬，成為上等的有機(jī)肥。即農(nóng)村塘壩既是水肥調(diào)蓄庫，又是農(nóng)業(yè)面源污染“處理廠”，是極為重要的農(nóng)田生態(tài)因子。因此，要結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，修復(fù)和完善農(nóng)村塘壩體系，切忌隨意填埋。二要營造生機(jī)盎然的農(nóng)田生境系統(tǒng)。要維護(hù)河流的固有風(fēng)貌，保留原有生物的棲息環(huán)境，營造田園風(fēng)光;農(nóng)路用土石材料鋪設(shè)，營造路肩花草生境;要修建溝面凹凸多變的渠道，提供多樣化的渠底棲息環(huán)境;渠道邊坡設(shè)計要順應(yīng)當(dāng)?shù)氐匦蔚孛埠偷刭|(zhì)條件，確保渠道安全;要將低洼地建成生態(tài)保護(hù)區(qū)，既可種植牧草或水產(chǎn)植物，又可促進(jìn)生態(tài)永續(xù)發(fā)展;要尊重自然，采用天然工料，既適應(yīng)生物棲息，亦可顯示一種獨(dú)特風(fēng)貌，形成與鄉(xiāng)村景色融為一體的景觀。三要構(gòu)建生態(tài)適應(yīng)性的農(nóng)田防護(hù)系統(tǒng)。農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)，要選擇當(dāng)?shù)囟鄻浞N混栽，形成復(fù)雜的林分結(jié)構(gòu)，叫停高價引進(jìn)風(fēng)景樹種和“南演沙家浜，北唱楊家將”的造林方式;選用適宜草種，推進(jìn)生態(tài)護(hù)坡護(hù)埂工程，應(yīng)減盡減硬化護(hù)坡護(hù)埂方式。

4.堅守質(zhì)量至上，補(bǔ)齊高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)追責(zé)不力之短板。一要嚴(yán)格確定規(guī)劃設(shè)計單位和項目施工單位。首先要實(shí)地考察規(guī)劃設(shè)計單位和項目施工單位的軟、硬實(shí)力，強(qiáng)化形式審查;其次要舉行專家面試會，就規(guī)劃設(shè)計單位和項目施工單位的工作計劃、工作機(jī)制和質(zhì)量保證舉措等進(jìn)行質(zhì)詢;第三要設(shè)置數(shù)量門檻，杜絕中標(biāo)單位轉(zhuǎn)包行為。一旦發(fā)現(xiàn)中標(biāo)單位的轉(zhuǎn)包行為，即將其打入黑名單，永遠(yuǎn)終止其在所在轄區(qū)內(nèi)承擔(dān)類似工程。二要推行質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。首先要實(shí)行規(guī)劃設(shè)計單位責(zé)任追究制，即質(zhì)量保證期內(nèi)，如果因規(guī)劃設(shè)計問題導(dǎo)致某項工程毀壞，要追究其法律責(zé)任;其次要實(shí)行施工單位責(zé)任追究制，即質(zhì)量保證期內(nèi)，如果因施工問題導(dǎo)致某項工程毀壞，要追究其法律責(zé)任;第三要建立驗收、論證專家負(fù)責(zé)制，確保驗收、論證意見精準(zhǔn);第四要建立審查、審批責(zé)任追究制，確保審查質(zhì)量合格，審批程序合法。三要建立巡查機(jī)制。要全面推行“田長制”，田長不僅要負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的管護(hù)巡查，更要負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的質(zhì)量巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時上報，溯源追責(zé)。

5.據(jù)實(shí)預(yù)算編制，補(bǔ)齊投入政策無差別之短板。要依據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、耕地自身素質(zhì)及其環(huán)境條件，從建設(shè)資源節(jié)約型社會的高度精準(zhǔn)編制預(yù)算，實(shí)施差別化的投入政策，杜絕套用畝均投資定額的不切實(shí)際的預(yù)算編制。因此，要明確投入重點(diǎn)，注重資源節(jié)約，據(jù)實(shí)編制預(yù)算。如安徽省皖北平原要重點(diǎn)投入道路工程、“灌排蓄”三位一體的水利工程及農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)工程建設(shè);沿江平原和江淮丘陵圩畈區(qū)要重點(diǎn)投入排水工程建設(shè);江淮丘陵崗區(qū)要重點(diǎn)投入灌溉工程和土壤培肥工程建設(shè);皖南皖西山區(qū)要重點(diǎn)投入防洪和修筑梯田工程建設(shè)，修筑梯田要遵循就地取材的原則進(jìn)行預(yù)算編制。

（於忠祥，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，安徽省人民政府參事/責(zé)編 劉玉霞）