四川長寧MS 6.0地震后民眾恢復重建需求特征分析

師滿江，寧志中，曹 琦

（1.西南科技大學土木工程與建筑學院，四川 綿陽 621010；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

引言

地震災害因對住房、道路等基礎設施的巨大破壞和對生命的高致傷/死率而成群災之首［1］。地震災害后（以下簡稱震后）的恢復重建是一個國家或地區經濟水平、行政管理能力和凝聚力的綜合體現，同時科學高效的災后恢復重建也是有效降低災害風險、促進重建區“跨越式發展”的途徑之一［2］。我國在經歷了2008年汶川地震災后恢復重建的“舉國援建”模式后，從2013年雅安蘆山地震開始，“中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與”成為近年來災后恢復重建的主要模式［3］。盡管上述重建模式速度快、效率高，但一定程度上易忽視災區民眾的重建需求和愿景。研究發現，圍繞災區民眾需求開展災后恢復重建，不僅能有效提高民眾對恢復重建的滿意度，更在維護社會公平、促進受災地可持續發展等方面發揮著重要作用［4］。

災后恢復重建需求評估是指在災害發生后及時系統地收集受影響民眾的需求信息，并將信息傳遞給外部援助者，為更好地開展救援和災后重建工作提供數據支撐［5］。目前，國際上主流的災后恢復重建需求評估模型（方法）如表1。聯合國、世衛組織等國際組織與災區政府合作，直接推動并廣泛參與到各國災后恢復重建需求評估的實踐進程中［6］。

表1 國際主流的災后恢復重建需求評估模型Table 1 The international mainstream post-need assessment models

除表1 外，針對不同行業開展特定需求評估的研究也較多，如災后保險需求［17-18］、心理援助需求［19］、人居環境需求［20］等。也有部分研究人員以馬斯洛需求理論為框架，開展災后需求共性的研究。如Jordan［21］對照馬斯洛需求層級理論，總結了2010年海地地震幸存者心理需求特征。李維瑋等［22］以汶川地震城鎮重建為例，調查研究了災后重建城鎮住宅環境居民需求特點，并建立了需求的層次模型。

然而，震后恢復重建是一件復雜的系統工程，往往面臨著任務重、時間緊的特征。因而導致在災后恢復重建中，首先容易忽視受災民眾的需求和意愿［23］。目前國內對于災后需求的評估大多是基于災損評估而間接推測［24］。此外，受災區社會經濟發展水平，社區、家庭及個體承災力差異性等的影響，受災民眾對恢復重建的興趣點、需求各不相同，甚至存在分歧［25］，因而如何提取恢復重建需求共性成為災后需求評估的重點。與美國、日本等國家相比，國內缺乏自下而上的恢復重建傳導機制，受災民眾對恢復重建的需求或愿景難以通過有效途徑傳遞給災后政策制定者和規劃編制者，致使重建項目與民眾需求不匹配，甚至造成重建資源的浪費［26］。因此，在災后政策制定和重建規劃中，如何科學評估災區民眾恢復重建的需求和愿景，成為當前災后恢復重建制度創新的重要內容。

鑒于此，參考馬斯洛需求理論和國際主流的災后需求評估方法，構建一套災后需求指標體系，并以四川省長寧縣Ms6.0 地震為例，采用量表法開展社區層面田野調查，獲取受災區民眾恢復重建需求和愿景，評估分析了本次災后民眾恢復重建需求的共性、差異性和優先級，以期為災后恢復重建需求評估及災后恢復重建規劃編制提供理論和方法參考。

1 案例區、數據與方法

1.1 案例區概況

2019 年6 月17 日22 時55 分，四川省宜賓市長寧縣發生Ms 6.0 級地震，震源深度16 km，最大烈度Ⅷ度，此次地震共造成35.9 萬人受災，死亡13 人，受傷299 人，緊急轉移安置9.5 萬人，直接經濟損失達56.2 億元［27］。本次受災區域屬于烏蒙山片區連片特困地區，受災較重的縣（區）大部分屬于貧困縣和少數民族地區，城鄉基礎設施落后，房屋受損嚴重。本次災后需求調研選擇了重災區的6 個社區（村莊），包括長寧縣雙河鎮社區、荷葉村、葡萄井社區和珙縣的汾洞村、魚池村和興泰村3 個社區。

1.2 調查問卷設計

問卷設計以馬斯洛需求層級理論為框架，綜合參考表1 中PDNA 和DaLA 指標體系，并緊密結合災區概況和災情特點，反復審核修訂，最終形成表2 所示的35 項需求指標體系。該需求指標體系包含災后援助需求、安全需求、全面重建需求、尊重需求和實現自我價值需求5個等級，涵蓋了災后恢復重建進程中基本生活援助、社會保障住房和安全等八個部門的重建指標體系，基本覆蓋了當前國內外災后需求評估的主流指標。

表2 長寧地震災后恢復重建需求指標體系Table 2 The post-disaster recovery and reconstruction needs index for Changning earthquake

問卷形式采用填空和量表相結合的結構式問卷，填空項包括受訪者性別、年齡、家庭成員和經濟收入等。需求指標體系參考Likert 量表［28］法，以量表的形式將需求指標按其在災后恢復重建中的緊要程度分為1～5等級，分別為“不緊要-不清楚-緊要-非常緊要-極度緊要”。調查過程中，對應具體的需求指標，受訪者依據主觀判斷選擇相應地緊要等級。

在問卷發放中，為確保受訪者的代表性及全面性，受訪對象主要為普通受災民眾，其次為村鎮干部，村委會成員，少數為駐村干部、鄉鎮企業家。在訪談方式上，調查員引導受訪者著眼當前和未來的恢復重建，避免直接提及與災害相關的事件，以免給幸存者造成“二次創傷”［29］。

1.3 問卷整理和分析方法

將回收的有效問卷整理錄入到SPSS.24中。首先，開展問卷信度和效度檢驗。然后，統計分析每個需求指數的平均值（Nimean）和標準方差（NiSD.），并構建了如下式所示的需求指標優先級評估方法。

上式中，Pi為i需求指標的優先級，Nimean，NiS.D.分別對應需求指標的緊要度平均值和標準方差。n為樣本數，本研究中為256，Ni為第i個統計指標，Nˉ為Ni的平均值。優先級的物理含義可以理解為：需求指標的緊要度越高，且緊要度的標準方差越小，表明需求指標在恢復重建中優先級越高。反之，需求指標的緊要度越小，且緊要度的標準方差越大，則表明需求指標優先級越低。對應調查問卷中需求指標緊要度的5級劃分，參考自然斷點法［30］將優先級Pi按照由高到低劃分為5個等級。

2 結果分析

2.1 問卷的信度和效度檢驗

本次災后需求調研共涉及6 個社區/村莊，現場發放問卷268 份，回收268 份，有效問卷256 份。在SPSS 24 進行了問卷的信度和效度檢驗［31］。信度檢驗結果顯示，總表量35 個需求指標的信度系數（Cronbacha=0.827）值為0.827，說明指標體系有較高的內在一致。效度檢驗結果（KMO=0.735，Bartlett 球形檢驗值顯著性=0.000）也表明該總量表適合進一步的統計分析。問卷各指標平均值介于1.13～3.55，各維度平均值1.34～3.27，問卷所有選項的平均值2.54。初步統計分析顯示，本次問卷較真實地反應了幸存者在災后恢復重建中的需求和愿景。

2.2 受訪者基本概況

問卷的具體分布情況見表3，所有受訪者中男性約占58%，受訪者年齡介于19 歲到74 歲，平均年齡47 歲。家庭成員4～7 人，平均6 口之家居多。受教育程度中，初中及以下的接近80%。家庭年收入近50%集中在3 000～20 000 元之間。受訪者職業中，普通受災民眾（絕大部分為農民）約占70%，其他有基層公務員，如鄉鎮長，駐村干部、村長（村主任）等約占受訪者的30%。

2.3 恢復重建需求的共性特征

依據式（1）統計了256份有效問卷中的35項需求指標的緊要度、離散度和優先級，計算結果如表4所示。

續表4

總體來看，本次災后民眾需求緊要度的平均值為2.54，屬于“緊要”的需求層級。分部門來看，“基本生活救助”、“社會保障”、“住房和安全”3個部門及對應的需求指標均高于2.54，反映出災后持續援助和安全保障仍是受災民眾最為關注和最為緊要的需求內容。從具體指標來看，緊要度最高的前4 個指標：“政府資金補助”“房屋加固、維修”“災損評估”“加強對老、弱、病、殘、幼和婦女等的照顧”和“給恢復重建政策提建議”分別對應需求維度的災后緊急援助需求、安全需求和尊重需求。按照需求部門緊要度平均值進行排序，各部門需求緊要度的由高到低依次為：住房和安全＞基本生活援助＞社會保障＞產業重建＞農村基礎設施＞政策規劃＞社區重建＞賦權與參與。

2.4 恢復重建需求的差異性

整體來看，本次受訪者對需求指數緊要度的標準方差為1.10，屬于“分歧較大”的分布區間，反映出受訪者在理解災后需求以及如何恢復和重建方面均存在較大的分歧。分部門來看，“政策與規劃”、“賦權與參與”、“社區重建”和“農村基礎設施”等部門的需求指標離散度較大。整體上，在具體需求指標的排列次序上，大體呈現出需求緊要度越高，對應離散度越小的對應關系。從具體指標來看，民眾對“給恢復重建提建議”、“統一搬遷到鎮里/村里集中安置區”、“增加農村災害信息員數量”和“增加天然氣管網增加”等需求指標的分歧最大，而對“基本生活援助”、“房屋維修”和“加強對弱勢群體的照顧”等指標的分歧最小。需求指標的離散度從大到小依次是：政策規劃＞產業和經濟恢復＞農村基礎設施＞賦權和參與＞社區重建＞社會保障＞住房和安全＞基本生活援助。

在對村長等關鍵人物的深度訪談中也體現出災后恢復重建需求的差異性特征。如在重建方式上，部分受訪者考慮到農業種植的距離和成本（災民的耕地大多離自己家很近），支持原址重建。而與此相反的是，部分受訪者支持異地搬遷，并希望通過科學選址，通過異地搬遷從而一勞永逸地避開地震斷層帶或地質危險區。

2.5 恢復重建需求的優先級

按照自然斷點法（詳見2.2 節）將優先級得分劃分為5 個等級，依次為最高級（8.88～5.85）、高級（5.64～2.91）、中級（2.65～1.96）、低級（1.82～1.38）和最低級（1.26～0.76）。具體計算結果如上表4所示。

需求優先級最高的4個指標，占所有需求指標的11%。具體包括“政府資金補助，災損評估，保險理賠、緊急人道主義援助”，屬于社會保障和基本生活援助需求部門，受訪者對上述需求非常緊迫，且認識高度統一。

需求優先級為高級的包含7 個指標，占比為20%。屬于“產業和經濟恢復”、“住房和安全”以及“社會保障”三個維度，從具體指標來看，“庇護所安全需求、飲用水等”基本生活保障需求和“恢復醫療、教育”需求是高級需求的主要內容。此外，“加強對老、弱、病、殘、幼和婦女等的照顧”也分布在優先級為高級區間中，側面反映出地震對弱勢群體造成的影響遠甚于正常人群。

需求優先級為較高級的需求包含9 個指標，占比為26%。主要包含心理援助需求、產業和經濟恢復、道路等基礎設施恢復等。需要注意的，如“培育地方工業和特色產業（涼糕，鹽礦加工）培育災區旅游業（竹林旅游），再就業培訓，招商引資”等指標都屬于災后產業重建和經濟恢復方面的需求。“恢復重建信息的公開透明和提升災區災害預警能力建設”緊要度、離散度得分都較高，綜合優先級排名也高，說明民眾對災后恢復重建的政策關注度較高。

需求優先級為中級的指標有10 個，占比為29%。其中“受損耕地、農田水利工程修復，穩定電力供應，增加農村天然氣管網”等需求指標是農村農業生產的基礎設施，“建設緊急避難場所，定期（一年兩次）開展防災減災宣傳、培訓和演練，增加家庭/個人防災減災保險險種、增加農村災害信息員的數量”屬于農村防災減災基礎設施和能力建設。“原址重建”和“統一搬遷到鎮里/村里集中安置區”是關于災后居民點重建方式的需求。

需求優先級為初級的指標有5 個，占比14%。主要包含民眾“參到災后恢復重建政策和規劃的制定、落實、建議和重建效果滿意度評價”4 個指標。此外，民眾對“提升社區團結力和凝聚力”的優先級也較低。在調研中發現，大部分受訪者認為自己所在的自然村/社區凝聚力較強，因此對這部分需求也較低。

2.6 災后恢復重建民眾需求的層級特征

基于上述恢復重建需求優先級的等級分類，結合馬斯洛需求層級特征，凝練總結出本次恢復重建中民眾需求層級特征（如圖1所示）。

圖1 長寧地震災后恢復重建需求層級結構Fig.1 The hierarchy of need for post-disaster recovery and reconstruction of Changning earthquake

整體來看，本次災后恢復重建需求結構與災后恢復重建進程相吻合。“災后援助需求”和“安全需求”是屬于災后過渡安置期到恢復期的基本需求，之后便是較為漫長的“全面重建需求”，而“尊重需求”和“自我價值實現”需求屬于災后高級需求，是保障災后恢復重建“以民為主”和提升重建滿意度的重要內容。

在災后援助需求中，災損評估是緊急人道主義援助后急需開展的另一基礎性工作，是災區政府災后補助、保險理賠及外部援助的重要參考信息，關乎每個家庭、社區的災后福祉。因此，在優先級評價中，“災損評估”的優先級高于“保險理賠”和“緊急人道主義援助”。

在相對漫長的恢復重建中，災區援助需求和安全需求逐漸得到滿足后，受災民眾被重視、尊重和自我意識逐漸增強。民眾對恢復重建的方式如原址重建或異地搬遷、規劃避難通道和場所等體現民主決策，公平正義的關注點逐漸增強，并期望參與到災后恢復重建政策和規劃的制定、落實、建議和重建效果評估中，以實現自我價值的需求。

3 討論

3.1 降低災后恢復重建需求的差異性

近年來，在對口支援和集中力量辦大事的社會主義制度下，各級政府在制定災后恢復重建規劃時，多采用“自上而下”、從框架到內容再帶細節的填充方式進行［32-33］。但這種機制難以真正響應受災區民眾的需求和重建愿景。與中國不同，美、日等西方發達國家災后恢復重建多采用“自下而上”的編制體制［34］。如美國為保障“自下而上”的災后恢復重建制度方式，還專門設計了一套能夠保證基層社區公眾有效參與的機制，以保障所有策略均需經過社區民眾表決通過后方可實施。日本在20 世紀90 年代以來，探索“防災福祉社區”的建設［29］，一方面將社區發展同防災減災結合起來，另一方面最大可能保障了以社區為單位的規劃編制體系。誠然，美、日“自下而上”的決策過程可以作為降低災后恢復重建需求差異性的有效途徑，但如執行力不足，可能會嚴重拖延重建進程，得不償失。因此，探索在現有“自上而下”的災后規劃編制體制下，結合“自下而上”開展以社區/村鎮為單元的專項或特色規劃，盡可能響應同一社區/村鎮內民眾的需求共性，體現不同社區/村鎮間的需求差異性。如在本次開展田野調研的6 個社區中，不同社區對災后重建的態度、信心以及擁有的資源方面存在明顯差異，但在同一社區內這種差異性并不突出。這是因為基層社區作為最基本的社會單元，同一社區內人們具有相似甚至相同的文化屬性和組織形式，因而人們的需求也具有較大的相似性，這種特點在鄉土中國的農村地區表現更為明顯。

3.2 共同但有區別的恢復重建路徑

根據馬斯洛需求理論，在滿足基本生理需求的前提下，人們最為渴望但又未得到滿足的需求屬高級需求，高級需求激勵和驅動著人類的行為［35］。對應本研究災后恢復重建需求層級結構，即只有當災后基本生活需求和安全需求得到滿足的情況下，人們才會追逐更高級的全面重建需求、尊重需求和自我價值實現需求（圖1）。然而對部分災區民眾而言，滿足基本生活需求和安全需求并非易事。在本次調研中發現，部分年齡較大或獨居老人、甚至部分女性對恢復重建持“旁觀”或“等待”的消極應對態度，他們共同面臨著生計模式脆弱、住房年久失修、長期安全難以保障、重建之路困難重重的問題［36］。在面對當前中國大部分農村正面臨著老齡化、空心化等的背景下，社會弱勢群體的恢復重建之路并非個案，而他們的恢復重建需求應區別于大部分受災民眾的共性需求。因此，在面對老齡化和空心化的鄉村地區災后重建，當地政府對弱勢群體的兜底保障政策對整體實現恢復重建得更好就顯得尤為重要。

4 結論與展望

基于馬斯洛需求理論和國際災后需求評估方法，構建了一套基于量表法的災后恢復重建需求評估指標體系，并以四川長寧地震為例，實證分析了本次震后恢復重建的民眾需求特征，主要結論有：

（1）總體上，民眾對恢復重建需求較為緊要，體現出震后恢復重建的緊迫性。但同時受個體/家庭和社區在應災、承災和重建愿景等方面的差異性，恢復重建需求指標整體體現出較大的分歧特征。

（2）恢復重建優先權較高的需求指標側重于短期的安全、生活和生產恢復，對中長期社區重建、政策與規劃、賦權與參與等的重建指標關注度較低。民眾需求的優先級和層級特征印證了恢復重建的動態性，長期性。

（3）為盡可能降低災后民眾恢復重建需求的分歧，建議開展以社區為單元的災后恢復重建規劃；其次，面對老齡化和空心化的廣大農村地區，災區政府需要為農村弱勢群體制定兜底保障政策，以保障災區整體的重建效果，并進一步激勵民眾重建信心。

災后恢復重建是一個動態的漸變過程，這一過程伴隨著動態化的民眾需求優先級和高級需求。因此，災后恢復重建需求評估不能一蹴而就，而是要在恢復重建的不同時期，動態跟蹤和評估民眾的需求特征，并將其反饋在災后重建進程中。但因開展本次災后需求調研的時間是地震災后的第22～26 d，此時災區社會生活剛恢復基本正常，因此本次需求評估的結果也僅限于恢復重建初期。其次，本研究僅是對災后需求的表象分析，進一步的研究中需要揭示需求的群體差異、影響因素等。