基層鄉鎮政府往來款項核算辦法

司洪杰

一、引言

新政府會計制度為鄉鎮政府財務管理制度帶來了好的改變，但是新制度也帶來了一些問題。本文主要探討的是基層鄉鎮政府會計賬上存在的較大數額往來款問題。這些問題形成原因較為復雜、數額大、時間長，已經難以支付或清收了。現行制度下核銷手續復雜，造成了往來款項長期掛賬的問題，也導致了會計信息嚴重失真。如何解決這一系列問題，需要鄉鎮政府對其進行思考。

二、新政府會計制度出臺的背景及意義

政府會計制度改革以前，政府會計標準體系一般采用的是收付實現制，主要提供反映預算收支執行情況的決算報告為目的，實際執行中存在許多不足之處。首先是無法準確、完整反映政府資產負債“家底”，以及政府運行成本等情況。第二是難以滿足編制權責發生制政府綜合財務報告的信息需求。第三是不同部門、單位的會計信息可比性不高，通過匯總、調整編制的政府財務報告信息質量較低。由此，面對新形勢，必須對政府會計標準體系進行改革。當然，這一改革也有著深刻的意義。是服務全面深化財稅體制改革的重要舉措，對于提高政府會計信息質量、提升行政事業單位財務和預算管理水平、全面實施績效管理、建立現代財政制度具有重要的財政支撐作用，在我國政府會計發展進程中具有劃時代的重要意義。

三、基層鄉政府往來款項核算中存在的問題

基層鄉鎮政府往來款項目前存在以下幾個問題。第一，會計科目應用不規范，存在違規問題。這一問題主要表現在界限不清，鄉鎮政府單位往來款項科目與支出科目的界限不明晰，應當計入收入的款項或者是應該上繳的款項卻被當作暫收暫付款項處理，往來款項虛增，財政收入截留。還有年末單位往來款項年末不清理結賬，預算收支無法準確確認，從而導致單位年度預算執行情況無法明晰地被反映出來。另外單位使用實體資金墊付的相關支出不核算往來，導致賬目不清，資金混用。第二，往來款項數額大，掛賬時間長。根據財政部的調研情況，鄉鎮的應收款項和應付款項數額普遍較大，甚至有的鄉鎮達到了近千萬元的大額，近百萬元的鄉鎮占比也不小。應收款項拖欠的時間長，三年內的往來款項占比低于10%，五年以上的高于50%。這樣一來壞賬多，往來款項賬齡長，大大增加了清理難度。第三，賬務不清。這個方面的問題主要由于兩個問題導致，一方面是人工記賬和計算機處理的過渡問題，因為賬目明細設置的不規范，導致了銜接不緊密，不完全;另一方面，鄉鎮政府的會計大多為兼職會計，而非政府專業會計，且人員流動的存在，頻繁更換會計，導致賬目的錯記漏記，串戶多記等情況時常發生，這也導致了往來款項核算困難。第四，單位領導不夠重視。有些鄉鎮政府的領導比較關心財務賬目的問題，但是存在個別領導、注重業務、輕視財務問題，對于應收款項認知方面缺乏，只有簽字借出時對于款項有了解，但不注意收回管理，也不會主動對賬和催收，借款人也不積極清理，導致了往來款項數額越積越多。第五，往來款項被用來實現結余資金轉移。近幾年財政為了盤活資金，加大了結余資金的收繳力度，存在個別鄉政府通過往來科目突擊花錢或通過個人借款方式轉移資金，以此來規避資金收回。

四、基層鄉鎮政府實施新政府會計制度面臨的挑戰

在探析基層鄉政府往來款項存在的問題，還要注意到新制度在鄉鎮政府的實施過程中存在的挑戰。其一是鄉鎮政府行政人員財務工作意識淡薄。鄉鎮政府與基層人民的生活最為貼近，其事務也是瑣碎繁雜，政府行政人員在日常工作時，往往優先考慮自身利益，主要專注于一些對自身晉升崗位有益的事務，疏于對財務工作的重視，甚至有些觀念停留在“公家錢又不進自己口袋”。正是因為存在這樣的觀念，在提供財務工作必需的一些信息時他們也不能積極配合，保證財務工作的順利進行。然而在新制度下，權責發生制更需要各部門的支持與配合。這就是一大挑戰。另外，鄉鎮行政人員對于會計信息的利用率極低，對于會計工作重視度不夠，他們只關心資金是否可以順利支出。政府會計信息體現的是政府受托責任，也是現代政府公共財政，新制度下的權責發生制與以往的收付實現制有著本質區別，其對專業性要求高，編制政府綜合財務報告以及體現行政運行成本的工作復雜。鄉鎮政府人員如果不能對會計信息有較好的認知和重視程度，那么新制度在實施過程中就會困難重重。

其二，鄉鎮財會隊伍需要專業化建設。鄉鎮財會隊伍專業化不足的問題其實是一個普遍現象了，財務人員晉升空間小，工作瑣事繁雜，導致鄉鎮財會隊伍中缺乏專業的財會人才，現有的財務人員繼續教育培訓也不夠。受到機構和地域的限制，越來越少的年輕人愿意留在鄉鎮政府機構擔任財會工作，現有的會計工作人員老齡化嚴重，學歷較高的也不愿意加入到其中。財務人員的學習機會比較局限，外出學習交流機會極少，上級財政部門也疏于對鄉鎮部門的再培訓，不能給予充分的具體業務指導。

其三，鄉鎮財務管理不規范。這一現象也是普遍現象了。主要表現在收支不及時，也未履行嚴格的程序，報銷手續不健全，支出無預算，報支無標準。鄉鎮政府瑣事多，處理時間長，這就導致債務、債權頭緒多，鄉鎮政府不能及時清理賬目，掛賬時間長，這就導致了壞賬問題。缺乏完善的年終存貨、固定資產的盤點制度，導致賬實不相符的現象普遍存在。這些問題也是新制度實施的極大絆腳石，嚴重影響了權責發生制下相關費用的確認。

其四，鄉鎮內部控制制度建設不健全。會計信息的質量僅僅依靠政府行政人員的自身規范來保證是幾乎不可能的，還是需要良好的內部控制制度來保證，確保會計記錄與實物的對比與修正，嚴防舞弊。制度雖然有，但是流于形式。2014年實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，在許多地區的實施并沒有落實到實處，僅僅是一個形式，一項事務依舊是從決策到實施都只由一個人負責到底。新制度的實施還是需要內部控制作為保障，也就是健全內部控制機制。尤其是公共基礎設施，需要建設部門的配合，在資產清查環節更是需要各部門協同處理，資產的使用管理與報廢也需要相關部門通力協作，以保證新制度的有效實施。

其五，鄉鎮信息化建設支撐不足。受地域和機構的限制，鄉鎮的財政信息化水平較低，一般都是根據上級部門的要求來部署財政軟件和進行信息化建設，鄉鎮政府比較被動。鄉鎮采用的財務軟件也多是單機軟件，功能單一，各項業務使用的財務軟件還各不相同，沒有做到整合統一。這樣完整地工作在業務流程上只能被分割成獨立的體系，僅僅是財務方面的數據還存在著壁壘。一方面信息不能得到整合，另一方面也加大了工作量，最終導致一加一小于二的效果。新制度的實施還需要鄉鎮財會信息技術的升級來保駕護航，打通信息壁壘，融合財務會計和預算會計，實現一加一大于二的效果。實現信息統一，減少不必要的工作量，提升效率，同時也保證信息數據的準確性和完整性。

五、基層鄉政府往來賬目管理辦法

第一，鄉鎮政府行政人員需要提升財務意識，重視往來賬的管理。鄉鎮負責人、領導必須強化責任意識、會計主體意識、法制觀念，提高思想覺悟，認真領會國家重大政策，增強政治責任感和歷史使命感，明確和履行職責，關鍵需要明確新制度實施的首要責任人。鄉鎮政府內部需要加強宣傳教育，注重培訓鄉鎮行政人員的財務方面的能力，人人都要具備財務知識，充分認識財務工作的重要性。對于新制度的實施要加強統籌規劃，保證實施的效果，完善內部控制制度，不定期督促檢查，各部門通力合作。

第二，制定往來賬款的清理方案，全面清理債權債務。各鄉鎮機關要根據自己的實際情況，成立清理機構，梳理往來賬款，從形成原因入手，制定對應的清理方案。對于預計可以收回的款項，加大清欠力度，保證清欠結果;對于壞賬也應當按照規定程序上報，經批準后及時核銷。

第三，健全往來賬款管理制度，加強往來賬款動態監控。根據鄉鎮機關的實際情況，研究制定出符合本單位的往來賬款管理制度，指定專門負責人進行賬款的管理，監控核實每一筆賬款的情況，對于即將到期的賬款及時督促催收，發現賬款有異常及時向領導反映，降低壞賬風險。舉借債務嚴格履行規定程序，從源頭上消除財務風險。

第四，嚴格規范鄉鎮的財務行為。鄉鎮要定期公布財務管理情況，建立鄉鎮的財務管理制度。成立鄉鎮的民主監督小組，由鄉鎮人大、紀檢監察、財政、工會、上級財政部門等人參加，定期對鄉鎮的財務情況進行審核評價，提出改進方向和具體措施。健全各項支出管理和審批制度，實行鄉鎮長離任審計制度，審計結果出來前不得辦理離崗。進一步規范財務報銷手續，限時辦理費用結算，避免出現因長時間未清賬而導致呆賬、壞賬。各項開支一律做到原始憑證合法，支出用途合規，有具體經辦人，還有負責人和審批人的簽字，出現問題可以針對到個人協同解決。

第五，加強財會隊伍專業化建設。對于財會隊伍的專業化建設也需要加強，從專業能力到職業道德都需要對財務人員進行審核，也要為他們定期提供專業上的培訓和指導，為他們創造職業晉升空間。還要保證會計人員的專職性，對于財會工作的重視程度提升就表現在保持會計工作的獨立性。除特殊情況，應當保證會計人員不兼職其他崗位的業務。

第六，完善內部控制制度建設。財政工作雖然不是政府部門的核心樞紐，但也牽動著各個部門的工作，因此各個部門應當是不僅依靠財政部門撥款進行工作，更應當積極主動地參與到財會工作中，這方面的工作還需要內部的控制制度來保障。因此應當完善內部控制體系，明確第一責任人和控制體系主體。采取分級負責的機制，明確各部門的主要職責，將責任落實到個人，防止互相推卸責任，要確保這個控制制度實行的真實性，而不是走個過場流于形式。各級監察部門、審計部門要對內部控制制度進行檢查，將工作落到實處，對于不能嚴格實施的情況問責到個人，逐步建立考核評價機制和考核結果公示制度，全方位保證工作的質量和效果。

第七，打造統一的鄉鎮信息化平臺。當下信息技術的高速發展，政府機關也在向服務型政府轉變，打破信息壁壘是當前的熱議話題也是正在逐步做出改變的一個重要方面。對于鄉鎮政府的財政信息也是同理。上級財政部門應當高度重視鄉鎮財政信息化的工作，減少重復建設的資源浪費，為鄉鎮建設信息化平臺，或者直接打入本級信息平臺。鄉鎮財會信息應當盡早告別功能單一的財務軟件時代，這也是為新政府會計制度的實施鋪路搭橋。

結 語

新《政府會計制度》在鄉鎮實施的過程中存在往來賬款核算的問題，究其根本還是在于鄉鎮財政部門的一些問題，新制度下往來賬款的清理本身就是一個難題，但是想要從根本上杜絕此類現象的出現，還是要從源頭入手，也就是解決鄉鎮政府原有的人才、制度、信息技術等問題。鄉鎮政府往來賬款核算問題的解決主要就是分兩步走，第一步解決表面的問題，也就是清賬，需要設立專門的清理機構和合理的清理方案;第二步解決根源問題，也就是鎮政府財政工作所涉及的各個方面問題。建設財會人才隊伍、建立健全財務制度，既包括政府內部財務行為的管理制度，也包括內部控制制度，還要提升信息技術，要讓鎮政府的財政工作與新時代高速發展的信息技術接軌，利用高效的信息軟件實現財務工作的高效化。綜上所述，要想鄉鎮政府順利實施新《政府會計制度》，必須解決兩個層面的問題，“兩手都要抓，兩手都要硬”，會計制度改革正當時，只有積極做出響應和改變，才能真正實現基層鄉鎮政府的價值。

（作者單位：農安縣哈拉海鎮綜合服務中心）