產權政策視角下廢棄礦井采礦用地再開發模式研究

鄧元媛，常 江，馮姍姍，周 雪

(中國礦業大學 建筑與設計學院，江蘇 徐州 221116)

廢棄礦井是資源型城市獨特的空間資源，對其再開發利用既是實現城市功能轉型的主要路徑，也是提高城市土地利用效率的主要方式。如何選擇可持續的再開發模式，合理利用空間資源，是資源型城市轉型發展面臨的一個機遇和挑戰。廢棄礦井的再開發包括井下空間再開發和地面生產廠區的綜合開發[1]。對于井下部分的再開發途徑包括地下空間旅游資源開發利用[2]、地熱資源再利用系統[3]、抽水蓄能地下水庫等[4]。由于井下空間大部分不屬于城市建成區范圍，其再利用與城市建設用地的功能、強度調整相關性不大，故不在本文的研究范圍內。本文關注的是廢棄礦井的地面部分，即采礦用地的綜合性再開發。源于我國建國初期的劃撥用地制度，這類用地的再開發產權轉移過程具有一定的復雜性。采礦用地屬于具備特定土地屬性的國有劃撥土地，再開發需要經由市場化的產權交易完成從劃撥用地到經營性用地的轉變，從而獲得土地功能置換的二次開發使用權。因此，產權轉移是否可以順利完成，構成該類項目進行的前提和基礎。這一特定的產權交易環節決定了采礦用地的再開發不僅僅是物質空間的再利用，更是以特定產權關系為基礎的利益再分配過程，其根植于特殊的制度環境且受到政策設計的敏感影響[5]。

本研究關注采礦用地的再開發，尤其關注產權政策對再開發模式的演進影響，試圖探明開發模式選擇的內在動因。近年來，產權作為理解存量用地再開發的新視角被引入學術界[6]。不少研究都關注到政策引導產業轉型及升級、合理調整城市用地結構的目標[7]，以及空間規劃的制度設計[8-10]，產權交易成本[11-12]的降低及產權政策的演進[13-14]。總體而言，目前的研究多關注產權制度對產權交易的影響，未能明確政策、產權、再開發模式之間的內在關聯性。筆者針對廢棄礦井采礦用地再開發，試圖構建財務平衡(目標)-產權政策(干預)-再開發模式(結果)的交織邏輯，辨析產權政策對再開發模式的影響，以期為政策制定提供參考和借鑒，促進再開發項目的可持續發展。

1 財務平衡目標下的再開發模式

1.1 財務平衡內涵

廢棄礦井采礦用地再開發是通過對空間資源的再次分配，提高土地利用效益的過程。因此，同任何一項土地投資一樣，只有在財務上實現平衡，才可能保持可持續發展[15]。財務平衡的基本訴求是：收入減去成本后，還有正的剩余。不同開發模式耗費的成本、獲得的收入差異，決定其財務是否平衡。如何找到實現財務平衡的再開發模式，是多數采礦用地面臨的難題。通過對各地廢棄礦井現狀調研后發現，在缺乏有效的收益保障下，閑置甚至是比投入更可靠的財務方案，這也解釋了多數采礦用地長期閑置的原因。因此，探明再開發投資-收益的過程，找到財務平衡的解決方案，是推進采礦用地再開發的突破口。

再開發的投資涉及2 個階段，第一階段是產權交易所帶來的一次性資本性投入，用于征用、拆除、重建；第二階段是再開發后因土地性質或開發強度增加，帶來的運維支出，用于公共服務增值、折舊維護、融資還貸付息等[16]。因此，財務平衡存在2 種模式：2 個階段各自平衡，或2 個階段總體實現平衡，即收益減去投入后實現真正的剩余。如果無法在各個階段實現平衡，或者無法實現整體平衡，會導致項目資金鏈斷裂，從而陷入被擱置、被中斷僵局。

1.2 財務平衡目標對再開發模式的影響

在財務平衡的基本訴求下，再開發模式選擇的準則也將逐漸清晰：一類是可以降低第一階段投入的模式；另一類是在投入不變的前提下，可以降低產權交易成本或降低項目運營成本的模式。按照這一原則，“非正式更新”和用地增容的模式無疑會受到市場的追捧。

“非正式更新”，即不通過產權交易，對用地性質和用途進行更改，在原“工業用地”屬性上，通過建筑改造，來實現功能置換，早期多數“創意園”都采用的這樣一種方式[17]，這種做法無疑是通過降低第一階段的一次性資本投入來保障項目的收益。“用地增容”是在通過產權交易，獲得土地使用權的前提下，對土地使用的強度進行調整，為了獲得稅、費等經營性收益，通過提高盈利性項目的比例，提高土地開發強度的方式獲得財務收益[18-19]。值得注意的是，為了實現對用地的開發強度，產權交易前，企業都會對場地進行“凈地”處理，這樣場地中原有的建、構筑物都會因妨礙增容的要求，被大量拆除。一定程度上，這種模式下損失了工業遺產文化的價值，也會引發社會公眾對項目的不滿。

可見，在財務平衡的目標指導下，再開發模式無疑將走向功能類型和價值追求的單一趨同，社會文化、歷史價值受到損失。為了改善這一局面，迫切需要在兩者之間建立一整套調節措施，促使多元模式的選擇。在我國現行的經濟體制下，這個調節作用勢必需要相關的政策來承擔(表1)。

表1 國家、省、地方各級政府對采礦用地再開發的鼓勵政策Table 1 Encouraging policies of national, provincial and local governments for the redevelopment of mining land

2 財務平衡訴求對相關政策演進的推進作用

2.1 產權政策的調節作用機制

基于財務平衡的階段性特征，產權政策可以從不同階段的介入實現對再開發模式的影響，即從降低資本性投入和保障運營收益兩個角度推動財務平衡。首先，降低產權交易成本，可以保障投入不變前提下，使第一階段的資本性投入收益增加。目前，產權交易的門檻主要來自于原產權主體的預期收益。從原使用權主體的角度來看，一旦土地使用權被收回，則無法參與土地再次出讓時的紅利，只能通過抬高補償標準的方式獲得預期收益，這種做法無疑抬高了政府收儲或市場參與的門檻和難度。

政策可以通過明確產權交易中地方政府與原權益主體的利益分配，或者不改變原權益主體等方式錨固產權交易的收益，降低交易難度。因此，地方性政策對于原使用權主體的利益保障，在交易環節必須有更加明確的政策支持，如2008 年江蘇省政府頒布的《關于加快振興徐州老工業基地的意見》中明確規定了在協議出讓和公開出讓兩種情境下，企業作為原使用權所有人分別可以獲得一定比例的出讓金收入，保障了企業在產權交易行為中的收益，推動了政府和市場參與的進程。

在保障項目運營收益方面，可以通過明確對公共利益有所貢獻的項目獲得利益補償方式，或明確后期的稅費收入來源，借此減小再開發項目的運營平衡壓力。例如2014 年頒布的《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》中明確了“對在搬遷企業原址發現地下文物或工業遺產被認定為文物的老工業區，所在市轄區因保護文物需要新增建設用地的，所在省級、市級人民政府優先安排用地計劃指標”。即通過經營性項目的土地補償保障公益型項目后期的稅費收益。

2.2 產權政策演進的過程和趨勢

我國的土地有償使用制度始于1990 年，明確國有企業劃撥用地使用權轉讓政策的是1998 年的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》，該文件首次宣布過期使用的劃撥土地使用權被允許入市，正式拉開我國城市中存量工業用地規模化更新的序幕[20]。2006 年12 月，國務院辦公廳《國務院關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，為全面推進土地收儲制度提供了政策支持。2008 年，《關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》對工業用地退出后的功能轉型進行了引導；2014 年《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》更加明確以一種動態平衡的方式，在城市范圍內支持工業用地轉型。2016 年11 月，國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》，進一步鼓勵從政策角度為低效用地再開發提供獎勵機制。同時，為了保障企業的權益，一些地方性的文件也相繼出臺，對企業出讓劃撥土地進行了明確的利益保障，促進土地產權交易的進行(表1)。

早期的政策，實際上是滯后于再開發實踐的，是一種基于實踐的“規制”。比較典型的是2008 年頒布的《關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》(以下簡稱《意見》)，意見中提出：積極支持以劃撥方式取得土地的單位利用工業廠房、倉儲用房、傳統商業街等存量房產、土地資源興辦信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業，土地用途和使用權人可暫不變更。這是政策明確表態，對已經存在的大量“非正式更新”項目認可。事實上，政策頒布之前，為了降低項目財務的第一階段投入成本，大量的工業用地更新都采用了一種“非正式更新”的方式進行，即保留劃撥用地權屬，在不改變用地性質和開發強度的基礎上，通過建筑改造來實現功能置換，產權人可以獲得經營性收益，而政府作為國有土地的所有者，卻沒有獲得相應的利益。在此情況下，2008 年《意見》頒布，即從政策上承認該類項目的合法性，以減少國有資產在該類項目中的損失。這個過程，體現了政策對“事實”的“規制”作用。而隨著存量再開發項目的逐年增多，政策的“引導性”逐漸顯現，如2014 年的《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》中，明確以“協議出讓”的方式進行產權交易，或者在城市用地指標中對拆遷企業進行傾斜，這些政策無疑將促進企業拆遷的積極性，為即將展開的再開發創造良好的投資環境。

從我國產權政策的發展過程可以看出，政策在再開發項目中的影響逐漸凸顯，政策的制定，逐漸從滯后于現實發展的“規制型”走向為實踐提前創造環境的“引導型”。但是目前的關注重點，還偏重于項目第一階段一次性投入的利益保障，而對運營階段尚未形成較為針對性的規范措施，因此，未來的土地政策應該結合再開發項目運營中的收益保障提供更多“引導型”的政策，進一步促進肩負城市公共利益項目的推動。

3 產權政策對采礦用地再開發利用模式的影響

為了進一步剖析產權政策對廢棄礦井再開發利用模式的影響，通過3 個典型案例進行說明。研究對象所在的徐州市，是江蘇省老工業基地城市，也是資源枯竭型城市。自近代以來，由于城市周邊富含煤炭資源，建設了一系列國有大型煤礦，徐州的煤礦區主要分布在城市建成區的東西兩側，從行政區劃上看，東部礦區隸屬為賈汪區，也是徐州煤炭開采的發源地；西部礦區今隸屬泉山、銅山兩區，是解放后五六十年代采煤的主要區域(圖1)[21]；這些煤礦多位于緊鄰城市建成區的邊緣地帶，也是城市規模擴張發展的潛力地帶。其開發再利用將對城市的用地規模和結構帶來深遠的影響。

圖1 徐州市建成區與煤炭開采范圍Fig.1 Built up areas and coal mining areas of Xuzhou City

3.1 資本性投入的靜態平衡

2011 年，徐州市賈汪區被列為第三批資源枯竭型城市，城區范圍有多塊閑置礦業用地，其中建設年代最早的夏橋礦地塊位于賈汪城區中心西南位置，距離徐州市區38 km，東臨城市主干道將軍路，北接轉型大道，具備良好的區位優勢。采礦用地包括生產、辦公區，用地面積509 畝。不同于建國后建設的“職住一體”的礦區，夏橋礦因建造時間早，職工生活區與生產區分離，職工生活區位于生產區以東3 km 處的工人村“新工村”[22]。

2014 年地方政府以“收儲”的方式從原產權主體“徐礦集團”獲得了土地的二次開發權，對用地進行了分期再開發。首先是利用原生產區以西的煤矸石堆場，進行了“新工村”的拆遷安置，建設“夏橋工廠安置小區”；同時在原生產區鐵路線以東，城市主干道(將軍大道)以西的用地進行商業開發，引入義烏小商品市場。分期開發將原本整合的場地割裂為4 個地塊，除已經開發的3 個地塊，尚有1 個地塊處于閑置狀態(圖2)。

圖2 徐州市賈汪區夏橋煤礦礦業用地更新利用現狀Fig.2 Current situation of renewal and utilization of mining land in Xiaqiao Coal Mine,Jiawang District,Xuzhou City

在這個開發過程中，政府為了彌補初始產權交易的成本，通過提高容積率和改變用地性質的方式，實現了第一階段的財務平衡。但地塊的割裂使用，未能充分發揮各個功能之間的互補效益，減弱了土地增值效益。作為場地的經營性項目，小商品市場因缺乏市場配套而陷入經營困境。由于需要進一步增加土地收益來獲得財務平衡，場地內的生產型建筑的保留與“凈地出讓”的土地出讓條件相悖，在這種模式下，生產區的生產流線，核心建、構筑物的文化價值被忽視，拆除不可避免。正如前文所述，在缺乏政策性利益保障的情況下，增加開發容積的短期做法無法顧及城市工業遺產的文化價值。

3.2 運營階段收益的靜態平衡模式

徐州市夾河煤礦位于徐州市西部礦區，在鼓樓區范圍內，屬于城市二環外的城鄉接合部；北鄰城市級道路騰飛路，東側和南側具有鄉村級道路，總用地面積495 畝。與生產區一路之隔的是位于南側的家屬生活區。目前礦區的采礦用地的更新用途為：核心生產廠區保留，原辦公、醫療、職工宿舍區整體改造后，于2016 年租賃給“徐州中健科技職業技術學校”。根據國家規定，原家屬生活區進行“三供一業移交”，于2020 年移交給地方政府，保留居住功能(圖3)。

圖3 徐州市鼓樓區夾河礦礦業用地更新利用現狀Fig.3 Current situation of renewal and utilization of mining land in Jiahe Mine,Gulou District,Xuzhou City

目前夾河礦采礦用地的產權主體仍為徐礦集團，其土地性質為“授權經營”，這也是根據1998 年《國企土地使用權管理辦法》，取得的授權經營權力。企業對原有建筑的使用權獲得了較大的釋放，使企業可以在減少第一階段投入的基礎上，增加第二階段的運營收益。于是，租賃的方式便成為企業的優先選擇。同時，運營階段的收益保障了財務平衡，生產區內無迫切的增容訴求，場地內的建筑及用地也得以完整的保留。目前廠區內的主、副井、洗煤設備、職工澡堂、燈房等主要建、構筑物都完整保留，為下一步發揮工業文化的消費價值奠定了良好的基礎。

3.3 多項目動態平衡模式

徐州市權臺煤礦位于賈汪區大吳鎮境內，距徐州市區24 km，礦區區位條件優越，北鄰310 國道，南臨京杭大運河，東側為星光大道，可連接徐賈快速路到達徐州市區。礦區采礦用地共957 畝，其中生產用地228 畝，生活、辦公區用地729 畝。東南側緊鄰潘安湖國家濕地公園。

2018 年，權臺煤礦用地由恒大地產通過拍賣的方式獲得二次開發權，在與政府協商的基礎上，分別對原生活、辦公區和生產區進行不同功能的再次開發。將原生活、辦公區全部拆除后，進行房地產開發，將生產區部分保留，進行商業開發，形成集居住、休閑為一體的城市功能新組團。這個時期工業用地的再開發主體帶有明顯的市場傾向，財務平衡壓力更加明顯。在此背景下，一種“多項目動態平衡”的運營模式衍生出來。在地塊出讓條件中，政府將原生產區的工業建筑保留作為開發條件之一，要求開發企業充分利用保留的工業建筑，進行公共設施配套建設，保障工業文化的科普價值。為了彌補公共配套帶來的財務支出，政府同意在對原居住、辦公區的出讓地塊中，增加容積率，提高開發強度，以保證整個項目的財務平衡。減輕了財務壓力的開發企業，可以較好地將原工業生產區進行公共設施的配套改造。經過2 個項目的財務平衡，目前場地功能是集“文化、休閑、體驗”于一體的權臺煤礦創意園(圖4)。一方面，城市工業遺產得以保留；另一方面，依托工業文化形成的配套設施，為兩側房地產項目帶來了后期運營的收益。最終場地內保留建筑主要包括：原西井儲煤樓、洗煤樓、水塔(圖5a)；東井主井架八一大井(圖5b)；儲煤倉、沉淀池(圖5c)。

圖4 徐州市賈汪區權臺礦礦業用地更新利用現狀Fig.4 Current situation of renewal and utilization of mining land in Quantai Mine,Jiawang District,Xuzhou City

圖5 權臺礦區保留的工業景觀Fig.5 Industrial landscape reserved in Quantai mining area

3.4 產權政策下廢棄礦井采礦用地再開發模式

從3 個典型案例的再開發模式可以看出，隨著土地政策的演進，廢棄礦井采礦用地再開發模式也發生了變化(表2)，首先是參與主體的變化，從政府、企業、到市場，形成一個參與主體多元化、市場參與程度逐漸增加的過程，這是政策對產權轉移方式從“收儲”到“協議出讓”調整的結果；其次是再開發財務平衡方式的變化，從零散地塊再開發，通過資本性投入獲得“土地收益”，到通過整體功能規劃，實現“運營收益”，再到多項目的動態平衡收益，體現出從單個環節到全過程的財務平衡模式演進。政策對再開發項目的獎勵機制，拓展了財務的盈利模式渠道。

表2 徐州市采礦用地再開發模式Table 2 List of redevelopment modes of mining land in Xuzhou City

另一個值得關注的變化在于，隨著再開發模式的多元化，財務平衡渠道動態化，使廢棄采礦用地的工業遺產保護更加有保障。“凈地”不是工業用地的唯一價值來源，“工業遺產”可能產生的經濟價值將進一步獲得社會的認同。從“權臺礦”利用工業遺產進行城市公共服務配套設施改造的成果可以看出，工業遺產再利用后承擔的功能價值也將轉化為項目增值收益，為城市長期發展以文化為內涵的消費場景提供了持續的動力，讓廢棄礦井的再開發與城市的可持續發展更加同步。

未來廢棄礦井采礦用地再開發可以結合產權政策的調試，選擇不同的產權轉移形式，形成以下再開發模式：

(1) 回購收儲的公共產品模式。對于一些規模大、工業生產流線保留較為完好的地塊，應以社會公共利益為開發導向。建議由政府主導再開發，由政府通過收儲用地的方式取得開發權。這類項目后期運營的財務壓力小，公共產品的開發可以最大程度地發揮其文化、社會價值，如博物館、城市景觀公園等。同時，由于該類項目在提高城市生活品質方面的貢獻，對城市文化資本的積累也將在長期運營中發揮經濟效益。

(2)市場流轉的商業產品模式。對于一些區位條件較好，規模中等的地塊，應以土地的經濟效益為導向進行再開發。建議由市場、開發企業通過土地交易獲得開發權。這類項目的財務平衡壓力較大，為了在后期運營中使企業獲得收益，政策應適當鼓勵商業開發，如創意產業園、青年公寓等。同時，為了控制過度開發，政府也可以通過在出讓條件中約定公共利益的方式保障開發強度。例如，對于通過建筑、場地改造來運營的商業項目，采用動態平衡的方式實現容積補償；對于必須拆除建筑的用地，采用增加容積的方式就地平衡。

(3)自主改造的設施產品模式。對于一些和居民日常生活區較接近、地塊規模較小的用地，尤其是一些工人社區用地，應以社會價值為導向進行再開發。在政府指導下，以原使用權人為主體，不改變用地性質，結合社區公共服務設施進行再開發。如社區影院、社區體育場、社區醫院、社區花園等等。當然，這類模式的展開，尤其需要產權政策上的創新和保障。其所代表的采礦用地的社區化轉型，有利于工業文明在居民的日常生活中得到延續，也是未來用地再開發的趨勢。

總體而言，采礦用地的再開發仍需要產權政策的支持，在政策已經發揮其對采礦用地再開發項目的“規制型”作用的基礎上，未來應進一步發揮政策的“引導型”作用，為再開發的模式多元化、收益保障提供更加完善的制度環境，尤其是從鼓勵創新型產業配建、生活配套設施配件等方面為城市工業遺產的保護、公共利益保障，預留更大的政策空間。

4 結 論

a.通過產權視角解讀廢棄礦井采礦用地再開發模式的演進過程，解釋在財務平衡的目標下，再開發模式的選擇依據。通過從時間線上梳理土地政策與再開發模式，建構起產權政策調控與再開發模式的內在的關聯性機制。

b.自1998 年，國企劃撥土地可以進行使用權轉移的政策出臺以來，政策應由“規制型”向“引導型”作用轉變，不斷鼓勵劃撥土地的產權轉移，降低交易成本，保障運營收益。在此情境下，廢棄礦井再開發模式向著多樣性，市場化的方向演進，逐漸實現全過程的財務平衡。

c.通過不同階段、不同項目之間的動態平衡，一些短期收益并不顯著的價值可以在項目組合中得以保護，尤其是代表城市公共利益的工業文化價值，通過政策補償的方式得以在再開發項目中延續，為城市構建以文化為內涵的消費場景提供了載體，也將為該類空間的長期價值轉化提供可能。

d.結合產權政策的調試，未來廢棄礦井采礦用地再開發可能集中在以下幾種模式有：回購收儲的公共產品模式、市場流轉的商業產品模式、自主改造的設施產品模式。未來地方性政策應加強對非盈利性項目的財務缺口進行制度保障，以便進一步提升再開發項目的公共價值。