江蘇省創新型鄉鎮建設的思考

葛 煜，楊 華

（江蘇省生產力促進中心，江蘇 南京 210042）

0 引言

近年來，為貫徹黨的十九大實施“創新驅動發展戰略”“鄉村振興戰略”要求，更好落實《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《國務院辦公廳關于縣域創新驅動發展的若干意見》，江蘇省高度重視縣域科技創新工作，始終堅持以建設創新型縣（市）和創新型鄉鎮為抓手，加強政策體系研究，支持縣域開展以科技創新為核心的全面創新，建設創新型鄉鎮，引入知識、技術、資本等創新要素，強化特色產業技術創新，整合開發當地傳統自然資源和人力資源等，依靠科技推動創新型鄉鎮發展現代產業，依靠科技創新，人與自然、環境和諧相處，發展第二產業和第三產業，依靠科技力量推動鄉鎮經濟增長方式的根本轉變，實現產業轉型升級。加快推進江蘇創新型鄉鎮建設，加快城鄉一體化步伐，實現富民強鎮，進一步提升鄉鎮產業創新能力和綜合競爭力。

實施創新驅動發展戰略，縣域是基礎、難點，同時也是活力所在。鄉鎮是縣域的基本單元，村是鄉鎮的基本單元。目前，各創新型鄉鎮在特色產業發展、“雙創”人才集聚、“雙創”載體建設等方面已經取得了較好的成效，對縣域經濟社會發展的支撐作用顯著增強。在取得成績的同時，必須清醒地認識到，鄉鎮科技進步與創新總體上仍較薄弱，各地不同程度地存在著經濟發展方式比較粗放、創新資源“先天不足”導致鄉鎮創新缺乏動力、同質化嚴重引發惡性競爭、創新環境有待完善等問題，通過對這些問題的研究提出有針對性的建議，旨在推動科技創新能力實現新的跨越。

1 江蘇省創新型鄉鎮建設的現狀

江蘇省在深入推進科技創新工程方面，自2006年確立建設創新型省份的戰略目標，經過3 年的努力，2009年江蘇區域創新能力首次躍居全國第一，被科技部等六部委確定為全國首批國家科技創新工程試點省份。為進一步規范省創新型企業建設，江蘇省制定了包含創新型鄉鎮建設指標的江蘇省創新型企業評價指標體系，確定了112家企業為首批“江蘇省創新型企業”。在國家創新型城市創建中，江蘇省也取得了驕人的成績，目前共支持全國78個城市建設國家創新型城市，江蘇除宿遷、淮安外的11個設區市都進入名單之中。正如《國家創新型城市創新能力評價報告2020》提及，全國78個創新型城市占全國國土面積的10%，擁有全國人口的33%，研發經費投入占全國的77.2%，匯聚了70.4%的地方財政投入，根據創新指數排名，南京、蘇州、無錫、常州、鎮江、南通、揚州、泰州8個設區市已經擺脫投資依賴，位于全國科技創新驅動高質量發展前列。首批國家創新型縣（市）獲批52 家，江蘇的昆山市、江陰市、張家港市、常熟市和海安市共5 家成功入選，入選數量居全國首位。

2010 年，江蘇在全國率先啟動省級創新型縣（市、區）、創新型鄉鎮建設試點，省政府出臺《江蘇省創新型城市創新型鄉鎮創新型園區建設評價考核指標體系（試行）》和《江蘇省基層科技創新考核評價辦法（試行）》，組織實施基層科技創新能力提升行動計劃，全省先后用6批次布局建設了68個江蘇省創新型試點縣（市、區）。2020 年有25 個縣（市）位列全國縣域經濟百強，5 批次布局建設了江蘇省205 個創新型試點鄉鎮，其中蘇南87 家、蘇中50 家、蘇北68 家（見表1）。目前，江蘇省68個創新型試點縣（市、區）創造了全省近70%的地區生產總值、近85%的專利和近80%的高新技術產業產值，縣域科技創新能力有了長足的進步［1］。創新型鄉鎮建設基本確立了特色產業技術創新主線，取得了初步成效。在實施舉措方面：（1）各試點鄉鎮著力集聚高層次人才，優化創新創業環境，壯大科技管理和服務隊伍；（2）積極開展產學研合作，做好科技成果產業化對接工作，積極推動企業與各大高校科研院所建立產學研合作關系，充分發揮“科技鎮長團”紐帶作用，積極探索校企合作新模式；（3）大力發展高新技術產業和戰略性新興產業，重視培育擁有自主知識產權以及產業特色的高新技術企業和產品群，重視專利申請，切實落實專利激勵政策，及時兌現專利獎勵資助項目，進一步提高企業和公眾的知識產權意識；（4）積極營造科技創新的濃厚氛圍，引導企業加大科技研發投入，不斷開發新產品，利用新技術、新工藝，通過技術革新，帶動產業升級換代，提升企業的核心競爭力。

表1 江蘇省創新型鄉鎮建設情況

2 江蘇創新型鄉鎮建設存在問題

2.1 政策體系有待進一步完善

（1）從頂層設計角度，未建立創建工作長效機制，一旦創建成功拿到牌子就“一勞永逸”，而鄉鎮本身創新資源存在先天不足，再加上在創建過程中激勵機制不健全，經費等政策包配套支持缺乏吸引力，持續創建工作方面缺乏動力。

（2）“強鎮擴權”試點將“城鄉一體化”節點從縣城前移到鄉鎮，構建江蘇城鎮化多中心發展的格局，在管理權限、財政收入超收獎勵、規費和土地出讓金留成、城鎮規劃、交通基礎設施等多方面傾斜，在解決經濟發達鎮“責任大、權力小、功能弱、效率低”發展困局方面取得了階段性成效，但在政策層面還存在擴權放權的合法性和合理性問題、權力行使能力不足問題以及利益調整可能引起的沖突問題等。

（3）地方各級政府在引導鄉鎮科技創新方面缺乏總體設計、創新規劃，尚未健全支撐鄉鎮創新創業發展的政策體系。

（4）鄉鎮在增加企業資源整合、人才引進、研發資金、科技成果轉化等方面的激勵政策體系仍有待完善，存在有的鄉鎮財政基礎跟不上，又缺乏相應的配套措施，導致已制定的政策也難以落實到位。

2.2 高技術人才缺口較大

創新型鄉鎮建設，人才是關鍵，作為掌握精湛的專業技能，能在企業生產、服務、研發等環節發揮關鍵作用的高技術人才更受關注。鄉鎮普遍缺乏支撐主導產業發展的科技創新平臺，鄉鎮給這些創新創業人才提供了較為優越的硬件環境，但是由于科研氛圍相對不足，在引進人才的子女入學、配偶就業等政策上也不夠完善。此外，受人事、社保和評價等制度影響，縣域和鄉鎮的企業在吸引和留住高水平創新人才方面尤為困難，導致高技術人才缺口較大。

2.3 企業創新能力還顯不足

由于鄉鎮建設起步比較晚，底子相對比較薄弱，技術含量普遍較低，而技術創新往往需要較大投入和較長研發周期，而且還存在較高的市場不確定性。以民營中小企業為主的鄉村企業更愿意選擇一些短平快的項目獲利，表現為企業自身科技創新意識不強，往往偏重于企業技術的攻關和產值的增加，存在環境污染、農業和旅游資源閑置浪費現象，導致鄉鎮可持續發展能力后勁不足，對于生態環境保護的重視不夠，同時由于鄉村企業缺乏專業技術人員和研發人員，產業發展層次較低，主要還是集中在低端制造業，差異化優勢不明顯，產品供給與市場需求脫節，同行業過度競爭，抗市場風險能力差。

2.4 企業技術轉移能力有待進一步提升

企業發展離不開創新，一個企業不能僅靠自身技術的開發，更需要靠引進技術即技術轉移來提高自身的創新能力。技術轉移是企業改善技術狀況的有效途徑，能在相對較短的時間內獲得提升，多數企業在技術轉移方面成效不大，與企業自身的主動性，與高校科研院所之間信息的不對稱、吸收整合能力，對科技成果的二次創新能力有關［2］。

3 江蘇創新型鄉鎮發展建議

3.1 完善政策體系，提高創建動力

（1）由于頂層設計局限，創建工作終身制直接影響了創建動力，建議適時研究創新型鄉鎮建設能上能下或年度創建機制，制定新的創建目標，完善相應的省級考核評價體系，對創建工作進行持續跟蹤、監測。同時，根據考核結果配套給予政策包支持、獎補資金等，形成一套完整的持續創建方案。

（2）加強“強鎮擴權”配套政策的研究。省、市在不違反國家法律法規前提下，總結“強鎮擴權”試點過程中的成功經驗和存在問題，出臺相關地方性法規或地方政府規章，為擴權放權提供法律依據，從法律層面賦予試點鎮各類行政主體地位，為強鎮擴權改革提供更加完善的法律保障。

3.2 注重重點突破，兼顧平衡發展

（1）在全省區域平衡發展方面。從省政府角度加大對蘇中、蘇北的支持力度，加強分類指導，大力培育特色產業，制定特色產業發展規劃，推動經濟薄弱縣（區）創新驅動發展，加快先進適用技術示范推廣，實現區域平衡發展。

（2）在鄉鎮內部平衡發展方面。一些鄉鎮整體創建情況良好，由于有的鄉村受原有基礎、地理位置、交通環境的制約，有的鄉村對自身形勢把握不夠準確，偏離發展方向，導致鄉鎮內部之間發展不平衡。對于這些鄉村，鄉鎮建設過程中需要合理規劃、準確定位，改善交通、環境、設施等，結合鄉村的資源優勢和特色產業進行分類引導，邀請有關方面的專家對暫時落后鄉村進行分析、把脈，采取差別化的創新發展模式，在人才集聚、研發投入、企業管理等方面給予扶持［3］。

3.3 拓寬人才渠道，吸引留住人才

大力實施人才優先發展的戰略，創新人才引進模式，在政策上更加積極開放和靈活有效，不求所有、但求所用。一方面，鄉鎮可不斷引進鄉土人才，引導高校畢業生到基層創新創業，加大鄉土人才、實用技能人才、返鄉創業人才培養、培訓力度，努力造就一支規模宏大、結構合理、適應鄉鎮科技創新需求的人才隊伍；另一方面，鄉鎮可以通過實施具體項目集聚人才，加強企業與高校的聯系，鼓勵企業通過項目合作、引進科技副總及產業教授等方式，深入實施高端人才項目培育工程，引導高層次人才和高端項目向鄉鎮集聚，鼓勵本土企業與高層次科技人才團隊進行嫁接重組，創辦科技型企業，以股權投資或債權等方式，對在鄉鎮創新創業的高層次科技人才團隊給予專項資金支持［4］。通過解決后顧之憂保障人才、優化人才發展環境，通過創新激勵機制留住人才，進一步改革人才薪酬分配制度，讓更多的人才愿意長期為鄉鎮科技創新服務［5］。

3.4 產學研深度融合，提高企業創新能力

產學研是科技體制創新的核心內容，為推動高校院所與企業合作，各試點鄉鎮積極組織區域內企業走出去、請進來，大力開展聯合研發，加強與高校聯系，提升企業對產學研的重視程度，培育一批研發投入大、技術水平高、綜合效益好的創新型企業及龍頭企業，形成高新技術企業群。讓鄉鎮特色企業成為研究開發投入、技術創新活動、創新成果應用的主體，提升企業的創新能力和綜合競爭力，將企業家作為鄉村創新發展的靈魂，發揮其主導作用。把各類創新資源引入鄉村企業，促進企業與研發機構的有機結合，保證各項創新政策真正落實到企業。加快技術轉移服務體系建設，鄉鎮應從政策、制度、資金等方面支持和鼓勵合法的技術轉移活動，完善鄉鎮創新創業服務載體平臺建設，盡快實現各類載體平臺由數量和空間的擴展向服務能力提升轉變，為鄉村發展注入創新要素，為科技型中小微企業提供全方位優質服務；引導高新技術企業、國家工程（技術）研究中心、國家級重點實驗室等平臺向鄉村延伸，成為成果轉化應用和示范推廣的創新之地。另外，發揮鄉鎮科技助理隊伍作用，進一步開展“科技鎮長團”“博士服務團”等選派工作，鼓勵大學生、企業主、科技人員、留學歸國人員在鄉村創新創業，推動政府科技管理重心下移，強化產學研合作工作的開展，提升試點鄉鎮科技創新能力和內生發展動力，用可持續發展的眼光，打破原有發展模式，發展生態農業，保護和拓展生態資源，改善生態環境，以市場的發展為引導，堅持市場導向，不斷增強可持續發展能力。

3.5 持續優化產業布局，加快產業轉型升級

培育壯大高新技術企業是鄉鎮經濟發展的重中之重，部分鄉鎮特色產業初具規模，如蘇州市吳江區黎里鎮以超高速節能電梯及其配套零部件為主的電梯制造；鎮江市辛豐鎮以軸承產業為特色；興化市戴南鎮以不銹鋼產業聞名等形成完整的特色產業鏈條。按照一企一策的要求，分門別類制定培育方案，綜合運用項目、技術、資金、服務、平臺建設等支持方式，引導企業大力發展研發力量，加快成長為具有較強自主創新能力的高新技術企業，成為鄉鎮經濟發展的中堅力量。但不少鄉鎮還存在特色產業定位不明、特色產業過多、發展重點不明的情況。各試點鄉鎮應根據自身發展情況明確產業方向，按“一鎮一特色產業”確立特色產業技術創新路線，不斷推動產業提檔升級與集群創新，聚焦產業創新，培育創新主體，突出制度供給，著力打造產業特色鮮明的先進制造業高地和體制優勢明顯的產業科技創新高地，以體制機制創新推動產業科技創新，實現科技創新與制度創新并駕齊驅，大大激發市場活力，增強科技創新的動力。

3.6 研究凝練經驗成果，發揮示范引導作用

目前，江蘇省科技廳在成果匯集方面做了很多工作，如2017年江蘇省政府印發《省政府關于學習推廣常熟市、海安縣科技創新體制綜合改革試點經驗的通知》，向全省推廣常熟、海安改革試點積累的經驗，每年組織各創建單位認真總結，提交年度總結報告，編纂“江蘇省創新型縣（市、區）、鄉（鎮）建設經驗交流材料匯編”等。建議加強科學合理監測創新型試點鄉鎮建設狀況，及時總結各地的做法，組織相關經濟、技術、科技管理方面的專家，進行專題研究，對各地經驗做法進行凝練，上升到可復制的理論層面，宣傳推廣先進典型，發揮其示范引導作用，帶動全省創新型試點鄉鎮走上創新發展之路。