PPP項目中工程變更對竣工結算的影響及策略分析

何孔榮，王富武，趙承遺

(1.興山縣發展和改革局 湖北 宜昌 443700；2.興山縣鐵路建設辦公室，湖北 宜昌 443700；3.武漢華夏理工學院 土木建筑工程學院，湖北 武漢 430223)

1 研究背景及現狀

隨著國內PPP項目推動發展，許多縣市已經開始探索運用PPP模式來推動鄉村振興。其中，部分新建項目因為PPP運作流程的一些特點，在施工階段難免出現工程變更的情況。由于PPP項目與傳統工程施工的管理模式有所不同，其在工程變更流程與審批程序存在一定的特殊性。目前國內尚未出臺專門針對PPP項目的工程變更相關政策法規，PPP項目建設階段與工程變更相關的問題有爆發趨勢，應引起項目實施機構及政府監管部門的重視。因此，對于我國的PPP項目的工程變更管理優化的研究，具有重大的理論意義和應用價值。

工程變更對竣工結算存在實質性的影響，但是不同的變更及變更處理策略又會對最終的竣工結算形成不同程度的偏差。PPP項目工程變更對建設項目的整體運行有著巨大的影響。戴同等[1]基于指標聚類的VFM定性評價方法改進與應用分析，提出改進型VFM定性評價方法可作為提升PPP項目管理的科學理論依據、改進型VFM定性評價模型具有PPP項目運行管理普適性、改進型VFM定性評價模型可推進VFM定量評價的實現等觀點。李志廣[2]認為PPP項目與傳統工程施工的管理模式有所不同，在工程變更流程與審批程序存在一定特殊性，應引起項目實施機構及政府監管部門重視。胡旭輝[3]認為要加強對PPP項目全過程、全方位的管理與控制。黃達等[4]認為PPP項目工作模式應該通過企業和政府的合作實現對重大工程造價的共同管控，并通過加強設計工作控制、完善變更追責制度及制訂爭議解決方法等策略來提升PPP項目模式下的建筑工程造價管理水平。以上研究主要針對PPP項目的工程變更管理優化的研究，側重點大都在于政府方應加強與企業的合作，加強共同管控上。本文主要針對PPP項目工程變更對竣工結算的影響分析，對工程變更的經濟風險進行評價。

2 PPP項目工程變更存在的問題及風險

2.1 PPP項目工程變更存在的問題

2.1.1 現存變更手續復雜

PPP模式下工程變更流程相較傳統工程模式略顯復雜。傳統工程模式下，發包方為項目單位，承包人為施工單位，關系相對簡單。PPP模式下的相關方則包括實施機構、項目公司、社會資本方和負責建設施工的分、子公司等。通常是項目的實施機構和項目公司簽訂《PPP項目合同》，項目公司采用合法合規方式與選定的工程總承包單位或負責施工的社會資本方成員單位簽訂《工程承包合同》，由后者負責項目建設。

PPP項目執行過程中，項目單位會由最初的實施機構變更為項目公司，但不能直接根據相關法規中的“項目單位”字面意思，認為此時的項目公司便是“項目單位”，得到項目公司的批復后即可實施工程變更。項目公司無權審批工程變更事宜。

PPP項目發生工程變更時，首先由施工單位根據《施工承包合同》向項目公司主張，項目公司然后依據《PPP項目合同》，再向實施機構主張，只有獲得實施機構的確認后，工程變更整個過程才算閉環。《PPP項目合同》是整個PPP項目執行過程的基礎和核心，通常會就工程變更進行約定，例如常見的約定條款，“本項目涉及的工程變動以及工程量變更，分為甲方(實施機構)要求的變動和乙方(項目公司)要求的變動，并進行對應的約定和要求。”

2.1.2 缺乏相關的法律法規和行業規范

目前國內尚未出臺專門針對PPP項目的工程變更相關政策法規，實踐中仍參照傳統工程項目的相關法律依據，主要包括《建筑法》《合同法》《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》《建設工程價款結算暫行辦法》等法律法規相關條款。

2.1.3 PPP項目工程變更對主體的風險分析

工程變更很容易帶來各種風險，特別是對于參與的主要主體——政府方和社會資本方而言，更是如此。

(1)政府方面臨的風險。PPP項目的實施需要考慮政府的財力，如何以更低的價格辦更多的事，財政部發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)規定，政府全部PPP項目的支出責任不得超過當期一般公共預算支出的10%，而一旦發生工程變更，往往就會帶來政府方的支出發生改變，那么就會產生超過10%紅線的風險。因此，對于政府方而言，需要關注政府的財政承受風險。

(2)社會資本方面臨的風險。社會資本方參與PPP項目時，首先需要關注的風險即為項目的可行性風險。投標、談判階段，社會資本方應進行自我評估，判斷其是否具有控制風險的能力。一般情況下，項目經過充分論證并且符合國家頒布的基準財務指標后才能推行。在分析PPP項目交易架構設計時，需要通過項目測算獲得的財務指標分析其是否符合相應行業基準財務指標，以此來判斷項目的可行性。而在建設過程中，如果發生了工程變更，就必須要控制其在之前預估的可承受范圍之內，一旦超過可承受范圍，則會對社會資本方自身的收益產生影響，那么項目能否繼續運行下去就變得不可知了，甚至會帶來一系列的糾紛和索賠問題。

3 工程變更對竣工結算的影響

3.1 政府方的履約能力受損

一般來說，對于實際上是否可以采取PPP模式的項目，就需要對其進行相應的財務承受能力的論證，綜合考量政府方對于支出負有的相應責任，包括股權性支出、津貼性支出、風險性支出及配套性支出。對于可行性缺口補助PPP項目，政府的支出責任需要扣除相應的經營收入，因為對于經營收入的估算影響到項目財政承受能力。若未能對該類風險進行把控，則可能影響到項目投資資金的回籠，政府方的履約能力就會受到影響。

3.2 社會資本方利益受損

3.2.1 社會資本的收益得不到保障

資本是盈利的，如果項目資本的內部收益率和項目資本金凈收益率等財務指標不符合標準，同樣數額的資金投資于項目不如投資于其他高收益領域或儲蓄到銀行的話，對于社會資本一方，放棄項目是最明智的選擇。或者，考慮到增加業績等各方面的因素，采用中標后再行與政府方談條件的策略，以中標為籌碼通過合同或者其他的任何方式來補足投資收益。

3.2.2 施工利潤倒貼

只賺一點施工費用或者說是通過對施工損失做出彌補。基于投資收益較低,往往必須要求投資者在項目的建設和施工順利完成后才能尋求放棄，不過這并非太有利于項目的健康可持續發展。

4 以竣工結算為導向的工程變更優化策略

4.1 PPP項目執行制度優化和完善

目前國內尚未出臺專門針對PPP項目的工程變更相關政策法規，實踐中仍參照傳統工程項目的相關法律依據，PPP項目建設階段與工程變更相關的問題有爆發趨勢。由于PPP項目與傳統工程施工的管理模式有所不同，在工程變更流程與審批程序存在一定特殊性，所以項目實施機構及政府監管部門應重視PPP項目的工程變更相關問題，早日出臺對應的法律法規、或者更新相應的行業標準，才是解決PPP項目工程變更引起的相關問題的基礎，以便執法、監管部門有法可依，項目各參與方依法依規辦事，進而逐步引導我國PPP項目工程變更走向合法合規、穩定可靠的趨勢。

4.2 做好審計跟蹤

大范圍或多次的工程變更，可能造成項目建設投資總額大幅提升，將帶來兩大后果：財政承受能力論證通不過、項目建設投資超過概算10%以上。在采用政府付費和可行性缺口補助模式的PPP項目中，項目建設投資總額增加后，根據PPP合同中的調價公式，政府支出責任也將隨之上升。財政部門將及時跟蹤、更新PPP項目財政承受能力論證情況，如出現論證不能通過，可能會導致項目被退庫、相關責任人被追責的后果。因此，PPP項目進行工程變更時，實施機構需會同財政部門評估對項目財政承受能力評價的影響，多方論證預防項目“出庫”。

而關于項目超概，一旦違反規定進行超概投資，相關單位及責任人將面臨相應處罰。因此當項目出現工程變更時，實施機構應結合工程變更具體情況實施對應管理程序，視項目具體情況組織發改、財政、審計、監察等部門進行會審論證，報政府部門審批。一旦在審計跟蹤項目的過程中發現項目有超概的趨勢，應當立即做出相應的應急措施，拿出備選方案計劃，做出相應調整，及時止損。

4.3 將部分工程剝離另行立項實施

如果工程變更內容中新增內容屬于獨立項目，或原有項目中部分項目可以分割，則可以將這部分內容另行立項單獨實施，這一做法可以在避免超概的同時，有效把控項目主體建設工程進度。但可能存在以下風險：分割工程項目，即俗稱的“甩項”，改變了招投標文件中建設內容，有違招投標之嫌；部分項目另行發包，原社會資本中標可能性太低，可能會消極對待該方案；如中標剝離工程的工程承包商不是原PPP項目的施工單位，在工程銜接、現場管理等環節容易出現沖突，從而影響PPP項目的施工進展。