城市，從“大拆大建”到“精細繡花”

□北京建筑大學城市更新研究中心主任 姚捷

中國實施城市更新行動，是現階段社會經濟發(fā)展的要求，符合人民群眾提高生活水平的期望，可以優(yōu)化城市空間結構并提升品質。不同于傳統(tǒng)的城市建設模式，城市更新需要更加精細化、集約化，法治化的運行方式。城市更新行動的難點在于資金來源，可以采用BOT（即建設—經營—轉讓，是私營企業(yè)參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式）或城市更新股權基金等方式，并結合稅收優(yōu)惠等政策手段予以支持。

城市更新的概念及其價值

陳占祥先生1980年在我國最早提出了“城市更新”概念，強調城市自身的演變過程，突出經濟因素在城市更新中的作用，并提出更新途徑包含重建、保護和維護等。1984年，我國首次召開舊城改建經驗交流會，正式拉開了中國舊城更新理論研究的序幕。城市更新是一個相對現代的理念，這與城市的新陳代謝有區(qū)別。世界上有許多歷史名城，歷經千年，這些城市也經過了歷代的重建和修葺，但這些修繕和改造行為屬于城市的維護，屬于城市的新陳代謝。而現代的城市更新，則是包含了產業(yè)升級、社區(qū)文化提升、城市規(guī)劃完善、建筑物整修等一系列目標的綜合行動。

當前，我國實施城市更新行動，是土地開發(fā)模式的必然轉型，也是解決城市存量土地利用效率不高問題的必要選擇。城市更新是經濟轉型和產業(yè)升級的要求，也可以通過城市更新行動，實現“雙碳”目標的有效手段。據科學測算，我國建筑物的建造和運行相關碳排放占二氧化碳排放量的38%。城市更新行動，對老化建筑物和陳舊基礎設施進行處理，可以有效降低建筑物運行中的碳排放，使環(huán)境質量提高并實現可持續(xù)發(fā)展。通過城市更新行動，可以改善環(huán)境質量、構筑良好的城市環(huán)境，為生態(tài)文明提供良好的發(fā)展途徑。

城市更新的主要內容就是對城市中停滯的區(qū)域進行拆遷、改造和整修，以新的城市功能替換功能衰敗的城市功能，使城市重新發(fā)展和繁榮。其具體內容，一方面是對建筑物質實體的改造，另一方面是對產業(yè)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境、空間環(huán)境及視覺環(huán)境的改造與提升。除了建筑物的物質質量改善，還包括社區(qū)的網絡結構、歷史傳承、情感依戀等的延續(xù)。依據中央政策，結合北京等21個城市的城市更新行動實踐，依照更新對象的不同，將城市更新劃分為歷史文化街區(qū)、老舊城區(qū)的改造更新、城市工業(yè)遺產的更新、城中村更新、三舊綜合更新改造等5種。

城市更新的運作模式

城市更新的運作模式與傳統(tǒng)的房地產開發(fā)模式有很大不同。傳統(tǒng)的房地產開發(fā)模式，遵循規(guī)劃、征地、拆遷、拿地、修建及銷售等步驟，全國基本相同。而城市更新則需要因地制宜，依據不同項目的特點，進行不同的運作。就城市政策層面，有企業(yè)主導和政府主導兩種模式。

企業(yè)主導模式，就是以企業(yè)為核心，多方參與，共同協(xié)商進行城市更新。深圳的城市更新單元制度是這一模式的典型，其特點是堅持市場化運作，以更新單元制度為根本，堅持市場化運作。一方面，通過制定優(yōu)惠政策吸引社會資金參與城市更新；另一方面，在市場化運作過程中，尊重和保障原業(yè)主、原村民等原權利人的合法權益及改造意愿。具體的操作方式是更新單元制度，以“城市更新單元”為基本規(guī)劃單位，更新單元規(guī)劃不由政府一家包辦規(guī)劃，其編制過程中帶有協(xié)商式的特點，開發(fā)商、政府及原業(yè)主可就用地功能、開發(fā)強度、開發(fā)時間、拆遷責任、公共設施等進行協(xié)商，達成一致后成為更新依據，其可操作性強，規(guī)劃落實時間穩(wěn)定可控，可實現利益共享。

政府主導模式，體現政府的全盤規(guī)劃和利益平衡。寧波城市更新實踐比較有代表性，寧波以歷史文化保護為抓手彰顯城市特色。寧波是國家歷史文化名城，通過推進城市更新，采取以人為本、小規(guī)模漸進式、功能混合和地方特色空間塑造等途徑，進行公共空間營造，建立了“專項—片區(qū)—單元”的規(guī)劃編制體系。為保障公共利益和更新主體的權益，設置公眾訴求前置程序，制定公共要素清單。按照“政府主導、市場運作、多方參與、互利共贏”的原則，動員社會力量廣泛參與城市更新改造。

城市更新行動的難點

城市更新行動的難點在于項目資金運作方式。傳統(tǒng)的房地產開發(fā)模式有其固有盈利模式，可爭取到銀行等金融機構的資金支持。而城市更新行動，是針對一個個具體項目，進行個性化的建設，對此，出于資金安全等因素考慮，傳統(tǒng)的開發(fā)貸等資金籌措方式不易實現。從政府財政資金角度，對一些典型的、有特殊需求的更新項目，可以提供支持，但項目數量有限。為解決項目資金問題，需要動員社會力量，多方籌集資金，可以有以下幾種方式。

BOT 模式引入社會資本。廣州永慶坊項目通過BOT 模式引進社會資本，進行“微改造”。通過公開招商引入廣州萬科房地產公司建設運營該項目，在項目建成完工后的運營期內，其經營所得作為項目投資收益，運營期結束后公司將項目移交給政府，該融資方式屬于典型的BOT模式。在建設過程中，通過原地升級的做法對舊有建筑進行修繕，達到修舊如舊的效果。同時，新增配套設施，增加辦公區(qū)、青年公寓、教育營地與特色商業(yè)等多種功能，將商業(yè)因素與歷史文化街區(qū)實現有機結合。在運營過程中，由萬科物業(yè)統(tǒng)一管理永慶坊服務中心，負責開展宣傳推廣、招商合作、管理入駐企業(yè)、活動策劃等業(yè)務，其運營收益歸萬科公司。

“雙過半”模式引入社會資本。“雙過半”，是指按《物權法》規(guī)定，對于選聘物業(yè)服務企業(yè)或者其他管理人等重要事項，應當經專有部分（即產權證記載面積）占建筑物總面積過半數的業(yè)主且占總人數過半數的業(yè)主同意。“雙過半”模式引入社會資本，指通過正規(guī)“雙過半”程序引入專業(yè)化物業(yè)管理公司持續(xù)深度運營的老舊小區(qū)，達到物業(yè)公司和業(yè)主雙贏的效果。北京市勁松北社區(qū)改造項目，即是該模式的典型。針對居民日常生活中的痛點難點，社會資本方前期對“自選類”改造項目一次性投入3000余萬元，為在未來實現項目“微利可持續(xù)”運營，朝陽區(qū)房管局、勁松街道授權社會資本對1698平方米的社區(qū)閑置低效空間進行改造提升，統(tǒng)籌提供相關服務和閑置資源的運營權，通過后續(xù)物業(yè)服務的使用者付費、停車管理收費、多種經營項目以及未來計劃落地的養(yǎng)老、托幼等業(yè)態(tài)收益，使社會資本也能盈利。

城市更新基金模式。2016年，上海推出創(chuàng)新園區(qū)行動計劃，通過促進傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)轉型與科創(chuàng)中心建設來更新城市功能。同年4月，上海城創(chuàng)投資管理股份有限公司設立“上海城創(chuàng)城市更新股權投資基金”，該基金是上海第一只城市更新股權投資基金，總規(guī)模約30億元。目前，上海城市更新基金已成功改造并運營了多個項目。相比其他融資方式，城市更新基金融資模式可以尋找到更具專業(yè)化的合作伙伴，也就能有效整合各類資源，同時也屬于中短期資產配置，有別于傳統(tǒng)重資產的基礎設施投資，風險更小。

從經濟效益看，城市更新項目的收益率相對于傳統(tǒng)的房地產開發(fā)項目，收益不一定很高，有項目還存在未來收益彌補不了成本投入的情形。但城市更新具有特殊的社會效益，城市更新項目對未來創(chuàng)造有活力的城市社區(qū)、幫助中低收入家庭改善居住環(huán)境、提升城市品位等非常有益。對此，政府可通過一定的政策傾斜，如利用專項資金補助社會資本，或稅后政策優(yōu)惠等手段彌補實際投資收益與預期平均投資回報之間的差距，從而吸引社會資本參與社會效益和經濟價值兼具的城市更新項目。

城市更新行動展望

城市更新行動實施的這一段時間以來，產生了非常好的社會效果。例如，北京市朝陽區(qū)光華里5、6號樓危舊樓房改建項目，就取得了良好效果，該處樓房已經成為危房，經過更新改造，居民住上了安全、寬敞的新居。再如，北京市東城區(qū)南鑼鼓巷四條胡同（雨兒、福祥、蓑衣、帽兒）修繕整治項目，針對騰退院落的修繕利用，首次提出“共生院”理念，在區(qū)域整體規(guī)劃、統(tǒng)籌設計的基礎上，采取“一院一策、一戶一設計”，根據歷史街區(qū)風貌保護要求和居民實際需求，下足繡花功夫精心修繕，最大限度保留院落胡同原有肌理、格局和老物件。改善胡同環(huán)境、居住條件的同時，利用騰退房屋優(yōu)先植入公共服務和文化交往功能，實現建筑共生、居民共生和文化共生。

城市更新是中國城鎮(zhèn)化的新發(fā)展，是城市轉型與治理提升的必然要求，城市更新是經濟新常態(tài)下城市開發(fā)建設的必然選擇，同時，城市建設的模式也從粗放宏觀的“大拆大建”方式轉向“繡花式”的精細化方式。城市更新實踐中特別要在全面了解具體城市的更新動因、目標、特點、對象和內容，針對城市更新存在的問題，選擇有效的城市更新路徑，更加注重提升市民的獲得感、幸福感，才能真正實現城市更新的應有價值。