全國統一大市場怎么建？

萬宏蕾

4 月14 日，長城汽車專列首發列車行駛在重慶永川國家高新區鐵路專用線上（唐奕/ 攝）

《意見》就是一份關于中國確立競爭政策在國家經濟政策體系中的基礎地位的宣言書，意味著中國將會以健全的公平競爭制度框架和政策實施機制，建立起公平競爭政策與產業政策協調的保障機制。

日前發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）指出，加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，全面推動我國市場由大到強轉變，為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。

這是黨中央、國務院在新發展階段進一步推進市場化改革、利用全國統一大市場促進高質量發展的全面戰略部署，也是在當今復雜的國內外形勢下辦好自己的事情、充分發揮我國超大規模市場優勢的具體行動。

什么是“全國統一大市場”？如何“統一”？針對這一重磅文件，本刊記者專訪了南京大學長江產業經濟研究院院長、教授劉志彪。

正確理解含義

《瞭望東方周刊》：如何理解“全國統一大市場”？

劉志彪：黨中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見公布后，引起了社會各界廣泛關注和熱烈討論。大家非常渴望以正確的方式理解“全國統一大市場”這個重要新范疇的內涵以及對中國經濟運行的影響等一系列問題。

什么是全國統一市場？統一市場是不是那種在大數據支撐下，以國家統一計劃管理或主導的市場，是不是市場中的一切事務都要由中央政府來進行管理和決策？

我覺得“統一市場”這個表述，之所以引起討論，與漢語“統一”這個詞具有內涵豐富、可以進行多維理解的特點有一定關系。英語相對應的詞匯是integrated market，歐盟、東盟、RCEP的統一市場或一體化市場，用的都是這個英文單詞。實際上，這都是指由市場機制作為資源配置的決定性機制或主要機制的一種經濟體系。

因此，全國統一大市場不是搞新計劃經濟，絕不是要建設凡事都由中央政府來統一決策和管理的大市場。按照我國建立社會主義市場經濟體制的目標，加快建設全國統一大市場，要建設的是由市場主體根據競爭性價格信號進行分散決策、同時便于政府進行宏觀管理的大市場。按照《意見》的提法，這里的“統一”，指的是在國家層面的政策、規則和執行上的統一，是要在提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性的基礎上，由市場競爭形成經濟學上的“一價定律”，形成無歧視的、公平競爭的大市場。這是我們對統一大市場這個范疇的最重要、最基本的理解。很明顯，如果政策、規則、執行都不統一，那么這種市場何來公平和正義？營商環境怎么能降低企業的交易成本？另外，政府在政策、規則、執行等方面追求的統一性和一致性，正是政府彌補市場外部性的主要職能，體現了“更好地發揮政府的作用”的改革要求。

總之，統一大市場是由市場機制來統一協調的一體化、開放化、競爭化、有序化的，既具有內在特征，同時又具有規模巨大、結構完整、功能強大、機制靈活、環境優化等顯著外在特征的大市場。它有鮮明的市場屬性，絕非“統一大計劃”。

劉志彪

《瞭望東方周刊》：為何在此時提出“全國統一大市場”？建設國內強大市場與此前的“雙循環”，兩者是什么關系？

劉志彪：近年來中央連續出臺了很多關于統一市場建設的文件，其中比較重要的三個文件：一個是關于完善要素市場方面的文件，第二個是關于高標準市場體系建設的文件，另外一個是最近中央全面深化改革委員會關于加快統一市場提高政府監管效能的文件。這些文件出臺的重要目的，就是在國內外形勢發生重大變化的背景下，要求中國在經濟發展中更多地利用國內超大規模市場的優勢，盡快形成新發展格局，并以新發展格局來統領中國經濟發展。

提倡建立全國統一大市場或建設國內強大市場，是不是不搞對外循環了？建設全國統一大市場的戰略行動，繞不開如何處理好其與對外開放、參與外循環、進入國際市場、嵌入全球產品內分工的關系等重大問題。

事實上，建設全國統一大市場就是為了在新發展階段實現新一輪的高水平開放，為實施一種新的基于內需的經濟全球化戰略做準備。《意見》提出了依據全國統一大市場來立足內需，暢通循環的戰略構想。過去中國經濟的全球化進程，主要立足于外需進行出口導向，以外循環帶動內循環。彼時，全球化主要是發生在外國尤其是發達國家的，中國只是加工制造出口平臺，因此國內市場是不是統一大市場，并不是一個十分重要的問題。形勢已經發生重大變化，如今，盡快形成新發展格局的戰略目標，使國內統一大市場建設成為亟待解決的現實而重要的問題，以便使我們可以用龐大的內需市場引領和推動外循環，實現向內和向外吸引、積聚資源，培育中國參與國際競爭合作的新優勢。

也就是說，以國內大循環和統一大市場為支撐，有效利用全球要素和市場資源，不僅可以使國內市場與國際市場更好聯通，而且可以使中國的內需成為推動世界經濟成長的巨大力量，增強中國在全球產業鏈、供應鏈、創新鏈中的影響力，提升在國際經濟治理中的話語權。

以國內大循環和統一大市場為支撐，有效利用全球要素和市場資源，不僅可以使國內市場與國際市場更好聯通，而且可以使中國的內需成為推動世界經濟成長的巨大力量，增強中國在全球產業鏈、供應鏈、創新鏈中的影響力，提升在國際經濟治理中的話語權。

將帶來巨大紅利

《瞭望東方周刊》：建設全國統一大市場，困難和阻力究竟在什么地方？

劉志彪：從實踐看，妨礙統一大市場建設的主要障礙有縱橫兩個方面。

橫向方面，一是來自于具有“準市場主體”地位的地方政府，它們可以行使分割市場的行政壟斷行為;二是來自于具有市場勢力的壟斷企業。

在縱向方面，主要是一些部門政府實施某些有違競爭政策的條例、規定、措施等，可能對統一大市場產生分割效應。顯然，《意見》要求地方政府進行自我改革和自我革命，提出的基本原則是立破并舉，從完善市場的基礎制度做起。

所謂的“破”，就是要加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環，如地方保護和區域壁壘、妨礙依法平等準入和退出的規定做法，招標采購領域違反統一市場建設的規定和做法等。

所謂的“立”，就是建設統一市場的基礎制度、高標準聯通的市場設施、統一的商品與服務市場、公平監管體系，以及對不正當市場行為的干預。這些制度的落實、落地和落細，都需要實質性的政府職能改革來配套。

從中長期來看，真正的突破口在于改革和優化地方政府的職能，破除“行政區經濟”的形成基礎。在高質量發展的背景下，淡化地方政府的經濟增速目標，強化人民對美好生活向往的目標。只有如此，地方政府才會消除市場分割、地區封鎖和利益藩籬的內在動機。為此，必須進行包括政績評價考核體系、中央與地方財權事權重新劃分、機構設置和優化、財政來源以及干部配置和晉升等在內的一系列的系統配套性改革。

4月14日，哈電集團哈爾濱鍋爐廠有限責任公司車間，工人進行生產作業（王建威/ 攝）

《瞭望東方周刊》：建設全國統一大市場，對于原來的產業模式會怎樣產生影響？

劉志彪：眾所周知，地方政府之間的競爭，一直是中國經濟增長的動力來源之一，是中國體制重要優勢的體現。利用政策優惠和各種補貼來創造“政策洼地”，也是地方政府獲取競爭力的主要手段和方法。應該看到，這些手段和方法在強化地方政府發展主體地位、給中國發展注入巨大動力的同時，也帶來了諸如債務風險加大、產能過剩嚴重、發展粗放等副作用。其中一個比較重要的問題，是原本應該是統一的一體化的大市場，被各種政策“洼地”弄得坑坑洼洼，不僅龐大國內市場的優勢如規模經濟、范圍經濟受到不同程度限制，企業面對的競爭環境和營商條件也很難公平均等。

按照《意見》所提出的要求，全國統一市場建設要強化統一的基礎制度、建設高標準聯通的市場設施、形成統一的商品與服務市場、進行公平監管以及干預不正當市場行為，那么未來地方政府參與競爭的游戲規則和環境將發生重大改變。這勢必在短期內要影響一些地方和企業的局部既得利益。隨著全國統一大市場的建設，全國政策競爭的條件趨于均等，地方政府間的增長競爭也會逐步轉向高質量發展競爭。這正是《意見》要達到的重要目標之一。在這個意義上說，《意見》將重塑中國經濟競爭的基本格局，是中國發展乃至世界發展的巨大政策紅利。

利用政策優惠和各種補貼來創造“政策洼地”，也是地方政府獲取競爭力的主要手段和方法。應該看到，這些手段和方法在強化地方政府發展主體地位、給中國發展注入巨大動力的同時，也帶來了諸如債務風險加大、產能過剩嚴重、發展粗放等副作用。

過去我國產業政策的特點之一，是產業政策的實施主體主要是地方政府，地方政府的經濟功能在放權讓利改革中不斷做大。這種各地相互競爭的產業政策，會導致出現市場分割現象，如競相比拼政策優惠，甚至制定一些違反國家法律法規的區域性土地、稅收優惠政策等等。

未來在中央主導性產業政策下，地方政府這種運用優惠政策的產業政策行為空間將受到一定的抑制，但是其改善營商環境、提供市場公共品的產業政策能力將會得以提高，其在執行競爭政策和反不正當市場行為的政策等方面的空間將被放大。

《意見》提出要結合區域重大戰略、區域協調發展戰略實施，鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等區域，在維護全國統一大市場前提下，優先開展區域市場一體化建設工作，建立健全區域合作機制。這是全國統一大市場建設利用地方政府積極性的重要體現。積極總結并復制推廣各地政府推進市場一體化發展的典型經驗和做法，將有助于形成區域統一大市場，并在此基礎上通過區域間開放最終形成全國統一大市場。

優化市場營商環境

《瞭望東方周刊》：建設全國統一大市場下一步如何做？

劉志彪：針對我國市場體系仍然存在的某些突出問題，加快建設全國統一大市場需要聚焦一些重點任務。

比如，針對制度規則不夠統一這個突出問題。應從制度建設著眼，堅持立破并舉，在完善市場基礎制度規則、推進市場設施高標準聯通、加快要素和資源市場建設、推進商品和服務市場高水平統一、提升監管治理水平等方面出臺有效的政策舉措。另外，也要高度重視市場設施高標準聯通對全國統一大市場制度建設的基礎作用，隨著大數據、物聯網、云計算、人工智能等技術集中爆發和融合發展，市場設施高標準聯通的作用突顯。

針對要素市場資源流動不暢這個突出問題。應著力推進價格改革和土地、資本、勞動力、技術、知識、數據等重要生產要素市場化改革，同時加強反壟斷、反不正當競爭，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。

針對地方保護和市場分割這個突出問題。應從廣度和深度上推進市場化改革，改革和完善地方政府經濟職能。要從界定和改革地方政府的職能結構入手，適當減少其直接干預微觀市場行為，增加其對市場的監管調節行為，增加其區域內的公共職能。

《瞭望東方周刊》：如何理解“全國統一大市場”對未來中國經濟運行的影響？

劉志彪：可以說，《意見》就是一份關于中國確立競爭政策在國家經濟政策體系中的基礎地位的宣言書，意味著中國將會以健全的公平競爭制度框架和政策實施機制，建立起公平競爭政策與產業政策協調的保障機制，同時優化完善產業政策實施方式。

過去我們在追趕型經濟中采取產業政策主導經濟政策實施的方式，通過扭曲市場參數實現了非均衡的快速發展，但是也帶來了嚴重的結構失衡等問題。進入高質量發展階段，貫徹落實新發展理念，要求我們以公平競爭而不是挑選輸家贏家的方式糾偏經濟失衡。只有堅持在政策、規則和執行上對各類市場主體一視同仁、平等對待，才可以確立企業間的效率競爭態勢，才能優勝劣汰鼓勵先進，才能真正優化中國的市場營商環境。